Превышение должностных полномочий

Оглавление

Введение………………………………………………………………………стр.2

1. Общие положения………………………………………………………….стр.4                            

1.1 Понятие должностного  преступления……………………………..........стр.4

1.2 Содержание и признаки  должностных преступлений………...….........стр.7

2. Превышений должностных полномочий …………………....................стр.12

3. Борьба с превышением должностных. Факторы должностной преступности………………………………………………………………...стр.15

Заключение……………….………………………………………………….стр.20

Список использованной литературы...……………………………………..стр.22

Введение

Преступления против государственной  власти, интересов государственной  службы и службы в органах местного самоуправления в условиях совершенствования  деятельности госаппарата на протяжении многих лет являются предметом пристального внимания многих правоведов. Так, еще в 1892 г. Н.И. Коркунов писал, что преступления должностных лиц «больше чем правонарушения частных лиц подрывают авторитет закона, колеблют прочность юридического порядка, они более непосредственно отзываются на интересы своего государства. Вместе с тем полномочия власти, которыми наделены должностные лица, дают им возможность с большей легкостью совершать правонарушения, делают их более опасными, ставят частных лиц в более беззащитное в отношении к ним положение. Наконец, пользуясь своей властью, должностные лица могут совершать и такого рода правонарушения, которые совершенно невозможны для частных лиц» ¹.

Данное высказывание актуально и в современных  условиях. Так, в Послании Президента России Федеральному Собранию РФ подчеркивается: «Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И потому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению»². Далее Президент отметил, что «…несмотря на предпринимаемые усилия, нам до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития – коррупцию».

Злоупотребление должностными полномочиями является общим составом преступления для всех преступлений против государственной власти, интересов  государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Превышение же должностных полномочий представляет собой один из самых  распространенных и опасных его  видов.

В соответствии со ст. 8 Проекта  ФЗ «Основы законодательства об антикоррупционной политике» злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285) и превышение должностных полномочий (ст. 286) – при наличии у виновного корыстной или иной личной заинтересованности, относятся к коррупционным преступлениям³. Совершение этих преступлений наносит не только урон государственным органам, интересам государственной службы и службы в органах самоуправления, но и подрывает авторитет государственной власти как внутри государства, так и на международном уровне.

В Указе Президента РФ от 4.04.92 г.⁴, в частности, подчеркивается, что коррупция в органах власти и управления ущемляет конституционные права и интересы граждан, подрывает демократические устои и правопорядок, дискредитирует деятельность государственного аппарата, извращает принципы законности, препятствует проведению экономических реформ.

Сложившаяся ситуация свидетельствует  о своевременности и целесообразности дальнейшего изучения всего комплекса  вопросов, связанных с законодательным  описанием и квалификацией злоупотребления  и превышения должностных полномочий.

1. Общие положения.

1.1. Понятие должностного преступления

Приступая к уголовно-правовому  и криминологическому анализу должностных  преступлений, необходимо изучить понятийный аппарат должностной преступности.

Должность – простейшая ячейка аппарата, предназначенная для  одного работника, определяющая его  место и роль в административной службе. Должность есть юридическое  описание социальной позиции лица, занимающего ее.

Должность – это прежде всего служебные обязанности, во исполнение которых должны производиться  служебные действия.⁵

Определение понятия должностного лица необходимо, в частности, для  решения вопроса о возможности  привлечения к ответственности  работников за служебные правонарушения или преступления, в зависимости  от квалификации содеянного.

Понятие «должностное лицо»  многократно используется в Конституции  России. Так, в ст.41 говорится об ответственности  должностных лиц за сокрытие фактов,  создающих  угрозу  для  жизни  и здоровья людей. «Решения и действия (бездействие) органов государственной  власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных  лиц могут быть обжалованы в суд»,- сказано в ст.46 Конституции РФ.

К сожалению, единого понятия  «должностное лицо» ни в федеральном  законодательстве, ни в юридической  науке нет, хотя используется оно  и в конституционном, и в административном, ни в уголовном, и в других отраслях права.

Определим, кого уголовное  право считает должностным лицом? В ст.285 Уголовного кодекса РФ сказано: «Должностными лицами в статьях  настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции  представителя власти либо выполняющие  организационно-распорядительные, административно-хозяйственные  функции  в государственных органах, органах местного самоуправления, Государственных  корпорациях, государственных и  муниципальных учреждениях, а также  в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях  РФ…»

Это понятие должностного лица не используется при применение норм административного, финансового, экологического права.

В УК РФ имеется глава 23 «Преступления  против интересов службы в коммерческих и иных организациях» (ст.201-204). На основании  статей этой главы за злоупотребления  полномочиями, за превышение полномочий, за коммерческий подкуп (аналог взятки) к ответственности могут привлекаться граждане, которых УК называет «лицами, выполняющими управленческие функции  в коммерческих или иных организациях».

Таким образом, законодатель создал новое понятие: «лица, выполняющие  управленческие функции». Во многих правовых актах понятие «должностное лицо»  имеет более широкое толкование, чем в УК РФ.

Исходя из определения  данного уголовным правом, в качестве должностных лиц следует рассматривать  должностных лиц, выполняющих управленческие функции в органах государственной  власти.

В соответствии со ст.1 ФЗ от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 01.12.2007)"О СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"(принят ГД ФС РФ 25.04.2003).

 Реестр государственных  должностей государственной службы  РФ утверждается Президентом.

Государственная служба –  профессиональная деятельность по обеспечению  исполнения полномочий государственных  органов. Последствия должностных  преступлений состоят в причинении существенного вреда государственным  или общественным интересам или  охраняемым законом правам и интересам  граждан.

В уголовном законе не содержится родового определения данной группы преступлений. Теоретически мы можем  определить эту группу преступлений как общественно опасные деяния (действия или бездействие), которые  совершаются представителями власти или должностными лицами благодаря  занимаемому или служебному положению  и вопреки интересам службы и  причиняют существенный вред нормальной деятельности органов государственной  службы или службы в органах местного самоуправления либо содержат реальную угрозу причинения такого вреда.

Говоря о должностных  преступлениях, мы довольно часто используем термин коррупция. Профессор С.В.Максимов, признанный эксперт в рассматриваемой  сфере, определяет коррупцию как  использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими (в том числе депутатами и судьями) либо служащими коммерческих или  иных организаций (в том числе  международных) своего статуса для  незаконного получения имущества, прав на него, услуг или льгот (в  том числе неимущественного характера) либо предоставление названным лицом  такого имущества, прав на него, услуг  или льгот (в том числе неимущественного характера).⁶

Таким образом, мы видим, что  понятие коррупции значительно  шире понятия «должностного преступления», так как под коррупцией понимается некое социальное явление, своего рода система, где в качестве основного  звена присутствует должностная  преступность. При этом общественное сознание любое проявление должностной  преступности чаще всего определяет как коррупцию, которая в последние годы приняла транснациональный характер.

Коррупционера  С.В.Максимов определяет как лицо, занимающее государственную  должность, служащий государственного или муниципального органа, учреждения или организации либо негосударственной (не являющейся муниципальной) организации, способный нести юридическую  ответственность за совершение акта коррупции, признанный виновным в совершении коррупционного правонарушения на основании  судебного решения или в ином установленном законом порядке.⁷

В целом можно констатировать, что коррупционная преступность – это целостная, относительно массовая совокупность преступлений, посягающих на авторитет и иные законные интересы государственной власти, государственной  службы в органах местного самоуправления, в коммерческих и некоммерческих организациях, не являющимися органами государственной власти местного самоуправления, государственными организациями или  учреждениями, выражающихся в незаконном получении благ лицами, уполномоченными  на выполнение государственных функций, либо в предоставлении данным лицам  таких благ, а также совокупность самих этих лиц.

1.2 Содержание и признаки должностных  преступлений

Выше мы уже рассматривали  понятия «должностное преступление»  и «коррупция». Теперь охарактеризуем данный вид преступлений более подробно.

Должностные преступления в  УК 1996 г. содержатся в главе 30 «Преступления  против государственной власти, интересов  государственной службы и службы в органах местного самоуправления». В соответствии с действующим ныне законодательством данную группу преступлений отличает то, что совершаются они специальные субъектами (должностными лицами) с использованием служебных полномочий.

Родовой объект данных преступлений в обобщенном виде можно определить как совокупность общественных отношений, обеспечивающих нормальную и законную деятельность органов власти. По существу об этом же говорилось и в УК 1960 г. Эти преступления посягают на функционирование и престиж органов государственной  службы, на интересы государственной  службы и ее деятельность. Под интересами государственной службы понимается объем обязанностей лица, вытекающий из соответствующих нормативных  актов и трудовых договоров с  государственными органами, органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями, деятельность которых  не противоречит закону.⁸

Службой в системе органов  местного самоуправления следует считать  выполнение соответствующих должностных  и служебных функций.

Непосредственным объектом данной группы преступлений логично  считать нормальную деятельность органов  государственной власти или управления, интересы государственной службы и  службы в органах местного самоуправления.

Дополнительным объектом в некоторых преступлениях являются общественные отношения, которые могут  не находиться в плоскости родового объекта (собственность, интересы личности). Обязательным признаком отдельных  преступлений является их предмет: взятка (ст.290-291 УК), документы (ст.292).

Объективная сторона анализируемых  преступлений состоит в различных  формах преступного нарушения нормальной деятельности органов власти и управления.

Половина преступлений, предусмотренных  гл.30 УК, по своей законодательной  конструкции образуют формальные составы (ст.ст.287, 289, 290, 291, 292 УК), четыре преступления (ст.ст. 285, 286, 288 и 293 УК) имеют материальные составы. Для этой последней группы преступлений в число обязательных признаков объективной стороны  входят предусмотренные в указанных  статьях общественно опасные  последствия и причинная связь  между деянием и последствиями.

Субъективная сторона  всех преступлений, предусмотренных  гл.30 УК, характеризуется только умышленной виной (кроме халатности, являющейся неосторожным преступлением).

Обязательным признаком  отдельных из них являются корыстная  или иная личная заинтересованность (злоупотребление должностными полномочиями, незаконное участие в предпринимательской  деятельности, служебный подлог) либо корыстный мотив (получение взятки).

В первую категорию субъектов  рассматриваемой категории преступлений закон включает:

А) лиц, осуществляющих функции  представителя власти;

Б)лиц, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные  функции в государственных органах, органах местного самоуправления и  других указанных в законе структурахпостоянно  или временно;

в)лиц, выполняющих такие  же функции по специальному полномочию.

Раскрытие содержания названных  функций давалось в постановлении  Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. «О судебной практике по делам  о злоупотреблении властью или  служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» (действующем до настоящего времени).⁹

Вторую категорию субъектов  составляют лица, занимающие государственные  должности РФ. Эти должности согласно ФЗ «О системе государственной службы РФ» устанавливаются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами для непосредственного использования  полномочий государственных органов.

Третью категорию субъектов  составляют лица, занимающие государственные  должности субъектов РФ, установленные  конституциями или уставами субъектов  РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

Четвертую категорию субъектов  преступлений, предусмотренных главой 30, составляют государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных  лиц.

Следует отметить, что некоторые  составы рассматриваемых преступлений, по сравнению с УК 1960 г., в новом  УК конструированы иначе. Так, состав получения  взятки включает в себя действие (бездействие), которые входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию). Такая  формулировка закона (ст. 290) не исключает  ответственность за получение взятки при использовании должностным  лицом авторитета занимаемой должности, своих служебных связей, влияния  и т.п. Ответственность за взяточничество в УК 1996 г. расширена, усилена и  дифференцирована.

Также отметим, что в  УК 1996 г.  введены новые составы  преступлений: Нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1),  нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2), отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной Палате РФ (ст. 287), присвоение полномочий должностного лица (ст.288), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст.289). Но исключена норма о посредничестве во взяточничестве. Признано, что оно является разновидностью соучастия в получении и даче взятки и потому действия посредников следует оценивать по правилам квалификации действий организатора, подстрекателя или пособника.

2. Превышений должностных полномочий.

С объективной стороны рассматриваемое преступление состоит в совершении должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства (ч. 1 ст. 286 УК).

Такое преступление может  быть совершено только путем активных действий. Для установления признаков  преступления нужно прежде всего  определить объем полномочий, предоставленных  этому лицу по соответствующему положению, инструкции, уставу, приказу и т.п. Если полномочия лица не были превышены, нет состава преступления. Превышение должностных полномочий может иметь место только в тех случаях, когда действия лица связаны с осуществлением им своих обязанностей по службе, в противном случае лицо отвечает на общих основаниях. Инспектор районного отделения милиции У., избивший потерпевшего, был осужден не за должностное преступление, а за причинение вреда здоровью, так как драка произошла не в связи с выполнением им своих служебных обязанностей, а на почве ссоры, возникшей из личных взаимоотношений с потерпевшим.

Действиями, явно выходящими за пределы полномочий должностного лица, по разъяснению Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г., являются: а) действия, относящиеся к полномочиям другого должностного лица, должностного лица другого ведомства или коллективного органа; б) действия, которые могут быть совершены этим должностным лицом, но при наличии определенных обстоятельств, например с согласия вышестоящего начальника; в) действия, которые никто и ни при каких обстоятельствах не может совершить, например применение насилия к гражданину, пришедшему на прием к данному должностному лицу.

Признак явного превышения означает очевидность, бесспорность и  для самого должностного лица выхода совершаемых им действий за пределы  предоставленных полномочий.

Преступление окончено с  момента наступления указанных  в законе последствий — существенного  нарушения прав и законных интересов  граждан, организаций, охраняемых законом  интересов общества или государства. На практике эти последствия чаще всего состоят в причинении насилия гражданам, ущемлении их законных прав.

С субъективной стороны преступление предполагает только умышленную вину, когда лицо сознает, что совершенные им действия явно, т.е. очевидно и для него самого, выходят за пределы предоставленных ему полномочий, и желает совершить эти действия. Мотив преступления для квалификации значения не имеет. Чаще всего практика сталкивается с ложно понятыми интересами службы, карьеризмом, но могут быть также мотивы мести, личной неприязни и другие побуждения.

Субъектом преступления может быть только должностное лицо. Чаще всего таким субъектом является представитель власти. По данным 1990 г., представители власти составили 70% всех осужденных за рассматриваемое преступление. Допущенное служащими частных охранных или детективных служб превышение полномочий, предоставленных им соответствующей лицензией, влечет ответственность по ст. 203 УК, если такое превышение сопровождалось применением насилия или угрозой его применения.

Квалифицирующим признаком  преступления (ч. 2 ст. 286) является превышение должностных полномочий лицом, занимающим государственную должность РФ, государственную должность субъекта Федерации, или главой органа местного самоуправления.

В ч. 3 ст. 286 УК в качестве особо квалифицирующих предусматриваются три обстоятельства. Первое — превышение должностных полномочий, совершенное с применением насилия или с угрозой его применения. Такое насилие может выражаться в нанесении потерпевшему ударов, побоев, легкого или средней тяжести вреда здоровью, в истязаниях, а равно в лишении его свободы. По ч. 3 ст. 286 УК квалифицируется также угроза совершения таких действий, т.е. психическое насилие, примененное к потерпевшему. Если же насилие, примененное к потерпевшему, выразилось в умышленном причинении тяжкого вреда его здоровью или умышленном убийстве, то такие действия должны квалифицироваться по совокупности со ст. 111 или 105 УК.

Второе особо квалифицирующее  обстоятельство заключается в применении должностным лицом оружия или специальных средств. За такое преступление был осужден работник милиции Е., который в нарушение служебных полномочий, предоставленных ему Уставом патрульно-постовой службы милиции, применил оружие на проспекте, где было много людей. От произведенных выстрелов был убит Д. и ранена проходившая мимо гражданка А. Под оружием следует понимать любое оружие — огнестрельное, холодное, метательное, пневматическое, газовое. Специальными средствами являются резиновые палки, наручники, слезоточивые газы, водометы и др., которые применяются работниками правоохранительных органов.

В качестве третьего особо  квалифицирующего обстоятельства в  ч. 3 ст. 286 УК указывается на причинение тяжких последствий. Такими последствиями  могут быть особо крупный материальный ущерб или причинение иного тяжкого  вреда, например причинение смерти по неосторожности. ¹⁰

3. Борьба с превышением должностных полномочий. Факторы должностной преступности.

Прежде всего должностную  преступность обуславливают экономические  факторы.

Анализ результатов большинства  современных исследований проблемы  показывает, что определяющим стимулом роста их является экономическая  нестабильность, проявляющаяся, в частности, в неконтролируемых инфляционных скачках, которые провоцируют чиновничество  искать любые источники доходов. Например, в результате последнего крупнейшего финансового кризиса  в России (август 1998 г.) средний размер месячного денежного содержания сотрудников правоохранительных органов  в течение двух месяцев уменьшился с суммы, эквивалентной двумстам долларам США, до пятидесяти. Парадокс заключается в том, что нестабильность предопределяет рост коррупции вне  зависимости от своей направленности. Бурный экономический рост, впрочем, нередко сопровождается таким же развитием коррупции, как и стремительный  спад.

Что же касается так называемой низовой коррупции, с которой  люди постоянно сталкиваются в повседневной жизни, то она, как правило, является в большей или меньшей степени  следствием бедности. Среднестатистический российский милиционер, чье жалованье  обычно не покрывает минимального прожиточного минимума одного человека, фактически обречен на «кормление» посредством  нелегальной эксплуатации своих  властных полномочий.

Экономическая несостоятельность  государства отчасти проявляется  в неспособности платить чиновникам зарплату, обеспечивающую нормальный уровень жизни. Тем не менее, совершенно очевидно, что достигнуть полного  соответствия между уровнем оплаты труда чиновников и экономическим эквивалентом цены их полномочий невозможно в принципе.

Немаловажную роль в увеличении динамики должностной преступности играют и политические факторы. В  истории человечества можно найти  немало подтверждений тому, что между  стремлением к власти и получением преимуществ от обладания ею существует объективная связь. Отсутствие какой  бы то ни было личной заинтересованности у идущего во власть представляется почти невероятным.

Любая форма управления делами государства не способна полностью  обойтись без отчуждения большей  или меньшей части населения  от власти, в частности от управления имуществом, от правотворчества и  применения законов. Одна из наиболее привлекательных идей коммунизма - каждый может непосредственно управлять  государственными делами – в начале ХХ1 века кажется еще более утопичной, чем в начале ХХ в. Сохраняющаяся  необходимость такого отчуждения сама по себе будет воспроизводить основания  зависимости гражданина от чиновника  на протяжении всей обозримой перспективы. Наиболее эффективные модели решения  этой проблемы посредством современных  информационных технологий все еще  не очевидны. Очевидно лишь то, что тех, кому делегировано (или кем присвоено) право управлять людьми или имуществом, должно сокращаться.

Далее – правовые факторы. Если бы можно было заменить общие  для всех правила поведения индивидуальными, коррупция исчезла бы вместе с  правовыми нормами, поскольку бы тогда отпала бы проблема выбора, толкования и применения последних. Увы. Но современное  право не может существовать без  правоприменителя. Право нуждается  в толкователе и применителе. От мудрости законодателя в значительной степени зависит поддержание  оптимального уровня неопределенности правовых установлений, когда действия правоприменителя легко контролировать, а правовые нормы все-таки служат направляющим началом.

Современное состояние и  темпы развития российской правовой системы таковы, что пик ее неопределенности, по-видимому еще не пройден. Правоприменитель всевластен везде, где у него есть выбор меры применимости нормы. Сегодня  суд без каких-либо однозначно воспринимаемых оснований может назначить за получение взятки в крупном размере  наказание в виде лишения свободы  и на семь и на двенадцать лет. И  это не является исключительно российской спецификой. Даже меры борьбы с коррупцией могут быть коррупциогенны.

Традиционно считается, что  отсутствие нормативных определений  понятий коррупции, коррупционного преступления и иных коррупционных  правонарушений является одним из основных препятствий к созданию эффективного механизма борьбы с коррупцией. Эта  «аксиома», тем не менее, нуждается  в уточнении. Законодательное определение  коррупционных проявлений – это  лишь предпосылка к тому, чтобы  «враг» был наиболее точно идентифицирован  и над ним мог бы быть установлен эффективный контроль. Не всякое определение  коррупции может играть эту роль, а лишь такое, которое исключает  неоднозначность и для применения которого не нужно содержать «армию»  толкователей.

Также вполне очевидно, что  современная система правовых мер  борьбы с коррупцией неадекватна  самому явлению с точки зрения пропорциональности.

Существенны и моральные  факторы. Очень трудно бороться с  коррупцией в обществе, где законодатель почти всегда вынужден быть «праведнее»  избирателя, объявляя преступлениями то, что стало социальной нормой. За завышенными карательными притязаниями значительной части населения, относящимися к коррупции, нередко скрывается нежелание увидеть коррупцию  в самом себе. Традиционными коррупционными предрассудками являются оправдание взятки, данной за:

- освобождение от службы  в армии;

получение лучшего ухода  и большего внимания по отношению  к себе или своему близкому в медицинском  учреждении;