Принципи адміністративних процедур:класифікація і оновлення в світлі реформування публічного управління

     План

     Вступ………………………………………………………………………...3

1. Поняття та ознаки адміністративних процедур………………………5
2. Поняття та класифікація принципів адміністративних процедур, їх оновлення у світлі реформування публічного управління…………………..8

     Висновки…………………………………………………………………..17

     Список  використаної літератури………………………………………...20 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Вступ

     Прийняття Конституції, проведення адміністративної реформи, вступ України до Ради Європи зумовили необхідність реформування всього законодавства України, складовою частиною якого є адміністративне законодавство.

     Існуюча тенденція активізації інтересу науки до правових явищ процедурно-процесуального характеру має об'єктивну основу, а саме – зростання потреби  в більш довершеному механізмі  реалізації правових норм і пов'язане з ним посилення уваги законодавця до правового регулювання організаційних форм реалізації матеріальних норм і правовідносин. Процес зростання міри значущості, яка додається процедурно-процесуальній регламентації суспільних відносин, визначений загальною закономірністю зміцнення правових основ державного і суспільного життя.

     Процедурно-процесуальні норми, регламентуючи порядок реалізації відповідних матеріальних норм різних галузей права, тим самим служать  їх втіленню в життя, сприяють виконанню ними функції регулювання суспільних відносин і таким чином об'єктивно служать зміцненню правових основ державного життя. Навпаки, відсутність у необхідних випадках розпоряджень, за допомогою яких визначалася б процедура реалізації прав і обов'язків, що передбачаються відповідною матеріальною нормою, призводить до того, що ці права і обов'язки залишаються не здійсненими, а норми, що їх закріплюють, незважаючи на важливість і значущість, фактично не працюють.

     В адміністративно-правовій сфері регулювання суспільних відносин реально існує безліч різноманітних процедур.

     На  мій погляд, наявний досить багатий нормативний матеріал про процедурні способи реалізації адміністративно-правових розпоряджень. Однак рівень наукової розробки цивілістичних процедурних проблем здається недостатнім. Відсутні комплексні дослідження юридичних процедур у цій області правового регулювання.

     Безсумнівно, відомості про конкретні процедурно-процесуальні явища збільшують обсяг знань  з даної проблематики, а сам  факт наявності таких досліджень є свідченням необхідності розробки проблем процедури стосовно адміністративно-правової сфери регулювання. Однак дані дослідження, присвячені аналізу конкретних процедурних способів реалізації адміністративних правових норм, не дають уявлення про систему процедур в адміністративному праві в цілому, не дозволяють простежити існуючі між цими процедурами взаємозв'язки. До того ж рівень досліджень процедурних форм в області адміністративно-правового регулювання не може порівнятися із мірою розробки проблем юрисдикційного процесу. Між тим на фоні загальної картини посиленого дослідницького інтересу до різних процедурних моментів у правовій системі постановка питання про процедури є актуальною. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Поняття та ознаки адміністративних процедур

     Процедура – це самостійне цілісне юридичне утворення, яке регламентоване юридичними нормами (наприклад, процедура державної реєстрації господарського товариства), визначає порядок здійснення учасниками відносин юридично і соціально значущих дій та забезпечує реалізацію нормативно-правового регулювання суспільних відносин.

     Отже, адміністративну процедуру можна визначити як встановлений нормами адміністративно-процесуального права порядок діяльності владних суб’єктів правовідносин публічної адміністрації щодо реалізації нормативно-правового регулювання у сфері публічного управління та розгляду і вирішення конкретних адміністративних справ.

     Проект  Адміністративно-процедурного кодексу України в редакції 2008 р. містить таку дефініцію «адміністративна процедура», під якою слід розуміти визначений законодавством порядок адміністративного провадження (п.1 ч.1 ст.2 ). Під адміністративним провадженням у проекті АПК розуміється «сукупність послідовно здійснюваних адміністративним органом процедурних дій і прийнятих процедурних рішень з розгляду та вирішення адміністративної справи, що завершується прийняттям адміністративного акта і його виконанням» (п.2 ч.1 ст.2).

     Таким чином, на підставі проведеного аналізу можуть бути виділені такі ознаки адміністративних процедур:

     1. Адміністративні процедури застосовуються в публічній сфері. Саме за допомогою адміністративних процедур управлінській діяльності публічної адміністрації надається правова форма, що забезпечує чітке функціонування суб’єктів управління. Адміністративними процедурами можуть бути врегульовані як «внутрішні», організаційні прояви повноважень органів публічної влади, так і «зовнішні» прояви повноважень таких органів, тобто прийняття рішень відносно індивідуальних справ, що має значення для приватних осіб у зв’язку з реалізацією їхніх прав і законних інтересів.

     2. Адміністративні процедури регулюють порядок здійснення правозастосувальної діяльності. Застосування права – це владна-організуюча діяльність компетентних органів і осіб, що забезпечують у конкретних життєвих випадках реалізацію юридичних норм. Застосування права необхідне у випадку, коли закон повинен діяти з урахуванням тих або інших конкретних обставин, що вимагають встановлення та контролю. Застосування права – важлива сторона діяльності органів державної влади по виконанню законів і інших правових актів, у процесі якої видаються інші акти, що мають головним чином організаційний характер.

     Адміністративні процедури, додаючи правову форму такої діяльності, закріплюють порядок дій і прийняття рішень компетентних органів і посадових осіб у зв’язку з застосуванням ними правових вимог до конкретного життєвого випадку. Нормативно закріплені адміністративні процедури, забезпечуючи проведення в життя вимог закону, стають критерієм правомірності поводження суб’єктів і в цьому розумінні виконують також правозабезпечувальну функцію. Правозастосування в розглянутому контексті повинне розвиватися в напрямку зведення рол виконавчої влади до обслуговування процесу реалізації права приватною особою, тобто створенню передбачених законом умов для доцільного й оптимального використання громадянином правових можливостей, що повністю узгоджується із сучасною ідеологією трансформації вітчизняного адміністративного права, надання йому публічно-сервісного призначення.

     3. Адміністративні процедури охоплюють управлінську діяльність позитивної спрямованості, тобто діяльність, спрямовану на створення умов для ефективної реалізації прав і законних інтересів громадян і організацій. Саме «позитивна» сторона адміністративної діяльності повинна одержати нормативне закріплення через адміністративні процедури.

     У рамках адміністративних процедур не вирішуються суперечки і не розглядаються скарги приватних осіб на дії і рішення органів публічної адміністрації. Адміністративні процедури не мають своїм результатом застосування примусових заходів. Між зацікавленою особою і владним суб’єктом, що беруть участь в адміністративних процедурах, виникає регулятивне процесуальне правовідношення, у якому суб’єкт публічного управління виступає не в ролі арбітра, а в ролі організатора, що забезпечує реалізацію в сфері публічного управління прав або обов’язків зацікавленої особи, передбачених відповідними матеріальними нормами права.

     4. Адміністративні процедури встановлюють визначений порядок здійснення тих або інших дій. Завдання адміністративних процедур – упорядкувати діяльність уповноважених органів влади і всіх зацікавлених осіб. При цьому таке упорядкування має своєю кінцевою метою підвищення ефективності і якості роботи державних органів, забезпечення належного виконання публічною адміністрацією своїх задач і функцій. Таким чином, процедурні норми повинні складати основу діяльності органів публічної влади.

     5. Для адміністративних процедур характерний особливий суб’єктний склад. Однією із сторін в адміністративній процедурі завжди виступає державний орган або посадова особа, наділені державно-владними повноваженнями.

     6. Адміністративні процедури закріплюються адміністративно-процесуальними нормами, які, в свою чергу, регулюють застосування матеріальних норм адміністративного та інших галузей права (фінансового, господарського, трудового та ін.) і при цьому регламентують діяльність уповноважених органів і посадових осіб. 
 
 
 
 
 
 

2. Поняття та класифікація принципів адміністративних процедур, їх оновлення у світлі реформування публічного управління

     Сутність  адміністративно-процедурного регулювання  відносин в аспекті загальних  установлень полягає у правильному  використанні принципів, які є вихідними  положеннями, фундаментом правозастосовчої діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.

     Принципи  адміністративної процедури за сферою дії можна класифікувати на конституційні (загальносоціальні), які характерні для багатьох галузей та інститутів права, а також предметно –  спеціальні, що можуть бути застосовані та більш характерні у своїй дії для регулювання адміністративно-процедурних відносин.

     Основоположним, з усієї сукупності конституційних принципів у сфері застосування адміністративної процедури, є принцип  верховенства права, який, відповідно до проекту Адміністративно-процедурного кодексу, передбачає пріоритетність забезпечення прав та свобод людини і громадянина, справедливості і гуманності в діяльності адміністративних органів.

     Інтерпретуючи цей принцип до сучасних умов діяльності органів управління, ми вказуємо на необхідність дотримання норм законів та підзаконних нормативно-правових актів, що визначають їх функціональність. В цьому аспекті прийняття адміністративно-процедурного кодексу буде слугувати гарантом виконання зазначеного принципу.

     Актуальним  прикладом, що ілюструє цю ситуацію, є  проведення Адміністративної реформи, мета якої - поетапне створення такої  системи державного управління, що забезпечить становлення України  як високорозвинутої, правової, цивілізованої  європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, що дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі. Її метою є також формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам. Ця система державного управління буде підконтрольною народові, прозорою, побудованою на наукових принципах і ефективною.

       Отже, однією з основних цілей  функціонування правової держави є утвердження у всіх сферах принципу верховенства права, що створить відповідні умови, за яких буде досягнутий консенсус інтересів як окремо взятої людини, так і суспільства в цілому.

       Другим, але не менш важливим, ніж принцип верховенства права,  є принцип законності – відповідно до якого органи виконавчої влади повинні діяти у межах наданих їм повноважень і у спосіб, визначений законом.

     Цей принцип пронизує всю діяльність адміністративних органів. По-перше, вирішення індивідуальних адміністративних справ, що здійснюється у точній відповідності до норми закону; по-друге, правотворчий процес, який виражається у прийнятті нормативних адміністративних актів з дотриманням принципу законності.

     Принцип законності, закріплений Конституцією України, свого практичного втілення набуває у законах та підзаконних нормативно-правових актах, які виступають регуляторами відносин у процесі державного управління. Правові акти у цій сфері розглядаються як регулятор поведінки держслужбовців, який встановлює рамки повноважень осіб управлінської системи та впливає на формування правової свідомості і культури у населення. 

       Базуючись на вищезазначеному,  ми спостерігаємо, що закон  має дві великі сфери впливу: по-перше, посадові особи державної  служби, що є дієвою частиною  системи управління і на які безпосередньо направлена регулююча сила норми права, і по-друге, громадяни, що виховуються в дусі дотримання закону. Цією характеристикою ми показуємо два основні напрями регуляторної сторони закону, а з ним і законності, оскільки закон є коренем слова законність не лише з лінгвістичної точки зору, а й з правової, саме через закон, його чинність у часі і просторі реалізуються принцип законності.

     Адміністративно – правова сфера регулюючого  впливу закону на відносини в суспільстві  є досить значною. Тому важливо, щоб управлінська система була максимально ефективною у своїй діяльності, здійснювала свої повноваження з відповідністю до норми права, що забезпечувало б дотримання принципу законності у системі органів управління, які є частиною державного апарату і, власне, на державу покладається обов`язок встановлення таких умов, за яких діяльність цих органів носила б юридично-належний характер .

       Нові орієнтири в побудові  системи державних органів управління  в Україні підказують, що для  досягнення цієї мети, в першу чергу, необхідно видання правових актів, які б виступали регулятором поведінки державних службовців, відповідно до принципів правової держави, одним з яких є законність. Позитивним кроком щодо цього питання було затвердження Головним управлінням державної служби України 23 жовтня 2000 року „Загальних правил поведінки державного службовця”, але вони мають більш декларативний характер, ніж практично-регулятивний. Так, згідно з п.27 вказаних правил, норми цього документа є відображенням регулятивної абстракції, у якій певні положення передбачають можливість їх подвійного тлумачення, що є неприпустимим у сфері управлінських відносин .

       Ще однією негативною тенденцією  у діяльності органів виконавчої  влади, що співвідноситься з  принцпом законності, є його розширення за рахунок підзаконних нормативно – правових актів.

     Утвердження інституту свободи дії адміністративного  органу у романо-германській правовій системі пояснюється ще тим, що методи управління виконавчої влади досить схожі у державах з демократичною формою правління.

     З огляду на пріоритет у міжнародній  політиці вступу України до Європейського  співтовариства, є необхідним підведення національного законодавства до відповідності європейським стандартам, а з ним і запровадження  інституту „свободи дій” у прийнятті рішень органом виконавчої влади. Ще одна причина полягає у стрімкій динаміці розвитку суспільних відносин, право, як їх регулятор, об`єктивно не встигає за цим процесом. Як результат, виникають прогалини правової регламентації, які не сприяють здійсненню управління, і регулювання адміністративної процедури здійснюється підзаконними нормативно-правовими актами, хоча це прерогатива винятково закону.

     Принцип рівності учасників адміністративної процедури перед законом визначається у двох аспектах, що розкриває його універсальний зміст, а саме: з першої точки зору, тобто загальної рівності, він належить до загально-правових принципів, з іншої – до галузевих.

       Таким чином:

     - принцип загальної рівності, відповідно до якого приватні особи рівні у правах адміністративної процедури, незалежно від умовностей, що підтверджується аб.2 ст.24 Конституції України, згідно з якою, «не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору, шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками». Зміст цього принципу відображається і в інших статтях Основного Закону, а саме: аб.4 ст.13 вказує на рівність усіх суб`єктів права власності перед законом; аб. 5 ст.36 – рівність об`єднань громадян; аб. 3 ст. 24 – рівність прав жінки і чоловіка; аб. 1 ст. 52 – діти рівні у своїх правах незалежно від походження, а також від того, народжені вони у шлюбі чи поза ним;

     - принцип рівності (урівнення) у правах приватних осіб і органів державної влади, тобто «суб`єктів управління» з «об`єктами управління».

     Такі  орієнтири побудови нової системи  управління, відповідно до Концепції  про адміністративну реформу, набули свого адекватного відображення у проекті Адміністративно –  процедурного кодексу, зокрема у  п. 3 ст.3 передбачено, що всі учасники адміністративної процедури рівні перед законом, а учасниками, відповідно до ст. 9, є адміністративний орган та особа.

     Окремої характеристики потребує принцип публічності, який можна інтерпретувати у подвійному розумінні, а саме як принцип офіційності та принцип відкритості. Для вітчизняного адміністративного права традиційним є перше розуміння, зокрема О.М. Бандурка та М.М. Тищенко розкривають цей принцип як обов`язок державних органів, їх посадових осіб здійснювати розгляд та розв`язання індивідуально – конкретних справ і пов`язані з цим дії (підбір необхідних матеріалів та доказів) від імені держави і, як правило, за державний рахунок; Л.В. Коваль вказує на те, що офіційний характер адміністративного провадження виявляється в тому, що всі процедури заздалегідь визначено у законі, і встановленню об`єктивної істини органом, який діє від імені держави при вирішенні адміністративної справи, не можуть перешкоджати ніякі приватні угоди чи особисті побажання учасників процесу; В.Б. Авер`янов - обов`язок адміністративного органу розглядати та розв`язувати справи від імені держави або територіальної громади, з урахуванням публічних інтересів.

     Доцільно використовувати у правовій науці принцип офіційності в розумінні як діяльність державно-владних суб`єктів щодо розв`язання поставлених їм завдань, а принцип публічності - як відкритість. З огляду на це, необхідно внести відповідні зміни до проекту Адміністративно – процедурного кодексу щодо визначення принципу.

       Принцип неупередженості є провідною засадою справедливості і законності діяльності адміністративного органу при вирішенні питань адміністративної процедури, який забезпечує безсторонність посадових осіб адміністративного органу при вирішенні справи.

       Відповідно до проекту Адміністративно  – процедурного кодексу, цей  принцип визначається як відсутність в адміністративного органу будь – якої неправомірної зацікавленості в результатах вирішення справи.

     Досить  важливе значення при здійсненні адміністративної процедури має  принцип ефективності, який можна  визначити як застосування, у процесі виконання процедур, оптимально-можливих, - необхідних засобів для розгляду та вирішення конкретної справи, тобто використання адміністративним органом індивідуально-визначених методик та форм діяльності, які б найбільше враховували особливості окремої справи.

       Наступним принципом адміністративної  процедури, який ставить її  у часові рамки діяльності, є  принцип оперативності або, як  його ще визначають у деяких  правових джерелах, строковості.

       Досить цікава дефініція цього  принципу відображена у проекті Адміністративно – процедурного кодексу, який розуміє під оперативністю необхідність своєчасного вирішення справи, хоча в процесуальному законодавстві він розкривається як діяльність, яка відповідає строкам, зазначеним у законі. На думку автора, таке визначення є позитивним, адже відповідає сучасним тенденціям розвитку управлінської системи та наближає її до міжнародних стандартів – в теоретичному аспекті. В практичному – діяльність адміністративних органів в Україні викликає ряд критичних зауважень, пов`язаних з корупцією у сфері державної служби, малою ефективністю та недостатньою професійністю службовців управлінської системи й іншими негативними проявами.

     Крім  вищевикладених принципів, що відображені  у проекті Адміністративно-процедурного кодексу, пропонується застосовувати у практиці адміністративно-процедурної діяльності принцип координації процедур, тобто, якщо громадянину необхідно отримати дозвіл на заняття тою чи іншою діяльністю, то він може звернутися лише до однієї державної установи, яка зобов’язана повідомити всі інші державні структури, що задіяні в реалізації процедури, тобто у прийнятті рішення про видачу громадянину дозволу на здійснення певного виду діяльності.

     Щодо  змісту принципу координації процедур, то він полягає у тому, що результатом у цьому випадку має стати вираження своєї позиції декількома державними установами щодо відношення до видачі громадянину дозволу, тобто не громадянин, а саме одна з установ, що здійснює керівництво процедурою, самостійно збирає в інших структурах всі необхідні для прийняття рішення документи та погодження.

       Практика управлінської діяльності, на даний момент, має напрацьований  досвід застосування зазначеного  принципу. Він реалізується відповідно  до Типового положення про  адміністратора та порядок його  взаємодії з місцевими дозвільними органами, суб'єктами господарювання та територіальним органом спеціально уповноваженого органу з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності, яке затверджене Наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва.

     Окремо  слід розглянути принципи, що відображені  у „Резолюції про захист особи  відносно актів адміністративних органів”.

       Ці принципи заслуговують на  особливу увагу, з огляду на  їх полідержавний характер, адже  прийняті вони Радою Європи і виражають демократичний ідеал компромісу відносин між державою та громадянином, до якого прагне кожна правова країна, та виконують призначення процедурних гарантій захисту прав приватних осіб.

       Такими принципами є: право  особи бути вислуханою; доступ до інформації; допомога і представництво; виклад мотивів; зазначення засобів правового захисту.

     Право бути вислуханою надає особі можливість висловлювати власну думку щодо окремих обставин справи та в цілому по справі, обгрунтовувати її, надавати факти, а також пояснення у випадку необхідності, пред`являти докази.

     Наступним з переліку принципів, визначених Рекомендацією, є право особи на доступ до інформації, тобто особа у разі необхідності має право подати запит до адміністративного  органу щодо надання їй інформації у справі. Таке право особи кореспондується як обов`язок відповідного органу.

     Держава забезпечує кожному громадянину  вільний доступ до інформації, яка  стосується його особисто, крім випадків, передбачених законами України. Також  держава встановлює відповідні гарантії, що дозволять повноцінно реалізувати громадянину своє право, а саме відповідно до ст. 10 Закону України „Про інформацію” право на інформацію забезпечується.

     Досить  важливим в аспекті забезпечення діяльності адміністративних органів з дотриманням прав та свобод людини і громадянина є реалізація принципу допомоги та представництва.

       Мета цього принципу полягає  у наданні зацікавленій особі  можливості отримання допомоги  або бути представленим в адміністративній  процедурі.

       З вищевикладеного твердження випливає, що цей принцип поділяється на два елементи: по-перше, право особи на допомогу, яке кореспондується в обов`язок адміністрації сприяти особі в реалізації її прав, свобод та законних інтересів; по-друге, право брати участь у процедурі особисто або через представника.

     Отже, принцип викладу мотивів виступає стрижнем та забезпечувальним фактором гарантій законності прийнятого рішення, адже зобов’язує адміністративний орган  інформувати особу не лише про  саме рішення, а й про детермінанти його прийняття.

       Останнім передбаченим в Резолюції  і досить важливим, з огляду  на захист прав та свобод  громадян в адміністративній  процедурі, є принцип зазначення  засобів правового захисту.

       Суть цього принципу полягає  в зобов`язані адміністративного органу в адміністративному акті зазначати правові засоби його оскарження, тобто для особи, яка не згодна з прийнятим рішенням, зазначається необхідна інформація для подання скарги: орган, правочинний розглядати скаргу, строки для оскарження, порядок подання скарги.

     Отже, встановлення та реалізація принципу зазначення правових засобів забезпечує і гарантує додаткову можливість для громадянина захистити свої права шляхом оскарження положень адміністративного  акта, а щодо адміністративного органу – додаткові механізми контролю за його правозастосовницькою діяльністю. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Висновки

     Реформування  українського адміністративного права  має важливе практичне значення, оскільки від цього прямо залежить і зміст діючих актів адміністративного законодавства, і стратегічна спрямованість розвитку всієї адміністративно-правової галузі.

     Проведений  аналіз принципів адміністративно  – процедурної діяльності показав  ряд позитивних та негативних характеристик  щодо однобічності та архаїчності змістовного  наповнення принципів законності, ефективності, публічності і сучасні тенденції, відносно принципів оперативності та рівності учасників адміністративної процедури.