Принцип субсидиарности в праве ЕС

МОСКОВСКИЙ  ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ (УНИВЕРСИТЕТ) МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ

__________________________________________________________________ 

Кафедра европейского права 
 
 
 

Аналитическая справка 

На тему:

«Принцип  субсидиарности в праве ЕС» 

                                                                                                              Выполнила:

студентка 4 курса

факультета МП

7 ак. группы

Фетисова  Нина 

Научный руководитель:

Матвеевский Юрий Арефьевич,

профессор,к.и.н. 
 

                                                     Москва 2011 г. 

Генезис понятия субсидиарности

Концепция субсидиарности прошла долгий путь исторического развития. Чтобы проследить его,  следует  в первую очередь проанализировать значение cамого термина. Первое его значение восходит к корню « subsidiary » ( « substitute »), что одначает вторичность. Изначально оно использовалось для обозначения резервных войск, которые привлекались лишь в том случае, если необходимо было заменить войска на периферии, неспособные справиться с поставленной перед ними задачей. Так, в своем первом значении субсидиарность означает ограничение функций высших органов государственной власти в пользу более низших. Второе значение этого термина связано с латинским корнем «subsidium», обозначающим поддержку, помощь. С течением времени это значение стало преобладать, и словом «субсидиарность» стали объяснять ситуации, когда резервные войска призывались не с тем, чтобы заменить войска на периферии ,но чтобы оказать им поддержку.

На  принципе субсидиарности сегодня основаны федеральные режимы; он обусловливает критерии децентрализации полномочий территориальных единиц, субъектов федерации и их федеральной целостности. В современных условиях, где многие европейские режимы страдают от гражданского равнодушия, приверженцы европейской глобализации видят путь сближения власти и гражданина через продвижение принципа субсидиарности.

Деволюционная идея имеет продолжительную историю  в научной среде. Наследие Гоббса исходит из  рационалистического понимания всеобщего  гражданства  в  унитарном  сообществе  индивидуумов. В альтернативной политической традиции (по Альтузиусу) гражданство состоит из множества федерализованных сообществ. Гражданину древних афин индигенат предоставлялся только по праву рождения, Римской империи – благодаря завоеваниям. В  альтузианском обществе возможно было одновременно стать локальным, региональным и европейским гражданином. В этом принципе лежит концептуальный и идеологический смысл благополучия Европейского Союза.

В многонациональных странах необходимость в федеральных структурах много выше, чем в этнически однородных. Так, и Швейцария, и Дания имеют немногочисленное население: 6.6 млн. жителей против 5 млн. соответ-ственно. Однако Швейцария, в отличие от Дании, отличается необычайной национальной пестротой: одновременно бытуют немецкий, французский, итальянский языки, а также язык романш. Очевидно, что для Швейцарии понимание общественного политечкого благополучия усложняется, так как необходимо учитывать отношения между различными этническими группами граждан. Едва ли Швейцария могла бы существовать без своей федеральной системы, предоставляющей значительную автономию кантонам. В ситуации унитарного государства немецкоговорящие швейцарцы, численно превос-ходя прочие языковые группы, господствовали бы. Потенциальная угроза ущемления прав прочего населения являлась бы постоянным фактором нестабильности. Потому и важна относительная свобода действий внутри всякого политического сообщества.

Зависимость многообразия элементов политического социума обратно пропорциональна необходимости ограничительной политики центральной власти. Во избежание дисбаланса в сторону власти федерального уровня, необходимо фиксировать принцип субсидиарности на уровне законо-дательства, прописывая полномочия всех уровней власти.

В энциклике «Quadragesimo Anno» от 1931 г. папа Пий ХI выводит своё представление об идее субсидиарности: «Пусть остается непоколебимым следующий принцип социальной мудрости: как не дозволено, с целью передачи обществу, отнимать у отдельных лиц то, что они могут выполнить собственными силами и мерами, так в равной мере и нельзя передавать более значительной организации то, что может быть сделано меньшими и более слабыми коллективами. Нарушение этого правила причинило бы тяжкий вред обществу, и было бы вопиющим препятствием для правильного его управления, ибо естественной целью любого вмешательства в общественные дела является подкрепляющая помощь членам социального организма, а не их разрушение и поглощение».

Жак Делор (председатель Комиссии Европейского Союза 1985–1995 гг.) в условиях разночтения понятий – федерализм, субсидиарность, конституция и хартия – пишет о необходимости их уточнения. Он также убежден, что федеративное устройство – наилучший способ дифференцировать уровни власти и, вместе с тем, распределить ответственность.

Многие  европейцы скептически настроены  к субсидиарности из-за опасений её отрицательного влияния на динамику европейского единения. Но несмотря на возникающие предубеждения и практические сложности

Таким образом, но всегда стараются сохранять добрые отношения, предупреждать конфликтные ситуации, а если они все же возникают, разрешать их совместно путем согласованных действий. Согласованные действия — это тоже европейская идея. 
 
 
 
 
 
 
 

Процесс правового закрепления  принципа субсидиарности 

в праве Европейского Союза

Также примечательна история принятия субсидиарности в процессе развития правотворчества ЕС. Прежде всего, принцип выведен в проекте Договора по учреждению Европейского Союза от 4 февраля 1984 г. авторства Альтьеро Спинелли в рамках работы Европарламента: «Деятельность Союза охватывается только осуществлением задач, которые могут быть наиболее эффективными способами реализованы совместными усилиями, нежели отдельными государствами-членами, в особенности задач, проведение которых требует действий со стороны Союза, когда по своему значению и последствиям такие задачи выходят за национальные рамки».

В ст. 130Е Единого Европейского Акта описана  специфика ограничения субсидиарного  принципа в экологическом и здравоохранительном вопросах.

Однако  при составлении Маастрихтского договора 1992 года возникли серьёзные  разногласия в интерпретации  категории субсидиарности. Первоначально считалось, что принцип выступает как меры сдерживания федерализации европейской интеграции для максимального обнажения и демократизации процесса принятия постановлений, с чем были несогласны страны, лишённые возможности пренебречь процедурой квалифицированного большинства.

Европарламент и Еврокомиссия также расходились  по вопросу размещения и степени освещения принципа в тексте Договора о ЕС. Лишь в декабре того же года было подписано Десятистороннее соглашение, в своих положениях определившее путь последующего формирования субсидиарности. Спустя год было принято новое, Межинситуциональное соглашение, разделившее компетенции применения принципа между институтами Евросоюза.

Однако  неполная ясность юридических статусов принятых договоров привела к принятию вместе с Амстердамским договором юридически тождественного учредительным документам протокола № 20 «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности». С его помощью возможность неправильного использования Европейской комиссией в качестве расширения компетенций ЕС была ограничена на уровне законодательства.

Преодолев кризис, связанный с провалом принятия Конституции 2004 года, Европейский Союз в ходе 2-х конференций в Брюсселе и Лиссабоне в 2007 году разработал новый базовый документ «Договор о реформах ЕС». 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Регионы и субсидиарность

По  определению И.И. Хохлова, субсидиарность — принцип, лежащий в основе распределения полномочий и компетенций между факторами, нахо-дящимися на разных уровнях властной пирамиды. Принцип субсидиарности подразумевает, что управление осуществляется на возможно более низком уровне, когда это целесообразно.

Как было сказано, прежде всего принцип был зафиксирован в статье 3(b) Маастрихтского Договора.

«В  областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиарности, если и поскольку цели намечаемых действий не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом». Амстердамский Договор (статья 5 (2))

Во  многом именно субсидиарность является базой для реализации структурных операций, что приводит к образованию наднациональных институций. Политика ЕC на всех уровнях ориентируется на работу с регионами, в том числе, немаловажно, в вопросах инвестирования (32 млрд. евро ежегодно, т.е. 1/3 бюджета ЕС). Поддержка регионов способствует развитию их общественной и экономической стабильности с одной стороны. С другой – региональная политика обуславливает увеличение контроля Еврокомиссией над странами Сообщества, уровень проникновения её власти через субнациональные и национальные границы. Новые региональные институты в той или иной степени дублируют национальные, а вместе они интегрируются в структуру наднациональной политики ЕС.

Безусловно, практически для принципа субсидиарности не существует общих правил. Однако именно этот фактор способствует развитию потенциала, региона и выработке наиболее эффективных методов решения в конкретной стране, что позволяет административному аппарату оставаться гибким.

Для наглядности отличий в действии субсидиарного принципа аналитики условно делят территорию ЕС на четыре региона:

1. Греция, Испания, Португалия и Ирландия, как самые бедные, экономически отстающие страны.

2. Германия и Италия, как наиболее контрастные по уровню развития различных регионов страны.

3. Швеция и Финляндия, как страны, разреженные демографически в территориально и экономически удаленных областях, а также климатически неблагоприятные.

4. Австрия,  Дания, Франция, Бельгия, Нидерланды, Люксембург и Великобритания, как страны стабильные во всех регионах, но с проблемной структурой занятости населения в городе и на селе.

В первом случае обычно делается ставка на общенациональное экономическое развитие, несмотря на возникающие разногласия. По разным причинам в Греции, Ирландии и Португалии управление централизовано. Специфику региональной политики Испании составляет сотрудничество центрального правительства с т.н. Автономными сообществами испанских регионов. При этом власти отстаивают строгий принцип разграничения субсидиарности и связей государства с автономными областями.

Послевоенные  недовольства по поводу слабой политики, а также безработицы северном и центральном рагионах страны, вынудили Итальянское правительство принять законодательство, учитывающее отчаянную необходимость работы с регионами по всей стране. В конце 1992 года был принят закон № 488, обосновавший причины для национальной региональной политики.

Германские  власти в своей деятельности исходят из представления Европейского Союза в качестве федерации национальных государств и регионов, причём федерации, субсидиарной в национальной политике, хотя и не зависимой от неё.

По  словам Ирины Бусыгиной, «очевидно, что применение по сути принципа субсидиарности возможно только в федеративном государстве, например, Германии, но никак не в Великобритании. В Европейском Союзе форма и его реальное применение будет зависеть от дальнейшей эволюции Евросоюза в том случае, если Евросоюз будет развиваться в сторону Федеративного Союза Европейских государств и народов».

В Финляндии по «Закону о региональном развитии» от 1994 года законодательные и административные полномочия закреплены за Министерством внутренних дел, а исполнительные распределены между прочими министерствами центра. То есть управление централизованно на местах региональные и локальные представительства реализуют лишь малые проекты.

Региональный  подход в Швеции осуществляется с 1990 через внедрение в отсталые регионы  перспективных компаний. Таким образом, на региональную администрацию (т.н. Административные советы) кроме её прямых обязанностей возложены задачи по управлению процессом развития регионов и выполнению общенациональных распоряжений Министерства промышленности и торговли. Министерство же определяет проблемные области, регулирует политическое функционирование и работает с Еврокомиссией. Высшей инстанцией в этой системе является Национальный совет по вопросам промышленного и технического развития, обеспечива-ющий поддержку предприятиям в регионах.

Во  всех странах Европейского Союза отмечается активный контроль со стороны Европейской комиссии различных направлений политики, она действует через Директорат по региональной политике и сплочению (DGXVI), а также через Директорат по конкуренции рыночных отношений (DGIV).

Индустриальная приватизация, уменьшение общественного сектора в экономике в настоящее время во многом обедняют инструментарий государственного управления регионами. Так, известны примеры, когда из-за строгого пресечения дискриминационной деятельности Европейский Суд ослабил влияние государства в Германии, Италии и Великобритании в сельском хозяйстве, запретив закупки у определённых поставщиков.

В практике ЕС Принцип субсидиарности распространяется как по вертикали власти, так и экстенсивно, внедряясь в социальный процесс, что позволяет связать и упорядочить многочисленные общественные объединения вне зависимости от типа, социального статуса и принадлежности. Кроме того, в условиях соблюдения закона предписания и запреты их деятельности не допускаются.

Одна  из основных компетенций Еврокомиссии – определение регионов для поддержки и субсдирования. Механизм отбора корректируются под настоящие задачи Сообщества по открытой и прозрачной схеме с точно фиксированными условиями. Также, имея рычаги политического влияния на национальном уровне, Комиссия использует их для концентрации деятельности на Структурных фондах. В действительности поддержка осуществляется при условиях соответствия самих стран их внутренним параметрам (51% жителей ЕС) и одобрения Директората по конкуренции Европейской комиссии (DGIV) по  статье 92(3)(а), 92(3)(с) Договора о Европейском Союзе. Причиной для отказа в предоставлении помощи в данном случае рассматриваются вероятность срыва производства конкретной продукции либо же риск или прямое нарушение принципа свободной конкуренции.

В итоге, становится очевидным и практическое, непосредственное политико-правовое применение принципа субсидиарности. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Федерализм  и субсидиарность

В связи  с ЕС федерализм упоминается исключительно фигурально, так как не имеет там реального юридического статуса.

Всю историю существования Европейского союза остро стоял вопрос о пределах сдерживания полномочий стран-членов относительно статуса всего Сообщества, так как правовой режим ЕС исходил из понимания своей наднациональности. Масштабы лимитирования наиболее заметны в период составления Европейской конституции. В настоящее время страны-участницы всё активнее отстаивают право на суверенитет, апеллируя к изначальному принципу единства при сохранении своеобразия регионов.

В некоторой  степени субсидиарность возымела успех вначале 90-х именно будучи почти единственной единогласно признанной альтернативой в обстоятельствах недовольства и притязаний к общеевропейскому федерализму ввиду его чрезмерной централизации (например, со стороны консервативной партии Великобритании).

О. Б. Алексеев, говоря о роли принципа субсидиарности, из анализа процесса его образования выводит три стадии правового становления ЕС:

1 этап. Предвоенный период. Противостояние политике тоталитарных режимов порождает актуальную необходимость в корне переосмыслить технологию образования национальных и наднациональных институтов. В это время формируются идеология и основные понятия о федерализме, демократии, европейском гражданстве и едином наднациональном органе. 

В 1947 году на Конгрессе в Монтре даётся описание основных принципов федерализма:

1. «Федерация может образовываться лишь при отказе от всякой идеи организационной гегемонии.»

2. «Федерализм может родиться лишь при полном отказе от всякой системы. Создать федерацию значит упорядочить множество, соединить так или иначе конкретные и разнородные реальности — нации, экономические регионы, политические традиции.»

3. «Федерализм не знает проблем меньшинства.»

4. «Федерация не ставит перед собой цель стереть различия и слить все нации воедино, наоборот, она стремится сохранить их собственные качества.»

5. «Федерализм основывается на любви к сложному, в отличие от грубого упрощенчества, характерного для тоталитарного мышления».

2 этап. Конец 80-х, зарождение ЕС. Политика унификации запускает глобализационный процесс, который, в свою очередь, способствует продвижению европейского федерализма. Также возникает движение локализации, защищающее национальные интересы: идентичность, границы, сохранение исторического наследия. Т.е., как очевидно, движение, оппозиционное глобализации.

Существуют  два основных способа координировать процессы в вертикали власти:

1. Согласование обуславливается конкретной моделью иерархии; такой способ называется «иерархическим»

2. Существование той или иной структуры обуславливается свободным решением составляющих её частей (локальных органов, индивидов), распоряжением собственной имманентностью на приемлемых для них условиях; данный способ считают «коалиционным».

Оба способа выработаны теоретиками  юриспруденции и политологии(?). Принцип субсидиарности основывается на качественно новой парадигме. Её основа состоит не в субординации, подчинении частного общему или, наоборот, но на паритете, на понимании общей природы системы и её элементов, на их раздельной несамостоятельности и, как следствие – принципиальной неделимости.

Центральная или региональная власти требуются государству в равной степени, но для очевидно различных задач. Автономия на разных уровнях предоставляется как индивидам, так и органам местного самоуправления.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Комитет регионов, Европейская  комиссия, 

Структурные фонды и субсидиарность

Комитет регионов занимается консультациями, чем, по сути, страхует от выпадения регионов из общей деятельности верхних институций ЕС. Располагается в Брюсселе.

Европейский совет проводит назначение в Комитет (основной состав + дублирующее количество альтернативных представителей) на основе рекомендаций стран–членов ЕС. Представители  от регионов  определяются в члены Комитета на четырёхлетний срок с правом переизбрания на  повторный срок.

Члены Комитета полностью независимы, и число представителей каждого государства приблизительно отражает размер населения страны (например, по 24 представителя регионов Франции, Германии, Италии и Великобритании, 2 от Испании, по 2 — от Австрии, Бельгии, Греции, Нидерландов, Португалии и Швеции, по 9 — от Дании, Финляндии и Ир-ландии и 6 от Люксембурга).

Комитет регионов вырабатывает конвенции на основе настоящих потребностей регионов, чтобы скорректировать законотворческую деятельность Сообщества. Краеугольный камень работы Комитета составляет оценка, с точки зрения интересов регионов, предложений Европейской комиссии. Хотя следует отметить, что в новом «Договоре о реформе» большая часть этой функции перейдет к парламентам стран.

Также важна роль Комитета в защите субсидиарного  принципа, по которому ЕС при отсутствии более действенных методов решения данной проблемы придерживается политики невмешательства во внутренние дела стран-участниц. Это позволяет одновременно учесть интересы и права регионов и в то же время способствует улучшению качества работы всего Сообщества.

Организация работы Комитета регионов.

Члены Комитета регионов разделены на обособленные комиссии, задачей которых является ежегодная организация 5 пленарных заседаний, где обсуждаются приоритеты в политике Комитета, вырабатываются конвенции и компромиссы по всем вопросам, ратифицируются заявления. Всего комиссий 6:

— Комиссия по единой территориальной политике (COTER),

— Комиссия по экономической и социальной политике (ECOS),

— Комиссия по жизнеспособному развитию (DEVE),

— Комиссия по культуре и образованию (EDUC),

— Комиссия по вопросам Конституции и европейскому управлению

(CONST),

— Комиссия по Внешним сношениям (RELEX).

Бюро  учреждает деятельность самого Комитета, а также его комиссий. В состав Бюро входят президент Комитета, лидеры партийных фракций Комитета и члены комитета в составе 35 человек. Контроль за работой Комитета находится в ведомстве Генерального секретариата.

Подводя итог, можно сказать, что субсидиарность хотя и имеет частично сепаратистскую природу, в целом направлена на сдерживание политической агрессии по отношению к мелким государственным формированиям, а также их государственной поддержки. Предпосылки возникновения идеи субсидиарности складывались веками, начиная с Аристотеля и Аквинского и заканчивая Токвилем и Миллем. Сам принцип опирается на работы Р. Арона, А. Марка и Дени де Ружмона. Субсидиарность явила собой универсальный и эффективный метод разграничения власти и её внутреннего упорядочения, в то же время оптимально приемлемый для демократизированного Европейского Сообщества. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Cписок  использованной литературы:

1)Хохлов И.И. Субсидиарность как принцип и механизм политики Евросоюза. // Мировая экономика и международные отношения. - 2004. - № 5. - С. 95-101.

2)Европейское право : право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека : учебник для вузов / рук. авт. кол., отв. ред. Л.М. Энтин ; МГИМО(У) МИД РФ, Ин-т европейского права. - 2-е изд., пересмотр. и доп. - М. : Норма, 2005.

3)Бобылева Е.А. Принцип субсидиарности в праве Европейского Союза // Актуальные проблемы российского права. - М.: Изд-во МГЮА, 2008, № 2 (7). - С. 316-329

4)www.wikipedia.org