Принципы построения бюджетной системы РФ

 
Введение

Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической  структуры любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной  властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм - финансовая система общества, главным звеном которой является государственный  бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая  возможность выполнения возложенных  на государственные органы функций. Экономические и политические реформы, проводимые в России с начала девяностых годов, также не могли не затронуть  сферу государственных финансов, и, в первую очередь, бюджетную систему. Государственный бюджет, являясь  главным средством мобилизации  и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность  воздействовать на экономику, финансировать  ее структурную перестройку, стимулировать  развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку  наименее защищенным слоям населения. Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в  большой степени зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы общества, насколько  бюджетная политика государства  будет отвечать требованиям времени.

В связи с этим изучение бюджетной системы, теоретических  и законодательных основ и  реальной практики функционирования бюджетного механизма обрело в настоящее  время особую актуальность.

Целью настоящей работы является рассмотрение основных черт бюджетной  системы и перспектив развития межбюджетных отношений в Российской Федерации.

При написании данной работы были использованы действующее законодательство РФ, проанализированная экономическая  литература и периодические издания.

1. Экономическое содержание  бюджетной системы государства  и ее структура в РФ

1.1.Типы бюджетных  систем и их особенности

Форма государственного устройства страны, действующие основные законодательные  акты, роль бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах  определяют основы бюджетного устройства.

Бюджетное устройство в свою очередь определяет организацию  государственного бюджета и бюджетной  системы страны, взаимоотношения  между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования  бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др. [1,с. 10]

Главное звено финансовой системы государства - бюджетная  система. Бюджетная система - основанная на экономических отношениях и государственном  устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации  совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных  бюджетов и бюджетов государственных  внебюджетных фондов. [2, Ч.1, ст.6]

Построение бюджетной  системы зависит от формы государственного и административного устройства страны.

По степени распределения  власти между центром и административно - территориальными  образованиями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарное (единое) государство- это форма государственного устройства, при которой административно- территориальные  образования не имеют собственной  государственности или автономии. В стране действуют единая конституция, общие для всех систем права и  единые органы власти, централизованное управление экономическими, социальными  и политическими процессами в  государстве.  Бюджетная система включает два звена: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты.

Федеративное (объединенное) государство – это форма государственного устройства, при которой государственные  образования или административно- территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную  государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в  пределах распределенных между ними и центром компетенций. Бюджетная система таких государств включает три звена: государственный бюджет (или федеральный бюджет, или бюджет федерального правительства), бюджеты членов федерации (штатов - в США, земель - в ФРГ, провинций – в Канаде, субъектов Федерации - в России), местные бюджеты. К примеру, бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты 50 штатов и местные бюджеты (графств, муниципалитетов, тауншипов). В Канаде бюджетная система состоит из федерального бюджета, бюджетов 10 провинций и, наконец,  местных бюджетов (общин, областей, графств).

В конфедеративных (союзных) государствах, которые представляют собой образованный на постоянной основе союз суверенных государств, нацеленный, как правило, на достижение политических или военных, государства, входящие в состав конфедерации, имеют собственные  бюджетные системы. Наряду с ними может создаваться и бюджет конфедерации, формируемый из взносов входящих в конфедерацию государств. Примером тому может служить Союз России и  Беларуси - союзное государство, общий (союзный) бюджет которого  формируется за счет взносов его участников. На аналогичных принципах построен бюджет Европейского союза, за одним исключением - евробюджет имеет к тому же собственные налоговые и неналоговые доходы. Кроме того, государства, вновь ступающие в Европейский союз, переходят на общеевропейские бюджетные стандарты постепенно. Так, в конце 2003 г. правительство Болгарии утвердило программу развития бюджета и бюджетной политики на 2004- 2006 гг., и эти три года станут последними для государственного бюджета Болгарии, когда его показатели не будут ограничиваться и определяться требованиями Европейского союза. [4, с. 20]

В мировой практике функционируют  различные бюджетные системы, отличающиеся между собой по трем критериям:

1. Доля ВВП, централизуемая для финансирования государственных расходов (в ряде стран эта доля свыше 60%, но практикуется перераспределение  ВВП на уровне около 30 % от его объема).
2. Реализация за счет ассигнований из государственного бюджета социальных функций.
3. Воздействие (обратное) бюджетной системы на реальный сектор экономики.

В настоящее время применяются  различные бюджетные системы, так  или иначе тяготеющие к типичным - американской и европейской; имеется также существенно отличающаяся от них японская модель. Другие модели сочетают признаки названных (австралийская, средиземноморская, китайская, арабская и др.)

Для американской системы характерно жесткое исполнение законов, регулирующих государственные доходы и расходы. Закон о бюджете не принимается. Разработка бюджета становится процедурой учета гарантированных законодательными актами обязательств государства и является заботой правительства. Административные региональные образования (штаты) имеют собственные бюджеты и с центральным бюджетом взаимодействуют в гораздо более узких пределах, чем это принято в европейских странах. Слово «штаты» дословно означает «государства». В США бюджетная система предполагает значительную самостоятельность штатов. Существенными особенностями американской системы являются: вмешательство государства в экономику в форме финансирования программ развития отдельных секторов; стимулирование развития предпринимательства посредством предоставлении различных налоговых льгот; возложение социальной «нагрузки» на доходы граждан. Соответственно и относительно высокий уровень заработной платы формировался с учетом необходимости оплаты большинства услуг непосредственно потребителем. Для такой системы характерна сравнительно невысокая доля государственных расходов в объеме ВВП (немного более трети), хотя при значительной массе ВВП объем государственных расходов является значительным. Важно отметить, что названная доля за 90 лет (1913-2003 гг.) относительно ВВП возросла с 7,5% ВВП до 35%.

Иначе формируются государственные  расходы в большинстве стран  Европы. Для европейской Бюджетной системы характерно предоставлении гражданам социальных гарантий за счет бюджетных средств, активное вмешательство центра в решение финансовых проблем административно- территориальных образований, обеспечение определенного «выравнивания» экономических условий в регионах  (в Германии - земель), не смотря на их определенную самостоятельную.

Общей чертой всех бюджетных  систем является их гибкость. В бюджетном  процессе скрупулезно учитываются  финансовые обязательства государства, предусмотренные конституцией и  действующими законами, часто имеющими «рамочный» характер, в связи с чем многие конкретные вопросы решаются в рамках парламентских процедур.

Бюджетные системы различаются  по степени их централизации. По этому  критерию в рамках названных систем различают три типа моделей.

Модель децентрализованной бюджетной системы характеризуется  активной ролью регионов в обеспечении  финансирования их экономики за счет собственных доходов. По этому критерию центральная власть берет на себя расходы, связанные с гарантиями, установленными законами государства. Это характерно, например, для Канады.

Умеренно централизованная, социально ориентированная модель отличается тем, что расходы центра и регионов как атрибут государственных  финансов оптимально сбалансированы и  закреплены за уровнями бюджетной системы  в расчете на ответственность  каждого уровня за финансирование расходов, а значит рост их доходов. Подобными  являются модели Германии и Швейцарии.

Максимально централизованна, социально-ориентированная модель характерна для государств, у которых  практически нет проблемы реализации принципа бюджетного федерализма (шведская модель). В России в годы перестройки считался образцом шведский социализм, однако наша бюджетная система в годы реформ развивалась по пути сочетания признаков сочетания признаков европейской и американской систем, что имеет объективные основы: сформировавшаяся прежде система оплаты различных социальных льгот за счет средств бюджета, от которых сразу отказаться невозможно; деформация всей воспроизводственной структуры в годы рыночных преобразований; значительная дифференциация экономических условий в регионах; резкое снижение доли государственного сектора в экономике и нерегулярные поступления в федеральный бюджет от предприятий государственного сектора. В связи с этим многие регионы не могут обойтись без финансовой помощи из федерального бюджета. Для бюджетной системы России характерны механизмы «американизации» социальных расходов (перекладывание многих расходов на семейные бюджеты), ограничение социальных функций  предприятий при снижении активности государства в социальной политике, в связи с чем три четверти населения не в состоянии оплачивать социальные услуги за счет личных доходов.

Федеративное устройство государства предполагает финансирование центральной властью расходов и  предоставление льгот, гарантированных  федеральным законодательством (федеральные  мандаты). Ряд функций государства (деятельность органов государственной  власти, оборона и обеспечение  безопасности, правоохранительная деятельность, поддержка развития науки, культуры, образования и здравоохранения) выполняется при финансовом обеспечении  федеральным центром. Несмотря на существующие законодательно установленные  нормы и ограничения, «последнее слово» в распределении бюджетных потоков из центра принадлежит законодательным (представительным) органам государственной власти (парламент, законодательные собрания областей, краев, республик), а также главы государства (президент). В условиях сложившейся модели формирования парламентского большинства стал нормой порядок принятия закона о бюджете, допускающий игнорирование как гарантированных законодательством обязательств государства, так и норм бюджетного кодекса. На это обстоятельство ежегодно обращает внимание Счетная палата Российской Федерации, осуществляющая экспертизу проекта закона о бюджете.

Общей тенденцией развития бюджетных систем в различных  странах является рост доли ВВП, перераспределяемой через бюджеты для централизованного  финансирования  многочисленных социально-экономических функций [Прил. 1]. Это отражает объективный процесс «социализации» государств. За более чем столетний период прослеживаются, однако, разные темпы «социализации», что и подтверждает сохранение бюджетных систем, тяготеющих к европейскому или американскому типу. После 1998г. существенных изменений в динамике доли государственных расходов в странах представленных в таблице приложения 1 не произошло.

По данным международных  финансовых организаций, в ценах  по паритету покупательной способности 1995 г. доля государственных расходов  тех же стран и России была и прогнозируется на будущее в пределах, представленных в таблице 2 приложения 1.

В России в настоящее время  через бюджетную систему перераспределяется и используется свыше трети ВВП.

Европейская бюджетная система отличается тем, что доля ВВП, централизуемая для государственных расходов, достаточно высока (45-60%). Весьма характерно то, что эта доля росла под влиянием социализации общества в СССР после Второй мировой войны. Эта же тенденция (весьма сдержанная) характерна и для США, и для Японии, где, с одной стороны, ставка делалась на оплату социальных услуг гражданами (США), с другой - развитие социальных функций бизнеса. Именно в Японии лежат истоки усиливающейся тенденции социализации бизнеса как фактора экономического роста и повышения качества жизни граждан. Наиболее высокой в Японии является и степень социальной ответственности бизнеса. Именно с этим связан невиданный в других странах в 60-80-е годы прошлого столетия научно-технический прогресс в Японии.

Японская бюджетная система по доле государственных расходов напоминает российскую и американскую - около трети ВВП поступает в бюджетную систему, но значительную и растущую часть социальных расходов, связанных с оказанием социальных услуг работающим берут на себя фирмы. Это делает ее похожей на советскую модель. Государственное вмешательство в экономику Японии на основе финансирования приоритетных расходов в то же время характерно и для американской модели. Японская модель постепенно трансформируется, но до сих пор сохраняется в некоторых фирмах традиция пожизненного найма.

Бюджетная система России сочетает не самые совершенные признаки японской, американской и европейской   систем. Сходство с японской в ней было в том, что предприятия СССР также имели социальные фонды, обеспечивали на высоком уровне реализацию социальной функции. В годы реформ от этого осталось немногое, но все же осталось, в связи с чем профсоюзам России приходится сейчас все острее ставить вопрос о социальной ответственности бизнеса, как это практикуется в Японии. Пока что социальные функции бизнеса развиты слабо. Нередко его социальная «ответственность» выливается в рейдерский захват имущественных комплексов предприятий, включая и остатки сохраняющихся у них объектов социального характера. Именно поэтому чрезвычайно актуальной является проблема повышения социальной ответственности бизнеса.

Сходство бюджетной системы  России с американской системой заключается  в том, что при низкой средней  заработной плате гражданам навязывается американская модель оплаты многих социальных услуг, в том числе и коммунальных, за счет личного бюджета. Внедряется принцип платности всех услуг. Эта  тенденция при низкой заработной плате делает бюджетную систему  России неудачным копированием опыта  США. Сходство бюджетной системы  России с европейской системой заключается  в том, что в ней еще присутствуют «остатки» прежней социальной защиты граждан за счет средств бюджетов всех уровней. Социальная направленность бюджетной политики России в последние  годы проявляется все более отчетливо  в связи с реализацией национальных проектов. [3, стр. 20-22]

1.2.Бюджетная система России

Бюджетное устройство в Российской Федерации представляет собой организацию  бюджетной системы на основе единой бюджетной классификации в соответствии с принципами построения, регламентированными  Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Для России как федеративного  государства характерно трехуровневое  строение ее бюджетной системы. Таким  образом, бюджетное устройство России характеризуется наличием трех уровней  бюджетного управления и бюджетной  деятельности, которые определены статьей 10 БК РФ:

1. Федеральный уровень бюджетного управления (на этом уровне расположены федеральный (государственный) бюджет, федеральные внебюджетные фонды)
2. Региональный уровень бюджетного управления (представлен бюджетами субъектов Федерации и региональными внебюджетными фондами)
3. Муниципальный уровень бюджетного управления, который представлен местными бюджетами, в том числе это:

• Бюджеты муниципальных районов.
• Бюджеты городских округов
• Бюджеты внутригородских муниципальных образований (Москва и Санкт-Петербург)
• Бюджеты городских и сельских поселений.

Свод бюджетов всех уровней  на соответствующей территории составляет консолидированный бюджет.

В настоящее время в  России ежегодно утверждается федеральный  бюджет, бюджеты Москвы и Санкт- Петербурга, бюджеты субъектов Федерации и множество муниципальных бюджетов, количество которых еще не определилось, так как в субъектах Федерации идет процесс формирования муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». [5.]

2. Принципы бюджетной  системы Российской Федерации

2.1.Понятия и значение  принципов построения и функционирования  бюджетной системы России

В переводе с латинского термин «принцип» (principium) означает основу, первоначало чего- либо. В экономической науке принципами принято именовать закономерности формирования и взаимодействия различных экономических институтов. Многие из имеющихся в настоящее время принципов построения бюджетной сферы начинали складываться еще в 1930-1960-х годах. Современные принципы построения и функционирования бюджетной системы России носят на себе отпечаток традиций осуществления бюджетной деятельности советского периода (фактический централизм, неправовой конъюнктурный подход к распределению бюджетных трансфертов нижестоящим бюджетам, наличие закрепленных и регулирующих источников бюджетного регулирования и т.д.), однако в отличие от бюджетной практики административно-командной системы эти принципы непосредственно отражены  в нормах (правовых предписаниях) действующего бюджетного законодательства, и в первую очередь в Бюджетном кодексе РФ.

Принципы эффективного построения бюджетной системы формулируются, как правило, в результате тщательного  изучения опыта построения бюджетных  систем государств на том или ином историческом отрезке и совокупности правовых норм, регулирующих соответствующую сферу общественных отношений. Однако можно утверждать, что в основу современной бюджетной системы России положены лишь воспринятые российским бюджетным правом социально-экономические принципы и идеи. Соответственно, социально- экономические идеи (гипотезы) построения бюджетной системы, не закрепленные и не реализуемые в действующих бюджетно-правовых нормах, в конкретной бюджетной системе не применяются и принципами функционирования этой бюджетной системы не являются.

Кроме того, исследуя вопрос о принципах регулирования порядка  построения и функционирования бюджетной  системы, необходимо учитывать, что  еще в советский период высказывались  различные суждения о природе  таких принципов. Причем если большинство  ученых характеризовали принципы как  комплекс идей, определяющих содержание норм права, то некоторые исследователи  рассматривали их шире - как часть  правосознания.

Таким образом, принципы бюджетной  системы России - это основополагающие и руководящие идеи, ведущие положения, определяющие порядок построения и  функционирования этой системы, и в  целом бюджетных отношений, закрепленные в действующем законодательстве.

2.2.Содержание принципов  построения бюджетной системы  России

Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:

• единства бюджетной системы Российской Федерации;
• разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
• самостоятельности бюджетов;
• равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
• полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
• сбалансированности бюджета;
• результативности и эффективности использования бюджетных средств;
• общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
• прозрачности (открытости);
• достоверности бюджета;
• адресности и целевого характера бюджетных средств;
• подведомственности расходов бюджетов;
• единства кассы.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. [2, гл.5, ст.29]

Федеральный закон от 15 августа 1996 г. №115-ФЗ «О бюджетной классификации  Российской Федерации» определяет бюджетную  классификацию как группировку  доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников финансирования их дефицитов. Она обеспечивает сопоставимость показателей всех частей бюджетной  системы.

«Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации», утвержденные приказом Министерства финансов России от 21 декабря 2005 года № 152н учитывают изменения в БК РФ, вступившие  в силу с 1 января 2006 г., определяют структуру доходов и расходов бюджета, источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов, администраторов поступлений в бюджеты и главных распорядителей средств федерального бюджета. Санкции за нарушение Бюджетного законодательства определены в статье 282 БК РФ.

Порядок составления и  ведения бюджетной отчетности для  бюджетных организаций определяет «Инструкция о порядке составления  и предоставления годовой, квартальной  и месячной бюджетной отчетности»  №5н, утвержденная приказом Минфина   России от 21 января 2005г.; при этом Федеральное казначейство применяет новый План счетов уже с 1 января 2005 г., а бюджетные организации составляют отчетность по новому плану счетов с 1 октября 2005 г. [5, с.3 п.т.]

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами  бюджетной системы Российской Федерации  означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы  Российской Федерации, а также определение  полномочий органов государственной  власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Однако, как отмечают многие экономисты, в основу ныне действующей  бюджетной системы положены такие  принципы разграничения доходов  и расходов между ее уровнями, которые  в определенной мере стимулируют   субъекты федерации к повышению дефицита своего бюджета. В качестве примера такой ситуации часто приводится методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов). «Первая его часть направляется в адрес так называемых нуждающихся регионов, вторая- в адрес особо нуждающимся. «Нуждающимся» считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по России, «особо нуждающимся»- регион, бюджетные расходы которого выше его доходов, то есть бюджет с дефицитом. Таким образом, перерасход средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов.[1, с.77]

Принцип самостоятельности  бюджетов всех уровней, закрепления  за бюджетами доходов и расходов и источников финансирования  дефицитов бюджетов проявляется в том, что органы законодательной и исполнительной власти трех уровней государственного устройства разрабатывают и исполняют каждый свой бюджет. Бюджет каждого уровня имеет собственную доходную базу и закрепленные за ним доходы, расходы и источники финансирования дефицита. [3, с.27]

Также данный принцип вводит такие ограничения как: 

• недопустимость установления расходных обязательств бюджета за счет средств бюджетов двух и более уровней или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета.
• Недопустимость введения в действие в течение финансового года изменений бюджетного или налогового законодательства, приводящих к увеличению расходов или снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах.
• Недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного использования бюджетов. [5, с.18]

Принцип равенства бюджетных  прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных  обязательств, формирование налоговых  и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации  и местных бюджетов, определение  объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными настоящим Кодексом.

Договоры и соглашения между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов  Российской Федерации, органами государственной  власти и органами местного самоуправления, не соответствующие настоящему Кодексу, являются недействительными. [2, г.5, ст.31.1]

Принцип полноты отражения  доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что  все доходы, расходы и источники  финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в  полном объеме отражаются в соответствующих  бюджетах.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных  бюджетом расходов должен соответствовать  суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.