Проблема реализации принципа разделения властей в РФ

Введение 

     В юридической литературе термин бикамерализм используется достаточно редко, как  правило, исключительно в системе  конституционного права, в рамках теории парламентаризма и относится  к узкой сфере исследований. В  большой юридической энциклопедии бикамерализм – двухпалатная система, т.е. структура общенациональных парламентов, при которой они состоят из двух палат, как правило, формирующихся по-разному и обладающих разной компетенцией. При этом нижние палаты всегда избирается непосредственно населением. Верхние формируется различными способами – путем непрямых выборов (Франция, Австрия, ФРГ) или в порядке прямых выборов (США, Италия, Япония). В некоторых странах верхние палаты формируются по наследственному признаку (Великобритания), либо члены их назначаются главой государства (Канада). Иногда применяется смешанный порядок. К кандидатам в депутаты верхних палат предъявляются, как правило, более высокие требования.

      Федерализм и бикамерализм 

     Существующие  в настоящее время парламентские  системы свидетельствуют о многообразии способов комплектования вторых палат высших представительных и законодательных органов с участием избирательного корпуса. При этом обращает на себя внимание тот факт, что порядок формирования второй палаты не предопределен какой-либо одной характеристикой государственного устройства. Например, было бы логично предположить, что в федеративных государствах должен превалировать принцип прямых выборов членов второй палаты, обеспечивающий наиболее непосредственное представительство регионов субъектов Федерации в общенациональных органах власти. Однако опыт ряда федераций, таких, в частности, таких как Австрия и Россия, свидетельствует об обратном. Между тем, в унитарных Польше, Японии, Чехии вторые палаты избираются непосредственно населением. Порядок формирования второй палаты также не связан ни с формой правления, ни с системой выборов депутатов первой палаты. Скорее, выбор того или иного способа диктуется целым рядом обстоятельств: опытом исторического прошлого конкретной страны, ее политической культурой и политическими традициями, доминирующей в общественных кругах оценкой роли второй палаты и ее места в государственном механизме, а также исходя из соображений, имеющих политическое значение в момент принятия решений относительно конституционного дизайна государства.

     10 декабря 2008 года Президент России  Дмитрий Медведев внес в Госдуму  законопроект, призванный изменить  существующий порядок формирования  Совета Федерации. Напомним, в  ходе послания Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г. президентом страны было предложено отменить введенный с 2007 года «ценз оседлости».

     Законопроектом  предлагается исключить из части  второй статьи 1 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации  Федерального Собрания Российской Федерации» такое требование к кандидату для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации, как необходимость его проживания не менее 10 лет в совокупности на территории субъекта РФ, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение). Законопроектом предусматривается, что кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин РФ, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории соответствующего субъекта РФ. В соответствии с законопроектом избранный (назначенный) член Совета Федерации обязан сложить полномочия депутата.

     Примечательно, что федеральный закон о новом порядке формирования верхней палаты российского парламента, был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации в кратчайшие сроки и в настоящее время уже подписан Президентом РФ. Тот факт, что оптимальный порядок формирования Совета Федерации до сих пор не найден, можно объяснить рядом причин:

     Во-первых, в Конституции РФ заложены некоторые  противоречия. Так, статья 95 говорит  о том, что в Совет Федерации  входят по два представителя от каждого  субъекта РФ, по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, что, в частности, противоречит принципу разделения властей.

     Во-вторых, одна из главных причин заключается  в самой процедуре изменения  порядка формирования верхней палаты. Согласно ст. 96 Конституции РФ данный вопрос регулируется на уровне федерального закона, который, в случае совпадения позиций главы государства и большинства депутатов Государственной Думы, может быть принят без выраженного одобрения Совета Федерации.

     В-третьих, сам порядок комплектования состава как первой, так и второй палаты российского парламента в целом до настоящего времени не приобрел самодостаточной ценности и потому рассматривается субъектами политики (в т. ч. и самими законодателями) как элемент «институционального дизайна», который, при необходимости, может быть подвергнут кардинальному изменению.

     На  наш взгляд, в условиях перехода к пропорциональной системе формирования Государственной Думы формирование Совета Федерации путем выборов  по мажоритарной системе на современном этапе выглядит вполне логичным и обоснованным.

     В качестве возможной альтернативы действующему порядку, нами уже ранее предлагался  выборный порядок формирования верхней  палаты российского парламента, который  не требует внесения поправок в Конституцию Российской Федерации.

     Другой  важный аспект российского бикамерализма  – особенности взаимодействия палат  Федерального Собрания РФ в законодательном процессе.

     Наша  законодательная процедура направлена на скорейшее принятие законов, причем инициатива, как правило, исходит «сверху». К примеру, важнейший Закон о поправках в Конституцию РФ прошел путь от послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ (5 ноября 2008 г.) до включения поправок в текст основного закона страны за 2,5 мес. К сожалению, наша система правотворческой деятельности до сих пор не ориентирована на участие общественности в обсуждении важнейших законопроектов.

     Такие решения, как реформа Конституции  или изменение порядка формирования органов государственной власти принимаются, зачастую поспешно, без участия Общественной палаты РФ, проведения общественных слушаний или всенародного опроса.

      Проблема реализации принципа разделения властей в РФ 

     В конституционной практике зарубежных демократических государств, в случае формального закрепления принципа разделения властей, президентство обязательно соотносится с конкретной ветвью власти – президент возглавляет исполнительную власть (например, по Конституции США (статья II, раздел 1), по Конституции Федеративной Республики Бразилия (статья 76)).В Основном Законе РФ, как уже было сказано выше, принцип разделения властей так же четко сформулирован, однако, несмотря на это, Президент РФ конституционно не относится к исполнительной ветви власти.

     Важной  функцией Президента РФ является согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Однако, помимо выполнения этой важнейшей функции, Президент РФ, по существу, возглавляет исполнительную власть РФ. Более того, непосредственно Президенту РФ подчиняются пять федеральных министерств.

     Во  взаимодействии Президента РФ и Федерального Собрания РФ также наблюдаются некоторые  противоречия в реализации принципа разделения властей. В последние  девять лет происходило постоянное ослабление парламента, которое проявилось в падении самостоятельности этого ключевого политического института, в лишение его контрольных полномочий: реальный контроль за деятельностью исполнительной власти со стороны парламента затруднен, особенно проблематичным является обеспечение парламентского контроля за исполнением федерального бюджета. Согласно ч. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления финансового контроля Федеральное Собрание РФ образует Счетную палату, которая, по идее, должна быть эффективным инструментом в руках парламента, обеспечивающим его информационную независимость. Однако в настоящее время этот орган фактически переподчинен Президенту РФ. Одной из причин этого является особый порядок формирования Счетной палаты.

     В связи с переходом от избрания глав субъектов (руководителей высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) населением соответствующего субъекта РФ к их назначению Президентом РФ с согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ произошли коренные изменения в реальном порядке формирования Совета Федерации. Согласно ч. 2 ст. 95 Конституции РФ один из двух представителей субъекта РФ в Совете Федерации представляет исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, а в соответствии со ст. 4 ФЗ от 05.07.2000 г. N 113- ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» данного представителя назначает руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Для вступления в силу данного решения главы субъекта необходимо его формальное одобрение законодательным органом государственной власти субъекта РФ: одна треть плюс один депутат от общего числа депутатов. Учитывая российскую политическую реальность, в законодательном органе государственной власти субъекта РФ всегда найдется необходимое количество депутатов, принципиально поддерживающих президентскую позицию.

     Таким образом, напрашивается вывод о  том, что самостоятельность Совета Федерации существенно ограничена.

     Следовательно, имеет место нарушение принципа разделения властей во взаимоотношении  Президента РФ и Федерального Собрания РФ как органа законодательной власти РФ.

     Во  взаимодействии Президента РФ и судебной власти, а также прокуратуры тоже наблюдаются противоречия в реализации принципа разделения властей. Совет Федерации согласно ст. 102 Конституции РФ обладает полномочиями по назначению судей судов высшего звена, назначению Генерального прокурора РФ.

     Согласно  ст. 83 Конституции РФ кандидатуры этих должностных лиц представляет Совету Федерации Президент РФ. Для принятия Советом Федерации соответствующих решений достаточно простого большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации. Принимая во внимание то, что половина членов Совета Федерации, ввиду указанного выше порядка их назначения, ставящего их в зависимость от главы государства, фактически подконтрольна Президенту РФ, кандидатуры, представленные Президентом РФ могут беспрепятственно утверждаться Советом Федерации. То есть формирование судов высшего звена, в том числе Конституционного Суда РФ, а также назначение Генерального Прокурора РФ подконтрольно Президенту РФ. Принимая во внимание вышесказанное, полагаем, что принцип разделения властей, закрепленный в Конституции РФ, ныне реализуется в механизме современного российского государства весьма специфично: с большими оговорками. 

     О современном состоянии  федерализма в  Российской Федерации 

     Исходя  из принципа федерализма, установленного конституцией Российской Федерации, следует, что часть полномочий и функций лежит на федерации, другая же часть лежит на субъектах федерации. Несмотря на то, что Россия по своему территориально-правовому устройству является федерацией, существуют определенная уверенность, в том, что многие проблемы децентрализации ещё не решены, а в некоторых вопросах, ещё более усугубились.

     Неурегулированность Конституцией возможности для субъектов  федерации получения достаточных  собственных средств и доходов, что ведёт к огромному влиянию  со стороны «центра». Отмена выборности глав субъектов фактически лишила самостоятельности граждан в вопросах муниципальной власти и переподчинила высшую власть в субъекте центральному аппарату.

     Действующее законодательство еще больше усугубляет и без того слабое положение субъектов, и в целом ряде случаев Конституционный Суд Российской Федерации «одобряет» эту тенденцию. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (и его редакцию по состоянию на декабрь 2006 года). Закон устанавливает очень далеко идущие и детализованные возможности вмешательства центра в деятельность исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации. В области законотворчества по предметам совместного ведения большинство полномочий субъекты были вынуждены передать Федерации. Ситуацию не изменили и недавно внесенные в этот Закон поправки. Губернаторы и президенты субъектов Федерации фактически назначаются Президентом РФ. Косвенно, с помощью связанной с процедурой замещения постов глав исполнительной власти субъектов возможностью роспуска местных парламентов, Президент РФ контролирует и региональные законодательные органы. В конце 2005 года Конституционный Суд РФ признал это нововведение конституционным. В Совете Федерации (органе, призванном представлять интересы субъектов на федеральном уровне) больше не заседают влиятельные представители регионов; изменение порядка формирования состава Совета Федерации привело к тому, что направление представителей из региона и для региона со стороны исполнительных и законодательных органов власти субъекта стало необязательным: в палату попадают политики, не имеющие устойчивых связей с регионами и их интересами.

     Возвращаясь к вопросу регулирования полномочий федерации и её субъектов. Устанавливая предметы ведения Российской Федерации, ее субъектов, а также предметы их совместного ведения, Конституция  Российской Федерации тем самым разделяет предметы ведения на три категории. В ходе федеративной реформы за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, как известно, закреплено 59 групп полномочий по предметам совместного ведения, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность. Остальные полномочия оставлены за федеральным центром, в этой связи приобрели статус федеральных полномочий и могут быть переданы субъектам Российской Федерации только с субвенциями из федерального бюджета (пункт 7 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ).

     В настоящее время наметился процесс  обратной передачи некоторых федеральных  полномочий по предметам совместного  ведения на места путем их законодательного делегирования с передачей федеральных субвенций. Федеральными законами от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований8 и от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»9 органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы некоторые полномочия Российской Федерации в сфере совместного ведения: по социальной поддержке и обеспечению занятости населения; использованию, охране, защите и воспроизводству лесов; государственной регистрации актов гражданского состояния; проведению экологической экспертизы и государственной экспертизы отдельных видов проектной документации в области градостроительства.

     Перечисленные полномочия не определены как собственные  полномочия органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  путем расширения их перечня, установленного пунктом 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, и поэтому за субъектами Российской Федерации не закреплены доходные источники, необходимые для их исполнения. Федеральные полномочия переданы в регионы как делегированные сверху с субвенциями из Федерального фонда компенсаций, то есть со сметой расходов на их исполнение. Такой правовой механизм перераспределения компетенции между центром и регионами по предметам совместного ведения, как законодательное делегирование федеральных полномочий, порождает ряд проблем и вопросов.

     Даже  столь неполный анализ положений российской Конституции и текущего законодательства показал, что Федерация в законодательной сфере обладает большей частью полномочий и, прежде всего, по предметам совместного ведения. Однако также можно увидеть, что и субъекты обладают рядом полномочий, существующих, правда лишь в делегированном виде. 

     Проблемы  реализации идеи народного  представительства  в Российской Федерации  на современном этапе  развития государства  и права 

     Реализация  идеи народного представительства  на практике в разных государствах осуществляется в различных формах. Всё их многообразие однако можно привести в определённую систему. К элементам данной системы можно отнести институты народной правотворческой инициативы, всенародного опроса, всенародного обсуждения, выборов и отзыва выборного лица законодательного органа власти. При этом, следует учитывать, что степень реализации идеи народного представительства и его институтов в конституционно-правовой действительности нашей страны находится в прямой зависимости от действия таких факторов, как демократический политический режим, зафиксированный в Конституции 1993 г. и реализованный на практике механизм разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, существующая форма правления – президентская республика, федеративное устройство России, история становления и развития органов государственной власти в России, а также другие обстоятельства, оказывающие непосредственное влияние на становление современного Российского государства.

     Часть 1 статьи 1 Конституции РФ провозглашает Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Демократический политический режим предоставляет гражданам право участвовать в управлении делами своего государства (часть 1 статьи 32). Указанное право реализуется ими непосредственно – путём участия в референдуме и выборах – и опосредованно – путём представительства своих интересов в органах законодательной власти. Необходимо отметить, что Россия – федеративное государство. Федеративный характер Российского государства предполагает бикамеральную модель парламента: парламент нашей страны состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.

     С момента своего возникновения в новейшей истории Российского государства Государственная Дума была и сегодня продолжает оставаться исключительно выборным органом государственной власти. В связи с этим, необходимо отметить, что выборы – это важнейший институт, выполняющий 3 важнейшие функции: он обеспечивает нормальное функционирование государства в современном мире, он служит формой непосредственного участия граждан в управлении делами своего государства (непосредственная демократия), его итогом является опосредованное участие граждан в управлении делами своего государства – представительство своих интересов в законодательных органах власти (представительная демократия).

     В 2005 – 2007 гг. в избирательном законодательстве России произошли кардинальные изменения, согласно которым мажоритарно-пропорциональная система избрания депутатов Государственной Думы РФ уступила своё место пропорциональной системе.

     Переход на чисто пропорциональную избирательную  систему оказался негативным: депутаты (избранные по региональным спискам) фактически отрываются от своих регионов, поскольку связаны не столько обязательствами перед своими непосредственными избирателями, а подчинены жёсткой партийной дисциплине. Отмена одномандатных округов и переход к партийным спискам на практике привели к ликвидации равенства представительности регионов в Государственной Думе: существующий вариант пропорциональной избирательной системы не исключает возможности того, что некоторые (небольшие по численности) субъекты РФ могут и вовсе оказаться не представленными в Государственной Думе.

     Отмена  одномандатных округов и переход  к партийным спискам – прямой путь к снижению уровня ответственности  депутатов. Депутаты-одномандатники проводили  значительное время в своих регионах, уделяя особое внимание работе с избирателями (ибо их голоса – это залог победы любого кандидата). Депутаты-одномандатники – выразители интересов народа. Депутаты, избранные по партийным спискам, связаны партийной дисциплиной и вынуждены способствовать принятию решений, выгодных не столько своим избирателям, а партийным лидерам. Тем самым на уровне Государственной Думы также растворяется подлинный смысл идеи народного представительства. Очевидно, что пропорциональная избирательная система не способствует в условиях современной России реализации идеи народного представительства в практике государственного строительства. Поэтому возвращение в состав Государственной Думы депутатов, избранных по одномандатным округам, является одним из первоочередных вопросов, стоящих сегодня на повестке дня. На уровне федерального законодательства не предусмотрен механизм отзыва депутата, не оправдавшего надежд своих избирателей. В этом факте прослеживается ограничение идеи народного представительства: народ может выбрать депутата Государственной Думы, но не может лишить его своих властных полномочий. Фактически, указанное положение способствует развитию безответственности депутатов перед избирателями, а также не стыкуется с конституционным положением о том, что народ в РФ является единственным источником власти. Всё это позволяет сделать вывод о том, что Государственная Дума не отражает идею народного представительства. В отличие от депутатов Государственной Думы, избираемых непосредственно населением страны, члены Советы Федерации не избираются гражданами РФ. Вместе с тем, по нашему глубокому убеждению, Совет Федерации – орган, в котором должны быть максимально эффективно представлены интересы всех 83 субъектов Федерации и их населения. В этой связи формирование Совета Федерации должно происходить на выборной основе, а кандидатами в члены Совета Федерации должны становиться наиболее авторитетные жители данного региона страны. Население должно знать своих представителей в лицо, узнавать их и доверять им. Только в таком случае Совет Федерации может по праву считаться представительным органом законодательной ветви государственной власти, которому народ предоставил право осуществлять властные полномочия от своего имени.

     Реализация  идеи народного представительства  также напрямую зависит от места  парламента в системе органов  государственной власти. Статья 10 Конституции РФ предусматривает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

     В конце 2008 г. реальное положение Государственной  Думы в системе государственных органов было усилено сверху – путём внесения поправки в Конституцию РФ – теперь Правительство должно ежегодно отчитываться перед депутатами о проделанной ими работе (пункт «а» части 1 статьи 114 Конституции РФ). Следует отметить, что следующим важным шагом на этом пути мог бы стать переход к партийному правительству: Председатель Правительства РФ в таком случае назначался бы Президентом (с согласия Государственной Думы), а его состав формировался политическим партиями пропорционально числу мандатов полученных ими на прошедших выборах. 

     Специфика взаимодействия федерации  и субъектов на современном этапе 

     В современной России одной из важных проблем является, определение положения  регионов в ее политико-территориальной  системе. Это необходимо для анализа альтернатив государственного развития. Попытки решения данной проблемы предпринимаются главным образом представителями юридической науки с позиции установления конституционно-правового статуса различных групп российских регионов, устранения противоречий в системах законодательства Федерации и субъектов и т.д.

     Интересно было бы взглянуть на нее с позиции  мировой теории федерализма, что  предполагает комплексный анализ происходящих в России процессов и имеющихся  институтов, прежде всего, в сфере  взаимоотношений центра и регионов.

     Период  модернизации, который Россия переживает с начала 90х годов, оказался весьма затянутым. С одной стороны, это  объясняется сложностью перехода от традиционных ценностей советского общества к западным, с другой же – объясняет остаточное, зачастую преобладающее, явление в теории и практике современной российской государственности. Определяя типологические характеристики, необходимо, четко различать формальную сторону, закрепленную в нормативно-правовых документах (в первую очередь - в Конституции РФ 1993 г.) и фактическую, которая преобладает в реальной практике.

     Фактическая сторона, в первую очередь, зависит  от того, какой структурно-организационый принцип положен в основу федеративного  государства, каковы взаимоотношения  федеративного центра и составляющих федерацию регионов, т.е. от действующей модели федерализма в федерации. Модель российского федерализма находится пока в стадии становления.

     С формальной точки зрения Россия является федеративным государством (ст. 1 Конституции). В конституции РФ закреплены элементы конституционно-правового статуса РФ, в целом соответствующие общепризнанной практике (общие органы государственной власти и др.).

     Формирование  механизма федеративных отношений  и его функционирование в настоящее  время зависит от объективных условий сложившихся в российском обществе. К ним можно отнести: значительные размеры территории страны; политико-культурные установки; патернализм центра по отношению к периферии. Они определяют несколько общих особенностей межуровневых отношений в современной России: преобладающую роль федерального центра в качестве организатора и «руководителя»; приоритет интересов национальностей перед общегосударственными, а также напряженность отношений из-за реального неравенства регионов и роста национального сепаратизма и, соответственно, нежеланием центра уступать свои позиции. Анализируя положения субъектов РФ по сферам их взаимоотношений с федеральным центром можно говорить о множестве проблем.

     На  мой взгляд, вся сложность вызвана  переходностью современного этапа российского федерализма. Она объясняется трансформацией модели советского федерализма в дуалистическую модель.

     В определенной степени попытка удалась, но в тоже время весьма прочными оказались традиции советского федерализма, которые заложили массу перекосов в федеративные отношения.

     Сейчас  наметилась тенденция развития федерализма  в России в направлении эволюции мировой теории и практике федерализма. Определенная база наработана. Однако в практике современного российского  федерализма можно заметить явление, позволяющее судить о возможности его дальнейшего развития. Элементом модели федерализма можно считать эволюцию процесса регионализации. Если мы будем рассматривать современную Россию как политико-территориальную систему, нужно признать, что, несмотря на проблемы, импульс для развития российского федерализма есть. Необходимо только помнить, что это должен быть не односторонний процесс со стороны федерации, но при активном участии и при инициативе регионов.

     В этой связи можно предложить несколько рекомендаций по развитию деятельности регионов:

     - выступать за повышение роли  институтов местного самоуправления;

     - развивать не только горизонтальные, но и вне правовую и трансграничную  кооперацию, совершенствуя сотрудничество  с субъектами РФ и зарубежными регионами;