Правовой статус полиции

ПРАВОВОЙ СТАТУС СОТРУДНИКА ПОЛИЦИИ

С.П. БУЛАВИН, В.В. ЧЕРНИКОВ

Булавин Сергей Петрович, статс-секретарь - заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации, заслуженный  юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.

Черников Валерий Васильевич, начальник Правового департамента МВД России, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

Правовой статус сотрудника полиции в рамках общего понимания  представляет собой юридически закрепленное его положение в обществе. Статус характеризует взаимоотношения сотрудника с государством, их содержание, а также порядок возникновения, изменения и прекращения.

Ключевые слова: статус сотрудника полиции, права и обязанности, федеральная государственная служба, служба в полиции, гарантии правовой защиты.

Legal status of police official

S.P. Bulavin, V.V. Chernikov

Legal status of police official within the frames of general understanding is a juridically consolidated status in the society. The status characterizes the relations of police official with the state, their contents and also the procedure of arising, change and termination thereof.

Key words: status of police official, rights and obligations, federal state service, service in police, guarantees of legal protection.

1. Основными элементами  правового статуса сотрудника  полиции являются: способ замещения  должности; требования, предъявляемые  к сотруднику; права и обязанности  сотрудника; ограничения и запреты,  связанные со службой; режим  служебного времени и организация  службы; порядок прохождения службы; гарантии правовой защиты сотрудника; меры стимулирования служебной деятельности; характер ответственности сотрудника полиции <1>.

--------------------------------

<1> По вопросу о  понятии и объеме правового  статуса государственного служащего см., напр.: Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996; Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционно-функциональный анализ. М., 1999; Оболонский А.В. Государственная служба. М., 2001; Демин А.А. Государственная служба. М., 2007; Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики. М., 2007; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2008; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2008.

Правовое положение сотрудника полиции, закрепленное в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции", в некоторой части заимствовало элементы правового статуса сотрудника милиции. Это касается понятия сотрудника, видов специальных званий, наличия гражданства Российской Федерации, прав сотрудников на объединение в профессиональные союзы, отдельных гарантий его правовой защиты и некоторых других вопросов. Правда, все эти позиции получили иное звучание, с учетом современных решений государственной службы.

Принципиально новыми по сравнению с Законом Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. "О милиции" являются три статьи: ст. 27 "Основные обязанности сотрудника полиции"; ст. 28 "Основные права сотрудника полиции"; ст. 29 "Ограничения, обязанности и запреты, связанные со службой в полиции". Положения, закрепленные в этих нормах, являются важнейшими элементами правового статуса государственного служащего, так как в свое время их отсутствие в Законе сильно затрудняло полноту и точность восприятия правового положения сотрудника милиции в системе государственной службы, порождало проблемы в правоприменении.

Разночтения предписаний ч. 1 ст. 17 Закона о милиции часто встречались как в теории права, так и на практике. Сегодня же служба в полиции законодательно определена разновидностью федеральной государственной службы, что закреплено в ч. 1 ст. 25 ФЗ "О полиции", которой внесена ясность относительно правового статуса сотрудника полиции как государственного служащего.

2. Нормы, устанавливающие  узловые моменты правового статуса  сотрудника полиции, сконцентрированы в главе 6 Федерального закона "О полиции". В ней содержатся современные требования по таким вопросам, как понятие сотрудника полиции и условия прохождения им федеральной государственной службы; права и обязанности сотрудника полиции; ограничения и запреты, связанные со службой в полиции, гарантии правовой защиты; привлечение других сотрудников органов внутренних дел к выполнению обязанностей полиции.

И это существенно отличает Закон о полиции от Закона о милиции, потому как положения, раскрывающие правовой статус сотрудника милиции, ранее были рассредоточены по разным разделам правового акта, а сегодня аккумулирование в одной главе предписаний о правовом статусе сотрудника полиции - признание важности и значения данных регуляторов в системе статусного законодательства.

Правда, следует также  подчеркнуть, что нормы этой главы не исчерпывают всего объема полномочий сотрудника полиции. Ссылки на них содержат и другие статьи Закона, в частности обязанности сотрудника полиции как персонифицированного носителя публичной власти содержат ст. 5, 6, 7, 9 ФЗ "О полиции". Непосредственное отношение к регулированию правового статуса сотрудника полиции имеют и отдельные нормы главы 7 "Служба в полиции" (ст. 37, 39).

3. Термин "сотрудник" по своей  природе имеет несколько значений, но применительно к ст. 25 ФЗ "О полиции" он используется в смысле - представитель профессионального сообщества работников и некоторых специальностей (например, научный сотрудник) или вообще служащих как представителей особой категории работников.

В свою очередь, корпоратив сотрудников  полиции - это личный состав, персонал либо кадры полиции.

К сотрудникам полиции не относятся  рядовые, офицеры и генералы внутренних войск, сотрудники следственного аппарата органов внутренних дел, сотрудники органов внутренних дел, имеющие специальные звания внутренней службы.

Выделяется три обязательных признака сотрудника полиции: 1) гражданство  Российской Федерации; 2) принадлежность к кадрам полиции; 3) наличие специального звания рядового или начальствующего состава полиции.

Сотрудником полиции может быть только гражданин Российской Федерации. Иностранные граждане, лица с двойным  гражданством, лица, не имеющие гражданства, служить в полиции не могут.

Юридические факты состояния в  кадрах полиции (кадрах органов внутренних дел): а) занятие должности рядового или начальствующего состава  органов внутренних дел; б) нахождение в распоряжении органов внутренних дел; в) прикомандирование к государственным органам, а также иным организациям.

Должность - это базовая структурная  единица государственного органа, включающая часть его компетенции. Иными  словами, это то служебное место, которое связано с выполнением  определенного круга служебных обязанностей. "Состояние в должности" означает пребывание в ней с момента подписания приказа о назначении.

Места в органах внутренних дел, замещаемые сотрудниками полиции, подразделяются на пять видов: 1) должности рядового состава; 2) должности младшего начальствующего состава; 3) должности среднего начальствующего состава; 4) должности старшего начальствующего состава; 5) должности высшего начальствующего состава.

Перечень первых четырех видов  должностей утверждается приказами  Министра внутренних дел Российской Федерации. Перечень должностей высшего начальствующего состава органов внутренних дел, которые могут замещать сотрудники полиции, определяется указами Президента Российской Федерации. Это посты министров внутренних дел, начальников главных управлений (управлений) МВД России по иным субъектам Российской Федерации, их первых заместителей, начальников академий, университетов, институтов, высших школ, начальников департаментов, главных управлений и управлений центрального аппарата МВД России и т.д. Такой Перечень утвержден Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. N 253.

Для каждой должности установлены  квалификационные требования. Они включают в себя степень профессионального образования, стаж и опыт работы по специальности, уровень знания правовых основ исполнения соответствующих должностных обязанностей.

Зачисление сотрудника полиции  в распоряжение органа внутренних дел  может осуществляться в ходе оргштатных мероприятий, при его увольнении по собственному желанию, по болезни, по ограниченному состоянию здоровья, по истечении срока контракта о службе, на период прохождения военно-врачебной комиссии и оформления соответствующих документов и т.д. По общему правилу срок нахождения в распоряжении не может превышать двух месяцев, за исключением времени отпуска и времени болезни.

С пребыванием в распоряжении не следует смешивать отстранение  сотрудника от должности. В соответствии с Положением о службе в органах внутренних дел (ст. 16) сотрудник полиции может быть отстранен от должности при привлечении его в качестве обвиняемого в совершении преступления, а также при грубом нарушении служебной дисциплины, делающем невозможным дальнейшее исполнение обязанностей. В последнем случае срок отстранения от должности не может превышать одного месяца.

Возможность прикомандирования сотрудников полиции предусмотрена в интересах выполнения работ специального характера, связанных непосредственно с деятельностью органов внутренних дел и МВД России в целом.

Сотрудники полиции могут быть прикомандированы к Администрации  Президента Российской Федерации, Аппарату Правительства Российской Федерации, Аппарату Федерального Собрания Российской Федерации, министерствам, ведомствам и организациям. Перечень этих министерств, ведомств и организаций утверждается по предложению Министра внутренних дел Российской Федерации Правительством Российской Федерации. В настоящее время к числу таких организаций отнесены Минтранс России, Минэкономразвития России, Минздрав России, Минрегион России, МИД России, ФНС России, Счетная палата Российской Федерации, Банк России, Аппарат Совета безопасности Российской Федерации и ряд других.

Ранее существовала и возможность  прикомандирования сотрудников  милиции к органам законодательной (представительной) власти. В настоящее  же время она исключена. В соответствии со ст. 41 Закона сотрудники полиции, избранные депутатами органов законодательной власти, приостанавливают свою службу в органах внутренних дел на весь срок своих полномочий.

Практика командирования сотрудников  полиции в состав миротворческих сил по поддержанию мира по линии  ООН и Совета Европы является не прикомандированием, а служебной  командировкой, хотя и длительной.

Важно также напомнить, что принадлежность к сотрудникам полиции определяется наряду с состоянием в кадрах полиции наличием специального звания рядового или начальствующего состава полиции, присвоенного в установленном порядке. Специальные звания от рядового до генерала полиции Российской Федерации присваиваются сотрудникам в персональном порядке в соответствии с их служебным положением, образованием, квалификационной и специальной подготовкой, выслугой лет.

4. Атрибутами правового статуса  сотрудника полиции являются  форменная одежда, служебное удостоверение, право на ношение и хранение специальных средств и оружия.

Форменная одежда - комплект предметов  обмундирования, снаряжения и знаков различия.

Служебное удостоверение - официальный  документ, удостоверяющий личность, но при этом не заменяющий паспорт. Он имеет следующие реквизиты: наименование ведомства, серию, номер, специальное звание сотрудника, его фамилию, имя, отчество, должность, подпись лица, имеющего право назначения на указанную должность, фотографию сотрудника в форменной одежде со знаками отличия, соответствующими специальному званию, дату выдачи и дату окончания его действия.

В удостоверении указывается личный номер сотрудника полиции, который  представляет собой условный номер, присваиваемый сотрудникам полиции для персонального учета одновременно с первым специальным званием среднего начальствующего состава. Он состоит из заглавной буквы русского алфавита и шестизначного числа, которые изображаются на металлическом жетоне овальной формы, образца, установленного МВД России.

Сотрудники органов внутренних дел после прохождения особой профессиональной подготовки получают право на постоянное ношение и  хранение табельного огнестрельного оружия и специальных средств.

На каждого из них заводится  личное дело - основной документ учета сотрудников органов внутренних дел, который содержит послужной список, автобиографию, аттестации, другие кадровые материалы и личный номер.

5. Ядром правового положения  сотрудника полиции выступают  его права и обязанности, которые  подразделяются на два вида - общие и специальные или должностные.

Общие полномочия сотрудника полиции - это его права и обязанности  как гражданина России и как государственного служащего.

Российский гражданин, будучи сотрудником полиции, обладает на территории государства всеми правами и свободами, а также выполняет обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. Он имеет право на выбор рода деятельности и профессии, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, на неприкосновенность частной жизни, на свободу передвижения, на управление делами государства и другие основные права и свободы.

Наряду с этим сотрудник  полиции обязан платить законно установленные налоги, сохранять природу и окружающую среду и выполнять ряд других конституционных обязанностей.

Как федеральный государственный  служащий сотрудник полиции несет  права и обязанности, установленные ч. 1 ст. 28 и ч. 1 ст. 27 ФЗ "О полиции", которыми предусмотрено право:

1) на обеспечение надлежащих  организационно-технических условий,  необходимых для выполнения служебных  обязанностей;

2) на ознакомление с  должностным регламентом (должностной  инструкцией) и иными документами,  определяющими его права и обязанности по замещаемой должности, с критериями оценки эффективности выполнения служебных обязанностей, показателями результативности служебной деятельности и условиями продвижения по службе в полиции;

3) на отдых, обеспечиваемый  установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

4) на оплату труда  и другие выплаты в соответствии  с законодательством Российской Федерации и контрактом о прохождении службы в полиции;

5) на получение в установленном  порядке информации и материалов, необходимых для выполнения служебных  обязанностей, а также на внесение  предложений о совершенствовании  деятельности полиции;

6) на доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если выполнение служебных обязанностей по замещаемой должности связано с использованием таких сведений;

7) на доступ в установленном  порядке в государственные и муниципальные органы, общественные объединения и организации в связи с выполнением служебных обязанностей;

8) на ознакомление с  отзывами о его служебной деятельности  и другими документами до внесения  их в личное дело, с материалами  личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;

9) на защиту своих  персональных данных;

10) на продвижение по  службе в полиции;

11) на профессиональную  подготовку, переподготовку, повышение  квалификации и стажировку в установленном порядке;

12) на рассмотрение служебного  спора в соответствии с законодательством  Российской Федерации;

13) на проведение по  его заявлению служебной проверки;

14) на защиту своих  прав и законных интересов,  включая обжалование в суд  их нарушения;

15) на обязательное государственное  страхование жизни и здоровья  в соответствии с законодательством  Российской Федерации;

16) на государственную  защиту жизни и здоровья, жизни  и здоровья членов его семьи,  а также принадлежащего ему  и членам его семьи имущества;

17) на государственное  пенсионное обеспечение в соответствии  с федеральным законом.

Как федеральный государственный  служащий сотрудник полиции обязан:

1) знать и соблюдать Конституцию Российской Федерации, законодательные и иные нормативные правовые акты в сфере внутренних дел, обеспечивать их исполнение; проходить в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, регулярные проверки знания Конституции Российской Федерации, законодательных и иных нормативных правовых актов в указанной сфере;

2) выполнять служебные обязанности  в соответствии с должностным  регламентом (должностной инструкцией);

3) выполнять приказы и распоряжения руководителей (начальников), отданные в установленном порядке и не противоречащие федеральному закону;

4) обращаться по служебным вопросам  к своему непосредственному начальнику, а при необходимости и к  прямому начальнику, поставив при этом в известность непосредственного начальника;

5) соблюдать при выполнении служебных  обязанностей права и законные  интересы граждан, общественных  объединений и организаций;

6) соблюдать внутренний распорядок  территориального органа, распорядок  организации, входящей в систему федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, где он проходит службу;

7) поддерживать уровень  квалификации, необходимый для надлежащего  выполнения служебных обязанностей;

8) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с выполнением служебных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

9) беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для выполнения служебных обязанностей;

10) представлять в порядке,  установленном законодательством  Российской Федерации, сведения  о своих доходах, об имуществе  и обязательствах имущественного  характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

11) сообщать о выходе  из гражданства Российской Федерации  или о приобретении гражданства  (подданства) иностранного государства в день выхода из гражданства РФ или в день приобретения гражданства (подданства) иностранного государства;

12) соблюдать установленные  федеральными законами ограничения  и запреты, связанные со службой  в полиции, а также соблюдать  требования к служебному поведению сотрудника полиции;

13) сообщать непосредственному  начальнику о возникновении личной  заинтересованности, которая может  привести к конфликту интересов  при выполнении служебных обязанностей, и принимать меры по предотвращению  такого конфликта;

14) уведомлять непосредственного  начальника, органы прокуратуры  Российской Федерации или другие  государственные органы о каждом  случае обращения к нему каких-либо  лиц в целях склонения к  совершению коррупционных правонарушений.

Если сравнить перечисленные права и обязанности с объемом прав и обязанностей, установленных ст. 14 и 15 ФЗ "О государственной гражданской службе" для государственных гражданских служащих, то они им во многом идентичны. В этом проявляет себя принцип единства взаимосвязи различных видов государственной службы.

Специальные полномочия - это права  и обязанности, которые сотрудник  полиции выполняет по должности. Они производны от прав и обязанностей полиции и являются формой их реализации. Их комплекс зависит от вида полицейского подразделения (оперативный сотрудник, патрульный, инспектор дорожно-патрульной службы и т.д.) и уровня занимаемой должности (министерство, территориальный орган и т.п.). Перечень данных полномочий содержится в должностном регламенте (должностных инструкциях) сотрудника полиции, утверждаемом соответствующими руководителями.

Наряду с этим, независимо от занимаемой должности, сотрудники полиции выполняют  определенный объем общих полномочий, которые получили название "уличных" прав и обязанностей.

Таковые появляются у полицейского только в тех случаях, когда он становится очевидцем правонарушения, совершаемого в общественном месте, либо о нем ему сообщают другие очевидцы.

В этих ситуациях сотрудник полиции  обязан пресечь совершаемое преступление или административное правонарушение и принять меры к задержанию правонарушителя, а также к устранению либо нейтрализации вредных последствий общественно опасного деяния, либо происходящего несчастного случая.

"Уличные" обязанности полицейского, по сути, те же, что были у  милиционера в соответствии с ч. 2 ст. 18 Закона о милиции.

Сотрудник полиции независимо от замещаемой должности, места нахождения и времени суток обязан:

1) оказывать первую помощь гражданам,  пострадавшим от преступлений, административных  правонарушений и несчастных  случаев, а также гражданам,  находящимся в беспомощном состоянии  либо в состоянии, опасном для  их жизни и здоровья;

2) в случае обращения гражданина с заявлением о преступлении, об административном правонарушении, о происшествии либо в случае выявления таковых принять меры по спасению гражданина, предотвращению и (или) пресечению противоправного деяния, задержанию лиц, подозреваемых в его совершении, по охране места противозаконного действия и сообщить об этом в подразделение полиции.

Новым Законом общие права сотрудника полиции определены достаточно конкретно, в отличие от Закона о милиции, который давал сотруднику широкую возможность для собственных усмотрений должностного правоприменения, вплоть до подмены одних предписаний закона иными, корреспондирующими с ними нормами.

Теперь для выполнения общеполицейских  обязанностей сотруднику предоставлена  возможность использования всего арсенала правовых средств полиции. Кроме того, существуют права, к примеру, по проведению оперативно-розыскных мероприятий, производству уголовно-процессуальных действий и т.п., которые могут реализовываться лишь ограниченным кругом сотрудников.

Поэтому позицию законодателя по определению исчерпывающего набора "уличных" прав сотрудника полиции следует признать правильной.

К таковым относятся:

1) требовать от граждан и должностных  лиц прекращения противоправных  действий;

2) проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие их личность и (или) подтверждающие их полномочия;

3) использовать в случаях, не  терпящих отлагательства, транспортные  средства, принадлежащие государственным  и муниципальным органам, общественным  объединениям и организациям (за исключением транспортных средств дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств, представительств международных организаций), а в исключительных случаях - транспортные средства, принадлежащие гражданам, для пресечения преступлений, преследования лиц, совершивших преступления или подозреваемых в их совершении, для доставления в медицинские организации граждан, нуждающихся в срочной медицинской помощи, для отбуксировки с места дорожно-транспортного происшествия поврежденных транспортных средств, для проезда к месту совершения преступления, административного правонарушения, к месту происшествия;

4) требовать от лиц, подозреваемых  в совершении преступления, административного  правонарушения, оставаться на месте  до прибытия представителей полиции либо других правоохранительных органов, а также доставлять лиц, подозреваемых в совершении противоправного действа, в служебное помещение полиции или муниципального органа, в иное служебное помещение;

5) применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие по основаниям и в порядке, которые предусмотрены Законом о полиции.

6. Новеллой Закона о полиции является установление территориальной юрисдикции деятельности сотрудника полиции (ч. 3 ст. 25). Это означает, что он выполняет свои служебные обязанности по должности и реализует должностные права на территории обслуживаемого органа, где он проходит службу.

Но этим запрет не распространяется на общие (уличные) полномочия сотрудника полиции.

За пределами юрисдикции территориального органа сотрудник полиции выполняет обязанности в порядке, предусмотренном федеральным законодательством и нормативными правовыми актами МВД России.

Так, в ч. 1 ст. 152 УПК РФ закреплен общий принцип территориальной подследственности по уголовным делам, согласно которому предварительное расследование производится по месту совершения деяния, содержащего признаки преступления.

Вместе с тем указанная статья не исключает возможности изменения территориальной подследственности уголовного дела. В частности, в случаях если:

а) преступление было начато в одном месте, а окончено в  другом месте (уголовное дело расследуется по месту окончания преступления);

б) преступления совершены  в разных местах (по решению вышестоящего руководителя следственного органа уголовное дело расследуется по месту совершения большинства преступлений или наиболее тяжкого из них).

В целях обеспечения  полноты, объективности и соблюдения процессуальных сроков предварительное  расследование может производиться  по месту нахождения обвиняемого или большинства свидетелей.

Статья 152 УПК РФ также определяет два возможных варианта действий следователя и дознавателя в случае необходимости производства следственных или розыскных действий по находящемуся в его производстве уголовному делу вне места производства предварительного расследования. Так, следователь, дознаватель вправе произвести их лично либо поручить производство этих действий соответственно следователю или органу дознания, которые обязаны выполнить поручение в срок не позднее 10 суток.

В ст. 152 УПК РФ говорится о следователе. Однако это не исключает возможности направления дознавателем отдельных поручений органу дознания, а также производства им лично следственных действий вне места предварительного расследования, поскольку в соответствии с частью первой ст. 223 УПК РФ положения ст. 152 УПК РФ распространяются и на действия дознавателей при осуществлении расследования в форме дознания.