Правовые аспекты использования в деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования информационных ресурсов

Белгородский   территориальный   фонд

обязательного медицинского страхования

Р Е Ф Е Р АТ

НА ТЕМУ

Правовые аспекты 

использования в деятельности

территориальных фондов обязательного

медицинского страхования 

информационных ресурсов

Подготовила:

начальник юридического отдела,

кандидат юридических наук,

Нагорная Светлана Владимировна

Белгород,

2009 год 

Введение

В соответствии с Федеральным  Законом от 27 июля 2006 года               № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»¹ информация может являться объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений. Информация может свободно использоваться любым лицом и передаваться одним лицом другому лицу, если федеральными законами не установлены ограничения доступа к информации либо иные требования к порядку ее предоставления или распространения.

Информация в зависимости  от категории доступа к ней  подразделяется на общедоступную информацию, а также на информацию, доступ к  которой ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа).

Информация в зависимости  от порядка ее предоставления или  распространения подразделяется на:

1) информацию, свободно  распространяемую;

2) информацию, предоставляемую  по соглашению лиц, участвующих  в соответствующих отношениях;

3) информацию, которая  в соответствии с федеральными  законами подлежит предоставлению или распространению;

4) информацию, распространение  которой в Российской Федерации  ограничивается или запрещается.

Ограничение доступа  к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Обязательным является соблюдение конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами.

Современные информационные технологии используются во всех отраслях российской экономики и сферах общественной жизни, в сфере здравоохранения наблюдается стремительный рост значимости процесса информатизации, в котором тем или иным образом участвует все большая часть населения нашей страны.

В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации² среди угроз конституционным правам и свободам человека и гражданина в области информационной деятельности названо манипулирование информацией, а также принятие органами государственной власти решений, ограничивающих или нарушающих конституционные права и свободы граждан в области информационной деятельности.

Существующие и разрабатываемые  правовые методы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации должны быть основаны на соблюдении конституционных прав и свобод граждан в области получения информации и пользования ею как одной из составляющих национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере.

Для совершенствования  законодательства в области обеспечения  информационной безопасности важное значение имеет формирование системы нормативных актов в сфере регулирования закрытой информации.

Законодательное регулирование использования  информационных и коммуникационных технологий осуществляется в соответствии со ст. 29 Конституции Российской Федерации³, Федеральными Законами от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных»⁴, от 29.07.2004 № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»⁵, Законом РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне»⁶, Указами Президента РФ от 17.03.2008 № 351 «О мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации при использовании информационно-телекоммуникационных сетей международного информационного обмена»⁷, от 06.03.1997 № 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера»⁸, Постановлениями Правительства РФ от 03.11.1994 № 1233 «Об утверждении положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти»⁹, от 17.11.2007 № 781 «Об утверждении положения об обеспечении безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных»¹⁰ и др.

Проектом концепции  развития здравоохранения до 2020 года¹¹ предусмотрен целый раздел, посвященный информатизации в здравоохранении. В Российской Федерации разработка и реализация программ информатизации здравоохранения ведется с 1992 года. К настоящему времени в стране созданы элементы информационно-коммуникационной инфраструктуры для нужд медицины, положено начало применению и распространению современных информационно-коммуникационных технологий в сфере здравоохранения. В субъектах Российской Федерации созданы медицинские информационно-аналитические центры, автоматизированные информационные системы фондов обязательного медицинского страхования и страховых медицинских организаций.

Вместе с тем, разработанные  информационные системы, как правило, носят узконаправленный характер, ориентированный на обеспечение частных функций и задач. Отсутствие единого подхода при их развитии в процессе эксплуатации привело к возникновению серьезных проблем. В результате существующие информационные системы представляют собой комплекс разрозненных автоматизированных рабочих мест, а не единую информационную среду.

Согласно Закону РФ от 28.06.1991 № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»¹² фонды обязательного медицинского страхования ведут базы данных и иные информационные ресурсы в сфере обязательного медицинского страхования граждан (статья 12).

Базой данных является представленная в объективной форме совокупность самостоятельных материалов (статей, расчетов, нормативных актов, судебных решений и иных подобных материалов), систематизированных таким образом, чтобы эти материалы могли быть найдены и обработаны с помощью электронной вычислительной машины (ЭВМ)¹³,

Правовое понятие информационных ресурсов отсутствует. Однако применительно к Закону РФ от 28.06.1991 № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» их можно определить как вспомогательные средства, содержащие сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления; формируемые, хранимые и используемые в сфере обязательного медицинского страхования¹⁴.

Для территориальных фондов обязательного медицинского страхования (ТФОМС) в современных условиях представляет наибольший интерес правовой режим следующих видов информации:

налоговая тайна;

врачебная тайна;

конфиденциальная информация в части персональных данных.

§   1    Правовое    регулирование   использования     информации     при

осуществлении функций по осуществлению контроля за своевременным

и   полным   поступлением   страховых   взносов,   формировании банка

данных    по   всем    категориям   плательщиков  страховых   взносов   в

территориальный фонд ОМС

Статья 9.1. Закона РФ от 28.06.1991 № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» устанавливает, что регистрация страхователей при обязательном медицинском страховании осуществляется в территориальных фондах обязательного медицинского страхования.

В соответствии постановлением Правительства РФ от 15.09.2005 № 570 «Об утверждении правил регистрации страхователей в территориальном фонде обязательного медицинского страхования при обязательном медицинском страховании и формы свидетельства о регистрации страхователя в территориальном фонде обязательного медицинского страхования при обязательном медицинском страховании» территориальные фонды обеспечивают сохранность документов и сведений, представленных для регистрации страхователей в территориальных фондах, в соответствии с законодательством Российской Федерации. На каждого зарегистрированного страхователя территориальным фондом заводится дело страхователя, в котором хранятся документы, относящиеся к регистрации страхователя.

Регистрация организаций  в качестве страхователей осуществляется территориальным фондом в 5-дневный  срок с даты представления в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от       19 июня 2002 г. № 438¹⁵, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в территориальный фонд сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц.

Согласно Федеральному закону от 05.08.2000 № 118-ФЗ «О введении в  действие части второй Налогового кодекса  Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах»¹⁶ с 1 января 2001 года контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, уплачиваемых в составе единого социального налога (взноса), осуществляется налоговыми органами Российской Федерации.

В отношении налогоплательщиков единого социального налога (взноса) налоговые органы проводят все предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации мероприятия налогового контроля, осуществляют взыскание сумм недоимки, пеней и штрафов по платежам в государственные социальные внебюджетные фонды, проводят зачет (возврат) излишне уплаченных сумм единого социального налога (взноса) в порядке, установленном Налоговым кодексом Российской Федерации (статья 9).

Таким образом, при уплате единого социального налога плательщики предоставляют информацию налоговым органам, а не ТФОМС. Казалось бы, право на эту информацию фонды утрачивают. Однако в соответствии с положением о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 24 февраля 1993 года № 4543-1¹⁷ ТФОМС совместно с органами Государственной налоговой службы Российской Федерации осуществляет контроль за своевременным и полным поступлением в территориальный фонд страховых взносов; организует банк данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в территориальный фонд.

В соответствии со статьей 102 Налогового кодекса РФ¹⁸ налоговую тайну составляют любые полученные налоговым органом, органами внутренних дел, органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом сведения о налогоплательщике, за исключением предусмотренных законом сведений. Налоговая тайна не подлежит разглашению налоговыми органами, органами внутренних дел, органами государственных внебюджетных фондов и таможенными органами, их должностными лицами и привлекаемыми специалистами, экспертами, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Следовательно, порядок  обмена информацией между органами МНС и фондом ОМС (а также предоставления информации органами федерального казначейства), должен быть установлен только федеральным законом, а не соглашением по информационному взаимодействию между Федеральным фондом ОМС и Федеральной налоговой службой (от 6 сентября 2005 года № 4259/20-1 / САЭ-27-06/5)¹⁹. Иначе невозможно преодолеть режим защиты «налоговой тайны». Однако действующая правоприменительная практика свидетельствует об обратном. Поступившие в органы государственных внебюджетных фондов сведения, составляющие налоговую тайну, должны иметь специальный режим хранения и доступа. Доступ должны иметь должностные лица по перечням, определяемым органами государственных внебюджетных фондов (п.3 ст. 102 НК РФ). Следовательно, при получении информации от налоговых органов, необходимым условием является утверждение Федеральным фондом ОМС специального режима хранения данных и доступа к сведениям о плательщиках и уплаченных ими средств, а также перечня должностных лиц, имеющих к ним доступ.

§ 2   Правовой  режим   врачебной  тайны

На современном этапе  становления правового государства  в Российской Федерации особую актуальность приобретает защита врачебной тайны как одного из основных прав пациентов при оказании медицинской помощи. В России начинают складываться гражданско-правовые отношения, и патерналистическая модель правоотношений между врачом и пациентом плавно переходит в правовое поле, где пациент и врач равны. Право - одно из необходимых условий существования и развития как всего общества, так и сферы охраны здоровья человека.

Конституция Российской Федерации и ряд федеральных  законов, подзаконных актов предусматривают охрану частной жизни человека. Личная тайна является составной частью частной жизни. Врачебная тайна - это разновидность личной тайны. Соблюдение врачебной тайны - правовая обязанность лиц, которым в установленном законом порядке переданы конфиденциальные сведения. За разглашение профессиональной (медицинской, врачебной) тайны предусмотрена ответственность в соответствии с законодательством.

Врачебная тайна - важнейшее понятие деонтологии как учения о принципах поведения медицинского персонала в общении с пациентом или его представителем, а также с родственниками пациента и другими лицами. Но специфика врачебной тайны состоит в том, что ее сохранность регулируется и гарантируется законодательно, так же как и законодательно обеспечивается путем установления определенных запретов и юридической ответственности за ее разглашение.

Конституция Российской Федерации  сформулировала правовые основы для  защиты врачебной тайны, а в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 более конкретно определяется объем врачебной тайны, ответственность субъектов за неправомерное разглашение конфиденциальной информации о пациенте, а также случаи предоставления такой информации без согласия пациента.

Статья 23 Конституции Российской Федерации  устанавливает, что каждый имеет право на неприкосновенность личной жизни, личную и семейную тайну. Нарушение этого права допускается лишь на основании судебного решения.

В ст. 24 Основного Закона Российской Федерации отмечается, что сбор, хранение и распространение информации о частной жизни лица без его  согласия не допускается. В развитие этих статей Конституции был издан Указ Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 года № 188 «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера». Важно заметить, что сведения, связанные с профессиональной деятельностью, начинаются с указания на врачебную тайну, правовой режим которой представляется аналогичным режиму налоговой тайны. И та и другая информация относится к категории служебной. Следовательно, ответственность за разглашение врачебной тайны, как служебной информации, предполагает создание специального режима защиты такой информации в системе ОМС, аналогичного режиму защиты налоговой тайны. Как известно, информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда она имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности (ст. 139 ГК РФ).

Статья 61 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан относит к содержанию врачебной тайны информацию о диагнозе заболевания, состоянии здоровья человека и даже о самом факте обращения за медицинской помощью.

Кроме того, закон считает врачебной тайной и «иные сведения, полученные при обследовании и лечении». К таким сведениям можно, например, отнести информацию об интимной и семейной жизни больного, а также охраняемые законом другие тайны личности (скажем, о завещании, о банковских вкладах, о заключенных больным коммерческих сделках).

Беречь тайну, по смыслу закона, обязаны  не только медицинские работники, но и иные органы и (или) организации, которым она стала известна в силу закона.

Ст. 61 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан предусматривает, что не допускается разглашение сведений, составляющих врачебную тайну лицами, которым они стали известны при обучении, исполнении профессиональных, служебных и иных обязанностей, кроме случаев, установленных частями третьей и четвертой настоящей статьи.

Работники территориальных фондов ОМС, страховых организаций являются лицами, которым при исполнении служебных обязанностей в установленном порядке переданы сведения, составляющие врачебную тайну. Так как закон РФ «О медицинском страховании граждан в РФ» (ст.ст. 15, 23) к обязанностям страховых медицинских организаций относит контроль объемов, сроков и качества медицинской помощи в соответствии договором на предоставление лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг), условия которого должны определять порядок проведения такого контроля.

Типовой договор территориального фонда обязательного медицинского страхования со страховой медицинской организацией, являющийся приложением к Типовым правилам обязательного медицинского страхования граждан, утвержденным Федеральным фондом ОМС от 03.10.2003 № 3856/30-3/и²⁰ предусматривает, что страховщик ведет автоматизированный персонифицированный учет медицинской помощи и учет необходимых лекарственных средств, отпущенных отдельным категориям граждан при оказании амбулаторно-поликлинической помощи.

Приказ Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 26 мая 2008 года № 111 «Об организации контроля объемов и качества медицинской помощи при осуществлении обязательного медицинского страхования»²¹ предусматривает, что фонд в части организации контроля объемов и качества медицинской помощи в пределах своей компетенции может осуществлять контроль за соблюдением договорных отношений субъектов ОМС, в том числе контроль за деятельностью СМО по выполнению функции обеспечения права застрахованных на доступную, качественную медицинскую помощь в рамках программы ОМС, в том числе путем проведения метаэкспертизы.

«Методические рекомендации о порядке осуществления персонифицированного учета медицинской помощи, оказанной гражданам, застрахованным по обязательному медицинскому страхованию»²², утвержденные ФФОМС 20.02.2006 года определяют порядок, формы и сроки информационного взаимодействия ЛПУ, СМО, ТФОМС по учету медицинской помощи, оказанной застрахованным гражданам в системе ОМС.

В соответствии с названным  документом страховщик среди прочей информации направляет в адрес ТФОМС после проведения первичного технологического контроля, сверки с регистром застрахованного СМО населения и медико-экономической экспертизы реестров счетов сводный (по всем медицинским учреждениям), сверенный с регистром застрахованного СМО населения файл реестров счетов, принятых к оплате; акты первичного технологического контроля, медико-экономической экспертизы файлов реестров счетов, расчетные таблицы по результатам медико-экономической экспертизы медицинских документов и экспертизы качества медицинской помощи (копии). Согласно методическим рекомендациям реестр счета оформляется в соответствии с приказом ФФОМС от 23.08.2000 № 70 «О порядке финансовых расчетов между территориальными фондами обязательного медицинского страхования за медицинскую помощь в объеме базовой программы обязательного медицинского страхования граждан Российской Федерации, оказанную гражданам Российской Федерации за пределами территории страхования»²³ и содержит персональные данные и врачебную тайну.

Законом РФ «О медицинском страховании граждан в РФ» (ст. 28) предусмотрено, что страховая медицинская организация имеет право требовать от юридических или физических лиц, ответственных за причиненный вред здоровью гражданина, возмещения ей расходов в пределах суммы, затраченной на оказание застрахованному медицинской помощи, за исключением случаев, когда вред причинен страхователем. Статья 67 Основ устанавливает, что средства, затраченные на оказание медицинской помощи гражданам, потерпевшим от противоправных действий, взыскиваются с предприятий, учреждений, организаций, ответственных за причиненный вред здоровью граждан, в пользу учреждений государственной или муниципальной системы здравоохранения, понесших расходы, либо в пользу учреждений частной системы здравоохранения, если лечение проводилось в учреждениях частной системы здравоохранения.

Согласно Положению  о территориальном фонде обязательного  медицинского страхования, утвержденному Постановлением Верховного Совета РФ от 24.02.1993 № 4543-1, финансовые средства территориального фонда находятся в государственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат и образуются (среди прочих источников) за счет иных поступлений, не запрещенных законодательством Российской Федерации. В соответствии со статьей 1064 ГК вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

Методические рекомендации Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 15.05.1998 года № 2231/36-и «Оценка и возмещение затрат, связанных с оказанием медицинской помощи гражданам, пострадавшим в результате противоправных действий юридических и физических лиц»²⁴ указывают, что учетом особенностей действующей на территории субъекта Российской Федерации системы обязательного медицинского страхования истцом в споре по возмещению затрат на оказание медицинской помощи гражданам, пострадавшим в результате противоправных действий юридических и физических лиц, могут выступать территориальные фонды ОМС, страховые медицинские организации, лечебно-профилактические учреждения.

Методические рекомендации, также устанавливают, что сведения об оказании медицинской помощи пострадавшим гражданам от противоправных действий юридических и физических лиц представляются медицинскими учреждениями всех форм собственности в территориальный фонд обязательного медицинского страхования или страховой медицинской организации не реже одного раза в месяц в порядке, установленном Правлением территориального фонда обязательного медицинского страхования, договором на предоставление лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) по обязательному страхованию либо отдельным договором.

Постановления судов  и другие официальные материалы по установлению фактов совершения противоправных действий юридических и физических лиц, равно как и бездеятельности, повлекших нарушения здоровья граждан, запрашиваются территориальными фондами ОМС от органов государственной власти и местного самоуправления, а также специально уполномоченных государственных органов (Госкомсанэпиднадзор, Минприроды, Федеральная служба охраны труда, Госкоматомнадзор, Госгортехнадзор и т.д.) на договорной основе либо в ином порядке, установленном субъектами Российской Федерации. Эта информация может быть получена также из других источников, не противоречащих законодательству Российской Федерации.

Запросы, направляемые в  уполномоченные государственные органы о предоставлении официальных материалов по установлению фактов совершения противоправных действий юридических и физических лиц, равно как и бездеятельности, повлекших нарушения здоровья граждан, содержат персональные данные о пролеченных и врачебную тайну (факт обращения за медицинской помощью.)

Представляется, что существующий обмен сведениями, составляющими врачебную тайну между правоохранительными органами, ТФОМС, медицинскими организациями противоречит положениям Конституции Российской Федерации, в частности статье 23. К тому же методические рекомендации, противоречащие законодательству, не могут служить основанием для нарушения врачами врачебной тайны, а в случае такого нарушения пациент имеет право обжаловать действия врача. Таким образом, проблема сохранения врачебной тайны остается разрешенной не полностью.

Следует признать, что  Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан введены в действие еще до принятия Конституции Российской Федерации. Концептуальные изменения в них не вносились, и поэтому назрела необходимость пересмотра положений статей 30, 61 в части согласования их норм с конституционными установлениями. Но для этого недостаточно наличие недостатков в тексте. Необходимым условием здесь является готовность к этим изменениям и государственной власти и общества. Пока идея реформ вообще и в области здравоохранения в частности не находят поддержки в общественном сознании, не воспринимается обществом как отвечающая его интересам.

§  3   Работа ТФОМС со сведениями, представляющими

персональные  данные

В соответствии с Федеральным Законом от 27.07.2006 № 152-ФЗ                «О персональных данных» персональные данные - любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных), в том числе его фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы, другая информация. Конфиденциальность персональных данных - обязательное для соблюдения оператором или иным получившим доступ к персональным данным лицом требование не допускать их распространения без согласия субъекта персональных данных или наличия иного законного основания.

Согласно статье 12 Закона РФ «О медицинском страховании граждан  в Российской Федерации» фонды обязательного медицинского страхования ведут базы данных и иные информационные ресурсы в сфере обязательного медицинского страхования граждан. При этом федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, определяет порядок формирования системы учета и отчетности, а также порядок и условия ведения баз данных и иных информационных ресурсов в системе обязательного медицинского страхования (в том числе базы застрахованных, страхователей). Однако до настоящего времени такой порядок уполномоченным органом не утвержден.

К персональным данным, обработка которых осуществляется фондами обязательного медицинского страхования, можно отнести:

– персональные данные работников ФФОМС и физических и лиц, с которыми заключаются гражданско-правовые договоры;

– персональные данные застрахованных по ОМС;

– персональные данные страхователей – физических лиц;

– справочники медицинского персонала.

Закон устанавливает общие правовые требования к организации защиты такой информации в процессе ее обработки, хранения, циркуляции в технических устройствах и информационных системах и организации контроля за осуществлением мероприятий по защите конфиденциальной информации.

Следовательно, очередная  проблема, подлежащая разрешению в  системе обязательного медицинского страхования (как в фондах, так и в страховых медицинских организаций) – это разработка режима защиты, обработки и порядка использования информации о застрахованных гражданах в части персональных данных, а также сведений, относящихся к налоговой и врачебной тайне.

В соответствии с законодательством, основными целями защиты информации являются: предотвращение утечки, хищения, утраты, искажения и подделки информации; предотвращение угроз безопасности личности, общества и государства; предотвращение несанкционированных действий по уничтожению, модификации, искажению, копированию, блокированию информации; защита конституционных прав граждан на сохранение личной тайны и конфиденциальности персональных сведений.

Данные цели защиты конфиденциальной информации достигаются посредством использования средств защиты информации (технических, криптографических (шифровальных), программных и других), предназначенных для защиты информации, средств, в которых они реализованы, а также средств контроля эффективности защиты информации.