Правовые основы общественно-государственного партнёрства в России

Правовые основы общественно-государственного партнёрства в России

Подготовила студентка

группы ЮС 82.1/М-13

Содержание

1. Введение
2. Общественно-государственное партнерство: понятие и сущность
3. Нормативно-правовое регулирование общественно-государственного партнерства
4. Заключение

Введение

В любом государственно организованном обществе право выступает в качестве социально-нормативного регулятора общественных отношений. Однако в зависимости от сущности общественного строя роль его меняется. Так, в докапиталистических антагонистических общественно-экономических формациях право, выражая возведенную в закон волю господствующего класса, является одновременно и орудием господства, угнетения, эксплуатации одного класса другим. Не изменяется в социально-позитивную, цивилизованную сторону его роль на ранних стадиях капитализма, на всех этапах развития государства тоталитарного типа. Вместе с тем на высшей стадии капитализма, на этапе «загнивания», упадка, дряхления любого антидемократического, антинародного политического режима, борьба передовых слоев общества за права и свободы своего народа ставит господствующий класс, господствующую политическую партию перед социальной дилеммой: либо отказ от власти, либо коренное изменение своей внутренней и внешней политики, демократизация существующего политического режима. Разумеется, дальновидные политические деятели правящих партий идут именно по второму пути, хотя бы и ради сохранения своего политического имиджа, политической жизнеспособности своей партии. И в этой ситуации демократизация политической системы общества проявляется в первую очередь в отказе от политики подавления любого отклонения от официальной догмы и переходе к политике сочетания различных социальных интересов, обеспечения партнерских отношений граждан, их организаций и государства на основе определенных общечеловеческих ценностей, норм международного права.

Таким образом, обеспечение государством социальных условий для возникновения однородных интерсов, их относительной невилировки, т.е.  создания условий для формирования в обществе «среднего» Класса, – это путь к социальной стабилизации, гражданскому согласию, правовому государству, государству социальной справедливости. На это способно лишь сильное государство. Сильное не своим репрессивным аппаратом, а развитой демократией, законностью, дисциплиной, правопорядком. Только в таком государстве возможны реальные партнерские отношения между субъектами права. Человечество устало от различного рода социальных потрясений, которые стоили ему колоссальных жертв. Оно пришло к пониманию того, что история общества – это не только лишь история борьбы классов, но и то, «что признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, и равных, неотъемлемых прав их является основой свободы, справедливости и всеобщего мира» (преамбула Всеобщей декларации прав человека).

Итак, возникновение партнерских отношений в обществе, т.е.  общественных отношений, построенных на принципах равенства, братства, свободы, уважения личности, – закономерный этап развития государства. Их государственно-правовое обеспечение – это не только дань политике, признак хорошего тона, красивый лозунг очередной «перестройки», но и условие его прогресса, формирования правового государства, гражданского общества. Партнерские отношения раскрывают демократическую сущность общества, характеризуют уровень экономического, духовного развития. Волюнтаристскими методами нельзя ввести подобного рода отношения. Для этого требуются материальная и нравственная зрелость общества, совершенство государственного механизма, построенного на основе верховенства закона, разделения властей, независимости судебной власти и т.п. Данные отношения отражают сущностные стороны человеческого общества и будут являться ведущими в системе социальных связей на современном этапе его развития.

Ныне существующий правовой механизм построен в первую очередь на основе жесткой регламентации прав, свобод, обязанностей, ответственности участников правоотношений. Запретный характер современного механизма регулирования в нашей стране – ярчайшая его черта, которая порой усугубляется юридически некачественными законами, отсутствием механизма их реализации, бюрократизацией и некомпетентностью государственных чиновников и т.д. Все это вместе взятое отнюдь не способствует укреплению государства, не говоря уже о его прогрессе. Более того, представляется, что само существование Российской Федерации как целостного государства сегодня стоит под вопросом.

Разработка концепции правового сочетания интересов в обществе, обеспечении партнерства в общественных отношениях – важнейшая задача. Главная цель – выработать на основе общих закономерностей их развития, тенденций и противоречий единую долгосрочную, научно обоснованную тактику и стратегию в этой социальной сфере. Иными словами, правомерно вести речь о чрезвычайно специфичном правовом механизме – механизме правового сочетания интересов. Управление обществом невозможно без искусственно создаваемых специальных нормативных подсистем. Всякая социальная искусственность – порождение реальных потребностей общества.

Итак, через сочетание различных социальных интересов – к обеспечению парнерских отношений в обществе между субъектами права. Если партнерство – это цель, то сочетание интересов – путь к этой цели. Закон эффективен лишь постольку, поскольку отражает объективные интересы человека, рационально, высоконравственно сочетая интересы различных субъектов общества. В ином случае правовая норма просто мертва. Поэтому всегда должно иметь место активное, демократическое и целенаправленное воздействие права на сознание личности. Отсюда вытекает и схема работы: регулировать поведение участников правоотношений, сочетая их интересы с интересами других участников, всего общества в целом и, наоборот, сочетая различные интересы в праве, оказывать регулятивное воздействие на субъектов.

Понятно, что термины указанного типа («сочетание», «согласование», «координация», «корреляция» и т.п.) могут относиться только к категории законных или охраняемых законом интересов. Различного рода противоправные интересы, которые не соответствуют требованиям действующего законодательства, порождают социальный или индивидуально-групповой антагонизм, подлежат вытеснению и подавлению. Но и в упорядочении общественных отношений, охране господствующих общественных отношений должен проявляться гуманизм государства.

Таким образом, сочетание, партнерство интересов – одна из задач правового регулирования, способ управления социальным поведением в демократическом обществе, самостоятельная функция правового государства, средство достижения его целей. В связи с этим особое значение приобретает утверждение в социальном движении государственно-правовых принципов, обеспечивающее через сочетание различных интересов в обществе партнерские отношения между субъектами права. Они, как исходные идеи социального равновесия, должны пронизывать весь общественный организм, деятельность каждого звена политической системы общества.

Важнейший среди принципов – принцип свободы и равенства субъектов права. Законодательство, государство должны в полной мере защищать как политическое, национальное, расовое, религиозное большинство, так и политическое, национальное, расовое, религиозное меньшинство. В государстве не могут быть выше прав человека и гражданина никакие другие ценности. Иной подход чреват весьма серьезными социальными бедствиями. Примат прав человека над правами нации является существенной чертой свободного общества. Поэтому равенство в общественных отношениях между социальными партнерами нельзя понимать абсолютно. Оставление без внимания объективной иерархичности системы социальных интересов нередко сводит на нет саму эффективность правового регулирования. Иерархия интересов объективно предполагает и иерархию субъектов правоотношений.

Другой принцип – это принцип верховенства федеральной конституции. Его суть заключается в том, что признаются неконституционными любые законы, подзаконные акты субъектов федерации, противоречащие букве и духу федеральной конституции. Вся сложность в том, чтобы установить ее правовые границы без ущемления естественных прав народа и человека. Следовательно, федеральные и республиканские законы должны приниматься только по строго определенным вопросам. Полномочия федерации и ее субъектов также должны исходить из идей естественного права и общественного договора. Субъекты федерации обязаны уважать общее правило, как и сама федерация обязана уважать право субъекта.

Следующий принцип – это принцип гражданства. Он играет важнейшую не только юридическую, но и психологическую роль. Принадлежность человека к стране прямо отражается на его поведении, уважении законов и государства, его патриотизме, любви к своему отечеству. Возврат к феодализму, удельным княжествам средневековья, разноуровневому гражданству человека приводит к отрицанию федеративного устройства государства, политической борьбе, межнациональным конфликтам, подрывает сущность партнерства в общественных отношениях.

Связь между принципами равенства субъектов, верховенства основного закона, гражданства возможна лишь при существовании принципа верховенства судебной власти, судебного контроля за конституционностью законов. Конституционный Суд или Верховный Суд Федерации осуществляет высший судебный контроль за состоянием соблюдения федеральной Конституции всеми субъектами права. Любое решение органов государства должно быть аннулировано в случае признания его противоречащим конституционной норме. Данный контроль – весьма эффективное средство заставить все звенья государственного механизма уважать основные принципы общества. При этом по общему правилу рассмотрение всех дел – компетенция судов субъектов федерации. Федеральный же суд должен рассматривать только дела, затрагивающие интересы федерации или федеральный закон. Таким образом, в федерации создаются две судебные системы: федеральная и республиканская. Конечно, это возможно при условии того, что федерация – желаемая всеми субъектами форма государственного устройства, а Конституция федерации будет действительно основным законом государства, из которого все его субъекты будут черпать свою энергию, силу и поведение.

Принцип взаимной ответственности субъектов права также выступает одним из связующих звеньев обеспечения партнерских отношений в обществе. Он предполагает то, что современное демократическое государство обязано иметь правовые нормы, гарантирующие ответственность федерации, ее субъектов, государственных органов и должностных лиц, общественных формирований, граждан в их взаимоотношениях.

Таким образом, достижение партнерства в общественных отношениях между различными субъектами – это не самоцель общества, а условие нормальной его жизни. Оно служит защите фундаментальных прав человека, противостоит грубой силе, способствует развитию личности, создает условия для расцвета всего общества.

Общественно-государственное партнерство: понятие и сущность

Общественно-государственное партнерство в современном российском обществе становится серьезным ресурсом для решения разных социальных проблем. Расширяется количество субъектов общественно-государственного партнерства: некоммерческие организации, представители бизнеса, которые становятся полноправными партнерами с органами власти. Субъекты общественно-государственного партнерства, используя разные механизмы, решают различные социальные проблемы, в том числе в сфере социального сиротства. В соответствии с Концепцией социально-экономического развития России до 2020 года достижение целей развития, успешная модернизация экономики и социальной сферы предполагает формирование эффективных механизмов взаимодействия общественных структур, бизнеса и государства, направленных на координацию усилий всех сторон, обеспечение равноправного диалога1 . Исторически идея партнерского типа общественных отношений сформировалась и реализовывалась с развитием капиталистических отношений, прежде всего, в производственной сфере с целью урегулирования конфликтов между собственниками и рабочими, достижения между ними определенного баланса интересов. Эксперты Международной организации труда определяют суть социального партнерства как «механизм, посредством которого предприниматели, представители трудящихся и правительства разрабатывают комплекс согласованных многосторонних действий для решения всех важнейших вопросов экономической и социальной политики в национальном масштабе путем поиска компромиссов»

В Российской Федерации социальное партнерство первоначально рассматривалось как форма сотрудничества именно в области социально-трудовых отношений. Понятие социального партнерства в РФ получило юридическое закрепление, прежде всего, через нормы трудового права.

Трудовой кодекс РФ определяет социальное партнерство как систему взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти и местного самоуправления, которая направлена на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений. В течение 1990-х гг. сформировалась правовая база социального партнерства , в основе которой идея создания социального государства, закрепленная в Конституции РФ.

Постепенно в России осознается необходимость развивать социальное партнерство в экономической, социальной, политической, духовно идеологической, воспроизводственной, рыночной сфере.

Хотя в российской социальной теории однозначное понятие социального партнерства как типа общественного взаимодействия пока не сложилось, но можно выделить его существенные признаки:

· это форма социального взаимодействия институтов власти, бизнеса и общественных групп для достижения определенных целей;

· это механизм разработки согласованных многосторонних действий для решения всех важнейших вопросов путем поиска компромиссов;

· это мера консенсуса потребностей, интересов, ценностных ориентиров социальных партнеров, основанных на принципе социальной справедливости;

 · главным предметом социального партнерства всех уровней является качество жизни человека, цивилизованность общества. Одной из недавно появившихся форм социального партнерства наряду с государственно-частным является общественно-государственное партнерство. В настоящее время данное понятие разработано недостаточно, чаще всего оно носит общий характер. Общественно-государственное партнерство понимается как система отношений между органами государственной власти и гражданским обществом, обеспечивающая соблюдение прав, свобод и реализацию законных интересов граждан в процессе формирования и осуществления государственной политики.

В качестве цели общественно-государственного партнерства обычно выделяют содействие органам власти в разработке и реализации научной методологии, идеологии, политики, стратегии и тактики становления и укрепления гражданского общества и демократического правового и социального государства. Достижение данной цели должно обеспечиваться посредством консолидации и интеграции возможностей общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций и органов государственной власти, совершенствования организационно- правовых и экономических условий системы их взаимодействия, информационного обеспечения и популяризации среди граждан механизмов сотрудничества.

Кроме понятия «общественно-государственное партнерство», для описания формы социального партнерства, обеспечивающей продуктивное взаимодействие органов власти и некоммерческих организаций используют понятие «межсекторное партнерство». Межсекторное социальное партнерство понимается как конструктивное взаимодействие организаций из двух или трех секторов (государство, бизнес, некоммерческий сектор), выгодное населению территории и каждой из сторон и обеспечивающее синергетический эффект от сложения разных ресурсов при решении социальных проблем.

Партнерство между властью и некоммерческими организациями реализуется посредством различных механизмов взаимодействия.

1. Нормативно-правовое регулирование.

2. Объединение ресурсов  власти и НКО для решения  социальных проблем.

3. Организационная поддержка  органами власти деятельности  НКО.

 Взаимодействие органов  власти и общественных организаций  проходит в таких формах как:

· совместная работа в наблюдательных, координационных, экспертных советах при органах государственной власти и местного самоуправления;

· взаимные консультации; · участие представителей НКО в процессах контроля (гражданского) и общественной экспертизе; · участие НКО в совместной разработке социальных проектов и программ; · участие НКО в реализации грантов, социальных проектах; · участие НКО в совместных с органами власти рабочих группах, согласительных и конфликтных комиссиях. Главным механизмом этого типа взаимодействия является регулирование отношений на основе договоров, с учетом интересов сторон. 3. Информационное взаимодействие. Со стороны органов власти информационная поддержка включает себя представление НКО информации, а также получение НКО методической помощи. Со стороны НКО информационное взаимодействие предполагает следующие направления: · предоставление образовательных программ для муниципальных служащих; · участие НКО в образовательных программах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих; · предоставление НКО методической помощи; участие НКО в законотворческой деятельности .

Формы ресурсной поддержки НКО следующие: · предоставление субсидий (грантов), · государственные контракты, · имущественная поддержка;

· содействие привлечению средств местного бизнеса и других типов организаций в интересах НКО. Данные виды поддержки регламентируются Федеральным законом «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 N 7-ФЗ.

В тоже время развитие различных форм социального партнерства в РФ идет достаточно медленными темпами. Среди основных проблем можно выделить: · неразвитость гражданского общества, · отсутствие востребованности со стороны общества в социальном партнерстве1 ; · иждивенчество и патернализм многих представителей общественных организаций; · инерционность мышления руководителей организаций.2 Мнение представителей органов власти и НКО о проблемах развития общественно-государственного партнерства достаточно сильно отличается(см. Таблицу 1).

Таблица 1 – Мнение представителей власти и НКО о проблемах общественно-государственного партнерства

Со своей стороны, экспертное сообщество выделяет следующие препятствия на пути эффективного взаимодействия власти и общества в РФ :

· правовые, информационные, психологические барьеры,

· ресурсная необеспеченность,

· ведомственная ограниченность,

· несогласованность интересов и действий между контактирующими сторонами (учреждениями),

· бюрократичность процедур, несоответствие функций имеющимся полномочиям;

 · индивидуально-личностное неприятие на местах,

 · нерациональное дублирование функций,

· отсутствие обратной связи,

· проблема формального подхода сторон к выполнению своих функций.

НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННО-ГОСУДАРСТВЕННОГО ПАРТНЕРСТВА

Государство поддерживает некоммерческие организации как потенциальных поставщиков социальных услуг ввиду их особой эффективности в работе с населением, их знания потребностей населения, а также минимального бюрократического бремение и расходов, которые делают государственные учреждения, предоставляющие социальные услуги, менее эффективными .

Существуют два основных типа государственного финансирования НКО:

1.         Прямое финансирование – финансирование выделяется из госбюджета центрального или местного уровня непосредственно организации, т.е. включено в бюджетные расходы на данный финансовый год. Это не означает, что средства поступают непосредственно со счета Государственного казначейства на счет НКО, как правило, они проходят через различные государственные агентства (министерства, государственные и др. фонды и т.д.).

2.         Косвенная поддержка – косвенная финансовая поддержка не предполагает непосредственного перечисления средств или передачи имущества, а вместо этого представляет собой льготу, которая позволяет НКО использовать свои средства на достижения уставных целей, а не на оплату других финансовых обязательств. Такая помощь фигурирует в госбюджете не как расходная статья, а скорее как недополученный доход (например, в случае предоставления налоговых льгот, налоги, которые не поступят в бюджет, считаются косвенной поддержкой)

Начиная с 2007 года механизмы и нормативные акты, определяющие характер взаимодействия государства (региональных и муниципальных органов власти) и общественных и некоммерческих организаций на региональном уровне, обрело наиболее адекватное название – общественно-государственное партнерство.

Основы регулирования предоставления финансовых средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации закреплены в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Выделение бюджетных ассигнований социально ориентированным НКО может осуществляться в соответствии со следующими законодательными нормами:

1) статьями 69.1 и 72 Бюджетного  Кодекса Российской Федерации  и принятым в развитие данных  норм Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов  на поставки товаров, выполнение  работ, оказание услуг для государственных  и муниципальных нужд» (далее  – Федеральный закон №94-ФЗ), как  закупка товаров, работ и услуг  для государственных (муниципальных) нужд;

2) статьей 78 Бюджетного Кодекса  Российской Федерации - предоставление  субсидий юридическим лицам (за  исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям) – производителям  товаров, работ, услуг;

3) статьей 69.1 и пунктом 2 статьи 78.1 Бюджетного Кодекса Российской  Федерации – предоставление субсидий  некоммерческим организациям, не  являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в том числе в  соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями  государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам [1]. 

Органы федеральной, региональной и муниципальной власти наделены полномочиями поддерживать социально ориентированные НКО. Формы такой поддержки определены ст.31.3 ФЗ №7, среди них:

1. Финансовая, имущественная, информационная, консультационная поддержка, а также поддержка в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников и добровольцев социально ориентированных НКО.

2. Предоставление социально ориентированным НКО льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах.

3. Размещение у социально ориентированных НКО заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в порядке предусмотренным ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в порядке предусмотренным».

4. Предоставление юридическим лицам, оказывающим социально ориентированным НКО материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах.

За счет средств региональной и местной власти допускается оказание поддержки СО НКО в иных формах. Можно поддерживать как деятельность организации в целом, так и отдельные проекты СО НКО.

17 мая 2011 г. был принят  Приказ Министерства экономического  развития РФ №223 «О ведении  реестров социально ориентированных  некоммерческих организаций –  получателей поддержки, хранении  представленных ими документов  и о требовании к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными реестрами» (далее – Приказ), который определил правила ведения реестров социально ориентированных некоммерческих организаций, их форму, порядок внесения сведений.

Кроме того, на региональном уровне оказывается поддержка на основе региональных концепций.

Например, в С-Петербурге ещё в 2007 году постановлением правительства  была принята Концепция взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга с общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями «Общественно-государственное партнерство» на 2008–2011 годы.

Эта Концепция была разработана в ходе обстоятельных обсуждений и дискуссий между представителями власти и сотрудниками некоммерческих организаций. Сформулированы принципы, охарактеризованы формы и механизмы взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга с общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями, осуществляющими свою деятельность в Санкт-Петербурге, за исключением политических партий, профсоюзов и религиозных организаций.

Концепцией определены основные направления деятельности органов власти Санкт-Петербурга по созданию условий для развития общественно-государственного партнерства как системы отношений между государственной властью и гражданским обществом, обеспечивающей соблюдение прав, свобод и реализацию законных интересов жителей города при формировании и осуществлении государственной политики Санкт-Петербурга. Раздел 7 Концепции кратко описывает механизмы функционирования общественно-государственного партнерства, включая:

1        советы и иные консультативные и совещательные органы (рабочие и экспертные группы) при исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга для обеспечения участия представителей общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций в разработке проектов нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, программ социально-экономического развития Санкт-Петербурга, целевых программ Санкт-Петербурга;

2        общественные обсуждения актуальных вопросов развития Санкт-Петербурга, проводимые исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга и предназначенные для учета общественного мнения, выявления социальных проблем и выработки рекомендаций по их разрешению;

3        различные массовые мероприятия с участием общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, проведение которых обеспечивают исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга для повышения эффективности информирования жителей Санкт-Петербурга о социальных услугах, оказываемых общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями;

4        привлечение средств массовой информации Санкт-Петербурга для информационного освещения хода и результатов социально значимых и общественно полезных проектов и программ, реализуемых общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями.

В разделе 8 обозначены комплексные мероприятия по реализации задач Концепции, которые связаны с разработкой механизмов партнерства в рамках трех направлений:

1. Совершенствование организационно-правовых  условий развития общественно-государственного  партнерства.

2. Совершенствование экономических  условий общественно-государственного  партнерства.

3. Информационное обеспечение  и популяризация среди жителей  Санкт-Петербурга механизмов взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга с институтами гражданского общества.

Аналогичная концепция принята в Самарской области – Концепция партнерства органов государственной власти Самарской области, органов местного самоуправления и негосударственных некоммерческих организаций по развитию гражданского общества.

Взаимодействие осуществляется через заключение соглашений, договоров о сотрудничестве, организацию работы общественно-государственных советов и комиссий, проведение постоянно действующих круглых столов, а также посредством создания и развития инфраструктуры взаимодействия, в которую входят: областной и муниципальные центры социального партнерства; областной и муниципальные дома дружбы народов; муниципальные дома молодежных организаций; областной Дом предпринимателей и др.