Правовой статус Центрального банка Российской Федерации

Содержание

Введение

Нормативные акты Российской Федерации не дают однозначного ответа на вопрос о месте Центрального банка Российской Федерации (далее - Банка России) в системе органов государственной власти. Более того, фактически в настоящее время не определена законодателем и организационно-правовая форма Банка России как юридического лица. В законе лишь указывается, что он имеет уставный капитал и вправе осуществлять банковские операции и сделки, а также ежегодно подлежит аудиторской проверке.

Характеризуя  Банк России, отметим, что он обладает определенными властными полномочиями, несвойственными субъектам гражданского права (взаимоотношения между Центральным  банком РФ и иными кредитными организациями). В этом смысле он является специальным юридическим лицом, которому закон делегировал властные полномочия - регулировать банковскую систему и банковскую деятельность¹. Вышеуказанное положение дает основание для вывода о том, что Банк России действует на основе не только частного, но и публичного права.

Особенности правового  положения Банка России - одна из интереснейших и сложных проблем банковского права, причем сложность этой проблемы состоит в основном в том, что "правовое положение Банка России определяется не только и не столько правовыми предписаниями, сколько экономико-правовыми традициями и потребностями, которые находят свое внешнее выражение в правовых нормах"².

1. Исторические особенности генезиса банковской системы России

Нынешнее положение  Банка России, а также характер изменений, происходящих с его правовым статусом, обусловлены длительной историей развития и трансформации главного банка страны.

Исследователи, обсуждая вопрос о том, какой статус - публично-правовой или частно-правовой, был присущ центральным банкам (и в частности, отечественному) изначально, рассматривают исторические особенности генезиса банковской системы России, послужившие предпосылками для формирования основных черт отечественного Центрального банка, отнеся к ним такие как, во-первых, более позднее становление банковской системы, чем в ведущих зарубежных странах; во-вторых, создание ее (системы) преимущественно за счет государства (большинство кредитных организаций были казенными). 

Анализ функционирования Центрального банка в различные исторические периоды (в дореволюционной России, в советское время, на современном этапе) позволили исследователям выделить две особенности отечественного Центрального банка:

- изначальное  создание государством в распорядительном порядке;

- превалирование  публично-правовых функций над  частноправовыми, т.е. выступление  Банка в качестве одного из  органов государственного управления³.

Соответственно, как указывает Макарова Я.М., отечественный  Центральный Банк со времени своего создания в 1860 году, до недавнего времени характеризовался более как государственная структура, непосредственно кредитующая правительство, а также прямо кредитующая промышленность и сельское хозяйство, и лишенная в своей деятельности какой-либо самостоятельности.

Государственный Банк Российской Империи был образован  в 1860 году в процессе реорганизации  банковской системы.  По Уставу 1860 года Банк являлся органом, подведомственным Министерству финансов, и находился  под наблюдением Совета государственных кредитных установлений с возложением на него функций, относившихся к аппарату Министерства финансов (проведение выкупных операций, предоставление краткосрочных коммерческих кредитов и прочее).  Затем в ходе реформы 1895-1898 годов Банк приобрел право денежной эмиссии.  Накануне первой мировой войны он стал одним из влиятельнейших европейских кредитных учреждений, обладая при этом огромным золотым запасом.

История советского государственного банка началась сразу  после Октябрьской революции.  Согласно Декрету о национализации Банков от 27.12.1917 года, банковское дело объявлялось государственной монополией, а различные банковские учреждения присоединялись к государственному банку, который спустя месяц стал называться Народным банком Российской республики, а позднее - Народным Банком РСФСР.  Основной задачей Банка была эмиссия бумажных денег.  С осени 1918 года Народный банк стал финансировать народное хозяйство.

В 1921 году банк получил название Государственного Банка РСФСР и с этого времени  перешел в непосредственное подчинение Народному комитету финансов.  Госбанку РСФСР, а с 1923 года – Госбанку СССР было дано монопольное право на проведение операций с валютой и валютными ценностями, а в результате предоставления ему права выпуска в обращение червонцев (банковских билетов в 1923 году) Госбанк превратился в эмиссионный центр.

В связи с  ускоренными темпами индустриализации страны была проведена кредитная  реформа, после чего деятельность Госбанка окончательно утратила коммерческий характер, предпосылки которого сложились в период проведения новой экономической политики.  К началу 1930-х годов сформировались основные функции государственного банка советского типа: плановое кредитование хозяйства, организация денежного обращения и расчетов, кассовое исполнение государственного бюджета и осуществление международных расчетов.

До 1954 года Госбанк  не являлся самостоятельной организацией.  Он входил в состав Министерства финансов СССР.  Министерство финансов осуществляло руководство деятельностью Банка, утверждало правила и инструкции обязательные для последнего.  В 1954 году Госбанк вышел из состава Министерства финансов и перешел в непосредственное ведение Совета министров.

Период «оттепели» стал пиковым этапом в реформировании банковской системы.  В этот период Госбанк СССР приобрел неограниченное монопольное право на кредитные ресурсы и статус общегосударственного фонда.

В ноябре 1991 года Госбанк РСФСР стал единственным органом государственного денежно-кредитного валютного регулирования экономики  страны.  На него были возложены функции Госбанка СССР по эмиссии и определению курса рубля, передано все его имущество на территории РСФСР, активы и пассивы⁴.

Таким образом, как показывает история  развития и реформирования банковской системы в России, главный Банк страны всегда был необходимым элементом в механизме регулирования денежно-кредитных отношений, выполняя отведенную ему государством функцию.

Становление Банка  России как независимого кредитно-финансового  института начинается с приятия  Закона РФ «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» от 02.12.1990 года.

Принцип независимости Центрального банка получает закрепление на высшем законодательном – ст. 75 Конституции РФ.

В середине 1990-х  годов Банк России создал системы  надзора и инспектирования коммерческих банков, а также валютного регулирования и контроля.

Таким образом, 90-е гг. можно назвать революционными для российской банковской системы.  Именно тогда она получила самостоятельность от банковской системы СССР, тогда были образованы основные банковские институты, приняты основные нормативные акты в этой сфере и, самое главное, осуществлен радикальный переход от единой централизованной банковской системы к ее двухуровневой организации. 

2. Особенности современного правового положения Центрального банка России

Статьи 10 и 11 Конституции  Российской Федерации устанавливают  закрытый перечень органов государственной  власти, в число которых не входит Банк России. Однако согласно ст. 75 Конституции  РФ, а также ст. 1 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" свои функции он осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, следовательно, и сам является федеральным органом государственной власти.

Данное логическое противоречие, не без некоторого изящества, решается представителями Банка России следующим образом. Банк России выступает как особый публично-правовой институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения, он не является органом государственной власти, однако его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения.

Именно такой подход изложен  на официальном сайте Банка России.

Представляется, что все же конституционно закреплен статус Банка России именно как органа государственной власти. Правовой статус Банка России был подтвержден рядом решений Конституционного Суда РФ, постановлениями Президиума ВАС, в частности Постановлением Президиума ВАС от 19 апреля 2002 г. N 5697/01, согласно которому: "Статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в статье 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (часть 1) и основная функция - защита и обеспечение устойчивости рубля (часть 2), которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Полномочия Банка России также предусматривают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России".

Правовой статус Банка  России, как правило, рассматривается  с гражданско- или финансово-правовой точки зрения, при этом в первом случае акцент делается на Банке России как юридическом лице, во втором - на аспектах деятельности Банка России как органа власти специальной компетенции.

Как известно, в гражданском  праве юридические лица делятся  на коммерческие и некоммерческие, при этом правовая конструкция Банка России не вписывается ни в одну из разновидностей некоммерческих юридических лиц. Основной акцент при анализе правового статуса Банка России специалисты гражданского права делают на факте данного несоответствия, после чего следует вывод либо о целесообразности внесения изменений в законодательство о Банке России с целью приведения его в соответствие с нормами ГК РФ, либо о возможности использования п. 3 ст. 50 ГК РФ (на ее основе Банк России вправе иметь любую организационно-правовую форму).

Некоторые специалисты финансового  права считают, что конкретные организационно-правовые формы юридического лица по гражданскому законодательству не отражают всего  комплекса государственных задач, влияющих на правосубъектность Банка  России. Так, Е.Н. Пастушенко, соглашаясь с объективным наличием в банковском праве публичных и частных начал, подвергает сомнению тезис о двойственной природе Банка России⁵. По мнению исследователя, категориями частного права правовое положение ЦБ РФ выразить не удается в связи с тем, что правовой статус Банка России включает в себя публично-правовые компоненты. В данной связи более перспективными представляются исследования правового статуса ЦБ РФ с позиций публичного права.

Е.Н. Пастушенко полагает, что Банк России является особым независимым органом государственной власти специальной компетенции, не входящим ни в одну из трех ветвей власти (законодательную, исполнительную и судебную), и вся его деятельность, включая его деятельность как юридического лица, имеет публичный характер. Последнее обстоятельство обусловлено тем фактом, что "деятельность ЦБ РФ по совершению конкретных сделок обусловлена необходимостью достижения целей государственного масштаба в сфере бюджетно-финансовой и денежно-кредитной политики, сформулированных в федеральном законе о федеральном бюджете на текущий год, послании Президента Федеральному Собранию РФ, заявлении Правительства и ЦБ РФ об экономической политике на определенный период, Основных направлениях денежно-кредитной политики на очередной год, согласуемых Банком России с Президентом РФ, Правительством РФ, Государственной Думой Федерального Собрания РФ"⁶.

Признавая справедливость данных высказываний, следует все  же отметить, что положение, согласно которому вся деятельность Банка  России, включая его деятельность как юридического лица, имеет публичный характер, выглядит слишком категорично. Банк России осуществляет значительное число операций в рамках заключенных между ним и кредитными организациями договоров в соответствии с нормами гражданского права. Тот факт, что Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных расходов, означает для него необходимость учета в своей деятельности и рыночных факторов. Строго говоря, деятельность, осуществляемая Банком России, при совершении им гражданско-правовых сделок, не может быть признана предпринимательской (коммерческой), ведь такая деятельность по определению направлена (т.е. имеет целью) на получение прибыли, Банк России совершает указанные сделки совсем с другими целями. Назвать такое направление деятельности коммерческим вряд ли возможно, однако то обстоятельство, что Банку России необходимо извлекать доходы из своей деятельности, непреложен. Безусловно, такая деятельность носит обеспечительный и подчинительный характер по отношению к деятельности Банка России как органа власти специальной компетенции. На практике значительному числу операций Банка России органично присуще извлечение прибыли. С другой стороны, возникает вопрос о необходимости контроля соответствия конкретных сделок Банка России его целям, задачам.

Представляется, что поиск для Банка России конкретной организационно-правовой формы  юридического лица в рамках гражданского законодательства лишен смысла, так  как Банк России - прежде всего орган  государственной власти специальной компетенции, а его статус как юридического лица имеет подчинительный характер и связан, как будет показано позднее, со стремлением законодателя обеспечить его независимость и наделить всем спектром возможностей для заключения гражданско-правовых сделок.

Представляется  верным при анализе правового  положения Банка России учитывать  причины, по которым отдельные элементы его правового статуса были сконструированы  именно таким образом.

Конкретные  элементы конструкции правового  статуса Банка России обусловлены поставленной перед законодателем целью - обеспечить независимость Центрального банка страны, одновременно предоставив весь комплекс функциональных средств для решения поставленных перед ним задач при условии прозрачности деятельности Банка России для целей контроля его деятельности.

Две ипостаси Банка  России - совмещение юридического лица и федерального органа государственной  власти - обусловлены, в первую очередь, необходимостью ограниченного и  вместе с тем непосредственного  перманентного участия в гражданском обороте, одновременно оказывая регулирующее воздействие на участников этого оборота - кредитные организации. Статус юридического лица, так же как и отсутствие принадлежности к органам исполнительной власти, служит надежной гарантией иммунитета имущества Банка России от притязаний кредиторов Российской Федерации. При этом многие особенности правового положения и статуса Банка России были обусловлены исторически социально-экономическими преобразованиями, проводимыми в России в последние годы. С учетом уникальности указанных процессов проводить прямые аналогии и бездумно копировать правовой режим центральных банков других развитых и развивающихся стран не представляется целесообразным.

Как субъект  государственного управления и регулирования  в сфере денежно-кредитной системы, Банк России наделен государственно-властными полномочиями и правом издавать нормативные акты в этой сфере, а с другой - он является элементом банковской системы страны и участником хозяйственных отношений, что предполагает наделение Банка России всеми признаками юридического лица.

Важнейшим принципом  взаимодействия Банка России с другими  органами государственной власти является принцип его независимости в  процессе осуществления своих функций. Суть независимости заключается  в ограничении вмешательства органов государственной власти в деятельность Банка России, а также в автономности и самодостаточности Банка России. Так, предполагается наличие у Банка России необходимого для выполнения закрепленных за ним функций инструментария и возможность свободного самостоятельного выбора и применения тех или иных инструментов денежно-кредитной политики, финансовой независимости (для ее обеспечения потребовалось ввести положение о самофинансировании Банка России), кадровой независимости.

При анализе ключевых элементов правового статуса Банка России не выявлено противоречий законодательства, требующих незамедлительного устранения, его сложный и многогранный характер определяется сложностью поставленных перед Банком России задач.

При анализе  правового статуса Банка России нельзя обойти вниманием вопрос о наборе его компетенций. Данный вопрос актуален в связи с непрекращающимися на протяжении многих лет попытками ограничить существующие полномочия Банка России. Так, в частности, предлагается разделить функции Банка России и отделить эмиссионную функцию и функцию по разработке и проведению денежно-кредитной политики от функции банковского регулирования и надзора.

Существует  ли настоятельная необходимость  разделения функций банковского  регулятора и функций по разработке и проведению денежно-кредитной политики, а также эмиссионной функции? Осуществляя надзор за деятельностью кредитных организаций, держа руку на пульсе банковского сектора, Банк России в состоянии оперативно реагировать и вносить изменения и дополнения в проводимую им денежно-кредитную политику. Изъятие регулирующих и надзорных функций неминуемо отдалит Банк России от банковского сектора.

Вместе с  тем нельзя не отметить, что существующий набор полномочий Банка России не идеален. Представляется, что участие Банка России в капитале кредитных организаций не согласуется с одновременным осуществлением функций банковского регулятора. Такое участие приносит весьма неплохой доход. Данное обстоятельство ставит под вопрос, хотя бы и риторический, объективность банковского надзора.

Заключение

Вопрос о  правовом статусе Банка России имеет  важное практическое значение, и поэтому  его решение может существенно  повлиять на организацию и эффективность  функционирования не только банковской системы, но также на ход экономических и административных преобразований в целом. Скоротечность проводимых в последние десятилетия социально-экономических реформ и отсутствие до недавнего времени их четкой концепции, переходный характер российской экономики, направленность административной реформы на усиление вертикали власти - все это послужило причинами создания и развития той правовой конструкции Банка России, которая закреплена в законодательстве и вызывает в настоящее время ряд острых вопросов.

Вопросы касаются места Центрального банка РФ в системе органов государственной власти и его организационно-правовой формы.

Двойственность  правового положения Банка России можно объяснить не только следованием  международной банковской практике, но и намерением государства предотвратить возможность обращения взыскания кредиторов на наиболее ликвидные активы (золотовалютные резервы), находящиеся во владении и пользовании Банка России. Ввиду того что изъятие и обременение золотовалютных резервов без согласия Банка России или принятия соответствующего федерального закона не допускается, обратить взыскание на активы Банка России по долгам государства практически невозможно.

Список  использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Справочно-правовая система КонсультантПлюс.
2. Гражданский Кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 №51-ФЗ  (часть первая) в ред. от 14.07.2008, с изм. от 24.07.2008 // Справочно-правовая система КонсультантПлюс.
3. <Письмо> МНС РФ от 09.08.2002 N ШС-6-14/1212 "О Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19.04.2002 N 5697/01" // Справочно-правовая система КонсультантПлюс.
4. Братко А.Г. Центральный банк в банковский системе России. М. 2001.
5. Гильманов Э.М. К вопросу о месте Центрального банка Российской Федерации в системе расходов бюджета // Банковское право. 2007. N 5.
6. Дружинин Д.Н., Тоцкий М.Н. К вопросу о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации (Дружинин Д.Н., Тоцкий М.Н.) // Финансовое право. 2006. N 6.
7. Макарова Я.М. Проблемы правового положения Центрального банка Российской Федерации как юридического лица. Автореф. М., 2001.
8. Олейник О.М. Основы банковского права. Курс лекций. М.: Юристъ, 2009.
9. Пастушенко Е.Н. Юридическая доктрина публичности статуса Центрального банка Российской Федерации // Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения: Научно-практическая конференция (3 - 4 октября 2001 г.) / Под ред. А.И. Демидова. Саратов, 2001. С. 172.
10. Прохоренкова И.С. Правовой статус Центрального банка Российской Федерации – Банка России// Современное право. 2001. № 12.

¹ Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М.: Спарк, 2001. С. 128.

² Олейник О.М. Основы банковского права. Курс лекций. М.: Юристъ, 2009. С. 128.

³ Макарова Я.М. Проблемы правового положения Центрального банка Российской Федерации как юридического лица. Автореф. М., 2001. С. 12.

⁴ Прохоренкова И.С. Правовой статус Центрального банка Российской Федерации – Банка России// Современное право. 2001. № 12.

⁵ Пастушенко Е.Н. Юридическая доктрина публичности статуса Центрального банка Российской Федерации // Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения: Научно-практическая конференция (3 - 4 октября 2001 г.) / Под ред. А.И. Демидова. Саратов, 2001. С. 172.

⁶ Пастушенко Е.Н. Юридическая доктрина публичности статуса Центрального банка Российской Федерации // Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения: Научно-практическая конференция (3 - 4 октября 2001 г.) / Под ред. А.И. Демидова. Саратов, 2001. С. 173.