Принципы бюджетного федерализма

Введение

На карте мира не существует федераций, сопоставимых с Россией  по числу административно-территориальных  образований низового уровня. Обеспечить устойчивость подобной системы, тем  более эффективно управлять ею, чрезвычайно  сложно. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять социально-экономическое регулирование, является финансовая система общества, главное звено которой – бюджетная система. Именно посредством бюджетной системы государство образует централизованные фонды и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.

Распад Советского Союза, переход от унитарной к федеративной модели российской государственности  в корне изменили основы функционирования бюджетной системы и отношения между органами государственной власти различного уровня. Новая бюджетная система Российской Федерации основывается на модели бюджетного устройства и бюджетного процесса федеративного государства, получившей название бюджетного федерализма.

Проблеме бюджетного федерализма  по праву принадлежит важное место  в реформировании бюджетной системы  России на современном этапе. От решения  этой проблемы зависит будущее России – сохранится ли она как единое государство, развивающееся на основах подлинного федерализма, или распадется на ряд слаборазвитых территориальных образований.

Бюджетный федерализм реализуется  через единую социально-экономическую  и бюджетно-финансовую политику государства. Это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Однако не следует забывать, что проблема бюджетного федерализма это не только и не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, это, прежде всего, проблема взаимоотношений государства и его граждан посредством организации рационального движения потоков финансовых ресурсов.

Целью работы является раскрытие  основного экономического содержания бюджетного федерализма. Для этого  последовательно рассмотрены сущность, принципы, модели, механизмы функционирования, проблемы и направления развития бюджетного федерализма.

Решение проблемы бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность рыночной экономической системы.

В общем, необходимым для  России является не только создание принципиально  новой системы межбюджетных отношений, но и осознание того, что эта система должна быть ориентирована на реализацию совокупности интересов государства в целом, его субъектов и граждан.

Глава 1. Понятие, принципы и экономическая сущность понятия бюджетный федерализм

Одной из центральных  проблем упорядочения бюджетной  системы страны и взаимоотношений  Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма. Существует множество определений  термина бюджетный федерализм. Согласно одному из определений, бюджетным федерализмом называют систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Другое определение данного понятия называет бюджетным федерализмом принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления.

В последнее  десятилетие экономические и  политические структуры Российской Федерации развивались достаточно быстрыми темпами. В политической системе произошли сдвиги в сторону более демократичной и представительской формы управления, которая требует от политических деятелей повышенного внимания к избирателям и ответственности перед ними. В крупномасштабной экономике, подобной российской, эффективность таких политических изменений зависит от того, насколько успешно развиваются отношения между федеральным правительством и субъектами Федерации (региональными и местными органами власти).

Основу бюджетного федерализма составляет разграничение  предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, заложенные в Конституции РФ.

В ведении Российской Федерации в области федерализма  находятся:

• управление федеральной  государственной собственностью;

• установление основ федеральной политики и  федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;

• установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

• федеральный  бюджет; федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального  развития.

В совместном ведении  Российской Федерации и субъектов  РФ в области федерализма находятся:

• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

• разграничение  государственной собственности;

• природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение  экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

• общие вопросы  воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

• координация  вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

• установление общих принципов налогообложения  и сборов в РФ;

•административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

•установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

•координация  международных и внешнеэкономических  связей субъектов РФ, выполнение международных  договоров РФ.

2. Принципы бюджетного  федерализма

Под принципами бюджетного федерализма понимают такое устройство бюджетной системы, при котором обеспечивается:

- самостоятельность бюджетов разных уровней. Самостоятельность бюджетов в данном случае означает:

• закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства;
• недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты;
• компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам.

- разграничение  расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней;

- соответствие  объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень  государственной власти и управления, доходным полномочиям; 

- наличие формализованного  механизма корректировки дисбаланса между расходными обязательствами и доходными полномочиями каждого уровня власти;

- наличие специальных  процедур предотвращения и разрешения  конфликтов между различными  уровнями органов государственной  власти и управления.¹

В гл.1 Конституции РФ содержатся принципы, определяющие федеративное устройство государства. Специфика российского федерализма в следующем.

1. Равноправные  субъекты РФ - республики, края, области,  города федерального значения, автономная  область, автономные округа.

2. Конституционные принципы федерализма:

- государственная  целостность,

- единство системы  государственной власти,

- разграничение  предметов ведения и полномочий  между органами государственной  власти РФ и органами государственной  власти субъектов РФ.

Каждое муниципальное образование в соответствии с законом «О финансовых основах местного самоуправления РФ» имеет собственный бюджет и право на получение в процессе бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Тем самым местные бюджеты наделяются гарантированной долей от федеральных налогов.

Доходная часть  местного бюджета формируется за счет налоговых поступлений, части  прибыли муниципальных предприятий, субсидий и дотаций из вышестоящих  бюджетов и муниципальных займов.

В доходы местного бюджета идут местные налоги, сборы за торговлю, за выдачу лицензий, арендная плата за землю и здания, штрафы, судебные пошлины, плата за коммунальные услуги.

К собственным  источникам доходов бюджетов относятся:

- закрепленные  законом доходные источники для каждого уровня бюджета;

- отчисления  по регулирующим доходным источникам;

- дополнительные  источники. 

В основе формирования бюджетов субъектов Федерации лежит  принцип межбюджетных отношений.

К средствам  бюджетного регулирования местных  бюджетов относятся:

- нормативные  отчисления от регулирующих доходов;

- дотации и  субвенции (субсидия – это  дотация общего назначения, а  субвенция – специального назначения);

- средства, выделяемые  из фонда финансовой поддержки  муниципальных образований;

- средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований  создается в бюджетах субъектов  РФ и распределяется по формуле, учитывающей  численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возрастов в общей численности населения, душевой обеспеченности средствами муниципального образования и др.

К нормативным  отчислениям от регулирующих доходов  относятся доли федеральных налогов  и доли налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Они наряду с местными налогами и сборами относятся к собственным доходам местных бюджетов.

При недостаточности  бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный  бюджет, или в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения утвержденного бюджета возможно получение процентных или беспроцентных ссуд, а также выпуск займов на инвестиционные цели. Максимальный размер соотношения общей суммы займов, кредитов, иных долговых обязательств бюджета и объема его расходов устанавливается законами Российской Федерации.

Самостоятельностью  бюджетов означает, помимо наличия  собственных источников, также право  определять направления их использования  и расходования. Таким образом, самостоятельность бюджетов является основным и важнейшим элементом бюджетного федерализма. Другой элемент - это точная процедура взаимоотношений бюджетов.

Расходы: региональные органы правопорядка, нотариат, адвокатура, региональные программы поддержки, оказание поддержки малому бизнесу, кредиты фермерам, инвестиционные налоговые кредиты.

Отношения между  бюджетами различных уровней (бюджетное  регулирование) можно проанализировать путем рассмотрения передачи средств  из одного бюджета в другой. Как  правило, вышестоящий бюджет выделяет целевые финансовые средства для нижестоящего бюджета. Основой бюджетного регулирования является закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня.

В составе бюджетов могут создаваться целевые и  резервные бюджетные фонды, средства которых в целях осуществления социальных, экологических и других программ, ликвидации последствий стихийных бедствий, проведения иных мероприятий, покрытия дефицита могут передаваться безвозмездно в виде субвенций, субсидий и дотаций в бюджеты нижних уровней.

На законодательном  уровне отношения между бюджетами  могут регулироваться двумя способами: закреплением в нормативном акте и путем подписания соглашения о  разграничении полномочий между  представителями государства и  региона.

Что касается разграничения  налоговых платежей между бюджетами, то обычно это достигается либо закреплением за различными бюджетами различных  налогов, либо закреплением за бюджетами  нижестоящего уровня части собираемых налогов. Помимо разделения налоговых поступлений, отношения между бюджетами могут быть построены по образу и подобию гражданских правоотношений. Имеется в виду то, что в случае несения нижестоящим бюджетом каких-либо расходов за вышестоящий бюджет, последний возмещает эти расходы согласно представляемым ежеквартально сведениям о произведенных расходах.

В исключительных случаях при недостаточности  средств местных бюджетов на возмещение расходов по сообщению финансовых органов  Министерство финансов Российской Федерации  производит авансовое перечисление средств на эти цели с последующим их зачетом согласно представленной финансовыми органами установленной отчетности. Авансовые поступления отражаются в учете исполнения бюджета в финансовых органах как средства, полученные из республиканского бюджета Российской Федерации.

Так, из общегосударственного бюджета могут возмещаться расходы  на содержание органов государственной  власти, расходы, связанные с обеспечением деятельности народных депутатов, возмещение расходов по уплате разницы в процентных ставках, возмещение ущерба, причиненного гражданам, возмещение ущерба и расходы на выплату компенсаций реабилитированным гражданам, выплата компенсаций жертвам политических репрессий, расходы, связанные с хранением, ремонтом, пересылкой, перевозкой конфискованного имущества и кладов, которые подлежат передаче в федеральную собственность, расходы на выплату льгот и компенсаций и другие расходы.

Основой взаимоотношений  между бюджетами различных уровней  является необходимость достижения, так называемого минимального бюджета, т.е. проводимого в соответствие с закрепления в соответствии с социальной политикой определенных гарантий для жителей данного региона.

Минимальный бюджет представляет собой расчетный объем доходов  соответствующего консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня, покрывающих гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы, часть которых в случае недостаточности расчетного объема закрепленных доходов покрывается отчислениями от регулирующих доходов, дотациями и субвенциями по решению вышестоящего представительного органа власти.

Расходная часть минимального бюджета исчисляется по единым или  групповым минимальным социальным и финансовым нормам и нормативам, установленным вышестоящим представительным органом власти на основании действующих актов законодательства в пределах его финансовых возможностей. Разработка минимальных социальных и финансовых норм и нормативов, представляемых на утверждение Парламента, производится Правительством.

Расходная часть минимального бюджета определяется:

а) суммой затрат, включаемых в бюджет текущих расходов, учитываемых  вышестоящими органами власти в расчетах к бюджету года, предшествующего  планируемому (в сопоставимых условиях), с учетом увеличения (снижения) этих расходов, вызванного:

- согласованной с вышестоящим  органом власти в установленном  законодательством порядке суммой  затрат в связи с изменением  состава объектов, подлежащих бюджетному  финансированию;

- решениями вышестоящих  органов власти об изменении социальных и финансовых норм и нормативов;

- изменением индекса цен  и тарифов по расчетам вышестоящих  исполнительных органов власти, осуществляемым в установленном  порядке; 

б) минимально необходимой  суммой затрат, включаемых в бюджет развития данного национально-государственного или административно - территориального образования.

И, наконец, взаимоотношения  между бюджетами строятся на основе уважения закрепленных законодательством  либо договором право и обязанностей. Это гарантируется тем, что органы государственной власти обязаны возместить в полном объеме ущерб, причиненный юридическим и физическим лицам в результате принятия указанными органами с превышением своей компетенции решений по бюджетным вопросам.

Причиненный ущерб подлежит возмещению за счет средств соответствующего бюджета на основании решения суда или арбитражного суда.²

Общая принципиальная законодательная  основа бюджетного федерализма в  России представлена на рис. 1.

Рис. 1. Конституционная  модель бюджетного федерализма в  РФ

2. Модели федерализма 1990’х годов.

Первые реформы зарождающейся  российской демократии, проведенные  при президенте Борисе Ельцине, привели  к модели федерализма, характеризующейся быстрой и упрощенной политической и финансовой децентрализацией (1991-1993 гг.) В рамках этого политического сценария власть быстро перешла в руки региональных органов власти, что значительно ослабило федеральное правительство. Многие регионы объявили о своей юридической, экономической и институциональной независимости от России, и предполагалось, что все 89 региональных правительств будут на равных вести дела с федеральным правительством. На практике эти отношения определялись двусторонними договорами между федеральным правительством и субъектами Федерации. Кроме того, региональные правительства все больше и больше конкурировали с федеральным правительством в борьбе за реальную власть. Таким образом, в начале 1990-х годов политическая обстановка в России характеризовалась политической борьбой не только между исполнительной и законодательной властью, но и между федеральными и региональными органами власти.

В начале 1990-х годов  политические отношения внутри России характеризовались децентрализацией в области принятия решений, которая шла слишком быстро и зашла слишком далеко, в то время как налогово-бюджетные отношения продолжали оставаться централизованными, что приводило к путанице. В результате, не было открытости, подотчетности и эффективного распределения ресурсов, а из более высокой степени политической автономии на региональном уровне не следовала более высокая степень политической ответственности. Одним из основных противоречий ранней российской системы бюджетного федерализма была децентрализация ресурсов (как доходов, так и расходов) в сочетании со слабым и неэффективным федеральным правительством.

Конституция 1993 г. стала  важным шагом на пути к легитимности российской модели федерализма. Она  обеспечила институциональную и  правовую базу, необходимую для новой федеральной системы, а именно равный статус для всех субъектов Федерации. Разделение предметов ведения зафиксировано в ст. 71 и 72 Конституции, которые начали реализовываться в 1994-1995 гг. Впервые в межбюджетные отношения были введены однозначные и стабильные правила распределения доходов и расходов между всеми регионами вместо двусторонних договоров.

После выборов губернаторов в 1996 г. регионы России стали более  независимыми от федерального правительства  как в политическом, так и в  экономическом плане. Власть региональных элит росла и процветала. В условиях сильных различий между регионами по уровню дохода на душу населения сравнительно быстро политическое влияние богатых регионов или регионов-«доноров» в отношениях с федеральным правительством стало гораздо сильнее, чем влияние бедных регионов, и политический фаворитизм вновь начал определять отношения между федеральным правительством и региональными органами власти. В конце 1990-х годов реформа федеральной системы в России получила дальнейшее развитие: правительство представило «Концепцию реформирования межбюджетных отношений в 1999-2000 гг.», которая была одобрена Государственной Думой в июле 1998г.

На протяжении 1990-х  годов оставались несоответствия между  федеральными и региональными законами, а бюрократическое вмешательство и коррупция, на региональном или местном уровне, часто тормозили институциональное развитие и предпринимательскую инициативу.

3. Бюджетный федерализм в Российской Федерации в настоящее время.

Российская  Федерация в настоящее время отличается достаточно высоким уровнем централизации - она может передать полномочия на нижестоящий уровень, а может - забрать их обратно. Последствием муниципальной и административной реформ, проводимых сейчас в России, явилось изменение и резкое возрастание роли федерального центра. Ярким примером служат Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Единственным  способом превратить Россию в подлинную  федерацию является конституционное урегулирование отношений между центром и регионами. И, прежде всего, это должно касаться бюджетных полномочий, через объем которых и определяется подлинная самостоятельность и субъектов федерации, и местного самоуправления.

Российская  конституционная модель бюджетного федерализма на сегодняшний день отличается крайне общим характером регулирования и нуждается в  совершенствовании, и пробелы регулирования  порождают проблемы в текущем  федеральном законодательстве, призванном юридически обеспечивать реализацию конституционных основ. Конституционное закрепление основ бюджетного федерализма позволит децентрализовать отношения между Российской Федерацией и ее субъектами.

В России централизованное принятие решений и финансовый контроль остаются основными характеристиками российской финансовой системы. В области доходов более 90% региональных и местных доходов непосредственно контролируется федеральным законодательством. Федеральные налоговые органы собирают почти 100% налогов, уплаченных в региональные и местные бюджеты.

Необходимо  отметить и «Программу развития бюджетного федерализма», сроки проведения которой  с 2001 по 2005 год. Эта программа на сегодняшний  день завершена.

Результатом ее стало четкое разграничение расходных  полномочий, закрепление за бюджетами всех уровней доходных источников. Самое главное – принята основополагающая часть закона о разграничении полномочий. Принято решение по самостоятельности каждого из уровней бюджетной системы, закреплению соответствующих доходных источников, расходных обязательств. Приняты необходимые поправки в бюджетное законодательство, которые позволяют выстроить систему межбюджетных отношений, необходимую для четкого функционирования каждого из уровней бюджетной системы. Определена четко система межбюджетных трансфертов, выстроена устойчивая система фондов межбюджетного выравнивания.

Одна из основных задач, которая была поставлена, это  сглаживание объективных различий в уровне социально-экономического развития регионов. Но намеченной цели так и не было достигнуто. Что касается закрепления доходных источников, то и здесь не достигнуто намеченной цели.

Изменения, внесенные  в бюджетное и налоговое законодательство России в 2001-2004 гг., еще больше усилили  эту тенденцию. И без того высокая  степень концентрации средств в федеральном бюджете на стадии первичного распределения налогов по вертикали бюджетной системы заметно возросла. Регионы же, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, потеряли значительную часть налоговых источников. В результате повысилась их зависимость от поступлений из федерального бюджета. Тем самым была существенно подорвана финансовая база региональных и местных бюджетов, и резко увеличился объем встречных финансовых потоков.

С 2005г. реализуются  меры по централизации государственных финансовых ресурсов. В федеральном бюджете аккумулируется 1,5 п.п. ставки налога на прибыль организации, в него зачисляются в полном объеме водный налог и 95% поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых по нефти. В соответствии с внесенными изменениями в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений перечень региональных налогов и сборов, установленный в ст. 14 Налогового кодекса РФ, сокращается с семи до трех (транспортный налог, налоги на имущество организации и игорный бизнес), а местных (ст. 15 НК РФ) – с пяти до двух (земельный налог и налог на имущество физических лиц). При этом все изменения в распределении налоговых доходов между уровнями бюджетной системы планируется закрепить в Бюджетном и Налоговом кодексах, а не в действующих только один год законах о бюджете.

Следовательно, наиболее значимые реальные доходы центр  оставляет за собой, строго регламентируя  даже крайне ограниченные собственные  налоговые источники субъектов  Федерации. Такое «совершенствование» системы межбюджетных отношений и региональных финансов, естественно, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма.

Было принято  решение подготовить новую программу. В новой программе по развитию бюджетного федерализма в России поставлены следующие задачи.

В первую очередь  необходимо сделать стабильной систему  межбюджетных трансфертов, чтобы она  не менялась каждый год принципиально. Мы переходим к среднесрочному бюджетному планированию. И межбюджетные трансферты должны быть стабильны на среднесрочную перспективу, чтобы субъекты Российской Федерации могли планировать и прогнозировать объем ресурсов, который будет у них не только на очередной финансовый год, но и на среднесрочную перспективу могли бы планировать объем доходной базы бюджета. Также необходимо отказаться от внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство, которые бы ущемляли интересы субъектов Российской Федерации. Следующий вопрос, на который, будет обращено внимание в новой программе, это то, что Правительство намерено создать порядок контроля и мониторинг за передаваемыми полномочиями. В каждом субъекте Российской Федерации делегируются полномочия в соответствии с законодательством. На вопрос как реализуются эти полномочия в том или ином субъекте, Правительство лишь имеет информацию по отчетности. А как на самом деле доходят эти средства до граждан, до конкретных получателей, вот этот вопрос, который требует дополнительного рассмотрения и создания целой системы министерств, ведомств, субъектов Российской Федерации о реализации тех или иных полномочий.