Проблема толкования законов

Карасев Михаил Николаевич - юрист.

Проблема толкования законов свойственна большинству  правовых систем и известна давно. Необходимость  его связана с наличием неоднозначных  формулировок в законодательных  актах, что приводит к различной, а порой и полярно противоположной  их интерпретации исполнительными  органами власти и судами, по-разному  применяющими в схожих ситуациях  одни и те же правовые нормы.

По словам Н.М. Коркунова, высказанным еще в начале уходящего  века, "знать, какие именно нормы  подлежат применению, еще мало. Надо, кроме того, суметь применить эти  нормы. А для этого прежде всего  следует выяснить смысл данной юридической  нормы... Если законодатель по неумелости или недосмотру выразил в законе свою волю уже ее действительного  содержания, законом она делается все-таки только в том объеме, в  каком она выражена... закон служит настолько источником права, насколько  он выражает волю законодателя. Поэтому, если случайно выражения закона окажутся шире действительной воли законодателя, законом должно считаться только то, что составляло действительную волю законодателя... ошибка или неправильность языка не может служить источником права. Поэтому, ближайшим образом, задачу толкования законов составляет выяснение воли законодателя".

--------------------------------

<*> Коркунов Н.М.  Курс лекций по общей теории  права. СПб., 1907. С. 342 - 343.

Одна из основных проблем толкования как механизма  устранения ошибок и неточностей  в законодательных актах состоит  в том, как и прежде всего кому осуществлять толкование законов. "Толкование должно воспроизвести те представления  и понятия, которые связывал с  этой нормой ее создатель", - отмечал  Е. Васьковский в "Руководстве  к толкованию и применению законов" <*>.

--------------------------------

<*> Васьковский  Е. Руководство к толкованию  и применению законов. М.: Городец, 1997. С. 21.

С одной стороны, казалось бы, законодательные органы принимают законы - они и должны их толковать. Однако исполнительные и  судебные органы власти эти законы применяют. Следовательно, они имеют  представление о том, какая норма  требует толкования в конкретной ситуации. А это наводит на мысль, что именно они должны быть инициаторами толкования.

В последнее время  с новой силой разгораются  споры о необходимости официального толкования нормативных правовых актов  принимающими их законодательными органами. В этом отношении полезным представляется обратиться к той системе, которая  существовала прежде в советском  государстве.

Конституция СССР 1936 г. устанавливала, что общеобязательное толкование закона дает Президиум Верховного Совета СССР (п. "е" ст. 49). В отношении  республиканского законодательства соответствующее  право принадлежало верховным советам  союзных республик. Кроме того, общеобязательную силу имели разъяснения законов  и указов, даваемые Советом Министров.

Таким образом, в  юридической практике Советского Союза  было нормальным, когда нормативные  акты толковались неравными (более  слабыми) по правовому статусу нормами.

Подобную практику намеревались ввести и наши законодатели. Государственная Дума попыталась истолковать  нормы законов своими постановлениями, что и явилось поводом к  рассмотрению вопроса о конституционности  этих постановлений.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1997 года N 17-П "По делу о проверке конституционности  Постановлений Государственной  Думы Федерального Собрания РФ от 21 июля 1995 года N 1090-I ГД "О некоторых вопросах применения Федерального закона "О  внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О статусе судей  в Российской Федерации" и от 11 октября 1996 года N 682-II ГД "О порядке  применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса РФ" эти акты признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд  указал, что вопросы, связанные с  неоднозначным пониманием правоприменителями разъясняемых в Постановлениях Государственной  Думы положений указанных законодательных  актов, подлежат урегулированию Федеральным  Собранием в порядке, предусмотренном  для принятия федеральных законов. Тем самым Конституционный Суд  не отрицает возможности толкования нормативных правовых актов равными  по юридической силе нормативными правовыми  актами.

Ни в Конституции  Российской Федерации, ни в действующем  законодательстве запрета на официальное  толкование нормативных правовых актов  нет. Однако возникает вопрос, какой  смысл и какое значение для  правоприменительной практики может  иметь возможность официального, осуществляемого по инициативе законодателя истолкования определенных юридических  норм, требующих, по мнению законодателя, разъяснения. Ведь, с одной стороны, на стадии разработки и принятия законов  у всех участников законодательного процесса есть возможность максимально  учесть все возникающие просчеты и проблемы, которые могут быть разрешены до принятия закона, а  с другой - конечно же невозможно учесть все жизненные ситуации, при  которых принятый закон будет  идеальным.

Анализ показывает, что зачастую закон после его  принятия живет своей отдельной  жизнью, а юридическая практика - своей. Это связано в первую очередь  с низким уровнем многих законов, которые принимаются сегодня. Проблема некачественных законов существует в России давно. На это еще в  начале века обратил внимание Н.М. Коркунов: "Предположение, что законодатель соблюдал при выражении своей  воли правила логики и грамматики, есть не более как предположение. Поэтому, если мы каким-либо путем убедимся, что в данном случае законодателем  допущена, что бывает далеко нередко, грамматическая или логическая ошибка, предположение это теряет свою силу, и мы не можем принять толкование, которое обусловливается им. То же самое может быть сделано в  том случае, когда толкование, основанное на этом предположении, приводит к очевидно нелепому выводу. Для выяснения того, как в действительности, согласно с волею законодателя, и, может  быть, вопреки грамматическим и логическим правилам, должно быть понимаемо сказанное  в законе, лучшим средством является знакомство с историей возникновения  данного закона.

Для этого следует  обращаться к первоначальному законопроекту, к последовательному ходу его  изменений, к прениям в законодательном  собрании. Эти так называемые материалы  лучше всего могут объяснить, как сложилось то или другое определение  закона, и, следовательно, имея их под  руками, нет уже надобности прибегать  в этом отношении к каким-либо предположениям" <*>.

--------------------------------

<*> Коркунов Н.М.  Указ. соч. С. 344.

Е. Васьковский задает вопрос о том, можно ли с достоверностью определить ход мыслей законодателя или каждого носителя законодательной  власти? И отвечает: "Это затруднение  было бы непреодолимо и заставило  бы отказаться от толкования сомнительных норм "в духе их автора", если бы законодательные нормы не отличались от других литературных произведений одною существенной особенностью. Именно все нормы действующего права, от какого бы законодателя они ни исходили, имеют одинаковую юридическую силу, дополняя, разъясняя и изменяя  друг друга, а потому образуют неразрывное  целое...". Поэтому, опираясь на утверждение  Н.М. Коркунова о том, что совокупность одновременно существующих юридических  норм представляет собою весь юридический  порядок данного общества и притом так, что каждая норма имеет свою исключительную сферу применения: к  одному и тому же предмету не может  быть применяемо одновременно несколько  норм, Е. Васьковский делает вывод: "...ввиду  такого соотношения между действующими нормами каждая из них должна быть толкуема в связи со всеми другими, а, следовательно, если она неясна, то ей нужно придать такой смысл, какой более соответствует смыслу всех прочих норм" <*>. Однако, "если норма по своему словесному смыслу абсолютно темна и если реальному  толкованию не удалось выяснить заключающейся  в ней мысли, то такая норма, как  совершенно непонятная, должна быть игнорируема  и признана несуществующей. Этот случай, следовательно, аналогичен тому, когда  между двумя нормами имеется  полное и непримиримое противоречие" <**>, - замечает он.

--------------------------------

<*> Васьковский  Е. Указ. соч. С. 22.

<**> Там же. С. 21.

И в наше время  проблема качества законов, отточенности всех формулировок, понятий и терминов, используемых в них, выступает на первый план. Если закон будет изначально понятным и недвусмысленным для  правоприменителей - проблема толкования законов не будет уже столь  острой.

В Постановлении  от 15 июля 1999 года N 11-П по делу о проверке конституционности отдельных положений  Закона РСФСР "О Государственной  налоговой службе РСФСР" и Законов  РФ "Об основах налоговой системы  в РФ" и "О федеральных органах  налоговой полиции" Конституционный  Суд высказал правовую позицию, согласно которой общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законов  и судом (ст. 19, ч. 1 Конституции РФ). Такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы  всеми правоприменителями.

Неопределенность  содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного  усмотрения в процессе правоприменения, неизбежно ведет к произволу  и в конечном итоге - к нарушению  принципов равенства, а также  верховенства закона.

В то же время нельзя исключать ситуации, при которой  может возникнуть необходимость  в устранении неточностей и неясностей отдельных положений законов. Для  того чтобы смысл тех или иных положений закона стал понятным, субъекты законодательной инициативы вправе вносить предложения об изменении  или уточнении законов, нормы  которых являются спорными и требуют  изменений и дополнений, то есть когда обнаруживается неточность или  неопределенность каких-либо терминов, определений, необходимо отказаться от официального толкования, непосредственно внося изменения в закон.

Разумеется, при этом не следует все-таки отрицать необходимость  официального толкования правовых норм. Но для того, чтобы избежать возможности  злоупотребления в этом деле, необходимо установить особый порядок толкования законов.

Представляется, что  инициаторами толкования законодательных  актов должны быть не законодатели, а правоприменители, то есть государственные  органы, к компетенции которых  относится использование конкретных юридических норм применительно  к определенным ситуациям.

Подобные полномочия (на обращения в законодательный  орган власти в целях толкования законодательных актов) могут быть закреплены за органами исполнительной власти, судами и органами прокуратуры.

Официальное толкование нормативных правовых актов не должно осуществляться в рамках законодательной  инициативы, которой наделен достаточно большой круг субъектов, так как  это может привести к весьма пагубному  процессу. В результате будут толковаться  нормы, порой и не требующие толкования, а само толкование может привести к еще большей неясности и  двусмысленности. Появится сумбур в  практике применения закона, ибо вряд ли возможно учесть все ситуации, в  которых может быть принят и истолкован закон и какие при этом нормы  толкующего или истолкованного закона следует применять. Велика вероятность  того, что на один закон будет  приходиться несколько толкующих  его законов, что приведет к значительному  снижению качества законов и ухудшит  и без того существующие проблемы правоприменения, когда одно и то же отношение регулируется одинаковыми  по силе, но различными по характеру  нормативными правовыми актами. Поэтому  вопрос о том, в какой форме  должно осуществляться официальное  толкование законов, пока остается открытым.

Следует учитывать, что для российских судов большое  значение имеют разъяснения и  обзоры судебной практики по различным  категориям дел, которые осуществляются Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным  Судом РФ. Несмотря на то, что эти  разъяснения формально не имеют  нормативного характера и не являются (опять же формально) источником права, они широко используются в качестве ориентира при вынесении решений  для нижестоящих судов. Во многом это связано с тем, что различные  нормативные правовые акты одной  юридической силы по-разному представляют и трактуют сходные юридические  понятия. Поэтому судьям в своих  решениях весьма сложно определить, какие  законы в какой ситуации следует  применять.

Примером может  служить то, как Гражданский кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ понимают филиал и представительства юридического лица. Согласно ст. 55 Гражданского кодекса  под представительством понимается обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места  его нахождения, которое представляет интересы юридического лица и осуществляет их защиту. Филиал также является обособленным подразделением юридического лица, расположенным  вне места его нахождения и  осуществляющим все его функции  или их часть, в том числе функции  представительства.

В то же время Налоговый  кодекс, закрепляя в ст. 11 институты, понятия и термины, используемые в Кодексе, вообще отказывается от понятия  филиала и представительства, а  устанавливает совершенно иное понятие - обособленное подразделение организации. Под ним понимается любое территориально обособленное от нее подразделение, по месту нахождения которого оборудованы стационарные рабочие места. При этом рабочее место считается стационарным, если оно создается на срок более одного месяца.

Подобную разницу, на первый взгляд, можно считать  существенной, но не катастрофической. Ведь Гражданский и Налоговый  кодексы регулируют, казалось бы, разные по юридической природе отношения. Однако каждый из них закрепляет первичность  своих норм в отношениях, урегулированных  этими документами. А в судебной практике нередки случаи, когда один спор сочетает в себе как гражданско - правовые, так и налогово - правовые отношения.

При нестыковке юридических  понятий судам приходится решать, является ли, например, филиал обособленным подразделением юридического лица, если с момента его создания прошло менее месяца, что следует понимать под стационарным рабочим местом и стоит ли в данном случае разграничивать эти понятия применительно к  одному конкретному делу.

В такой ситуации было бы оправданным спросить у законодателя, что же с его точки зрения является стационарным рабочим местом и каковы критерии разграничения двух, казалось бы, близких понятий, по-разному представленных в налоговом и гражданском  законодательстве. Однако эта проблема может быть решена и без официального толкования, путем внесения изменений  и дополнений в закон.

И таких примеров, когда непонятно, что именно хотел  выразить законодатель при разработке институтов и понятий, используемых как в различных нормативных  правовых актах, так и в одном  документе, немало. Поэтому нельзя категорично  отказываться от толкования. Однако порядок  и условия толкования законов  и других нормативных правовых актов  должны быть максимально жесткими, тщательно разработанными.

Инициатором официального толкования (разъяснения) правовых норм, на наш взгляд, могут стать органы исполнительной власти, суды и органы прокуратуры, так как именно они  являются легитимными правоприменителями.

Отдельные субъекты Российской Федерации поднимают  вопрос о возможности толкования своих законодательных актов. Так, Московская городская Дума подготовила  проект Закона "О толковании законодательных  актов города Москвы". Этим документом устанавливается понятие и порядок  толкования законодательных актов  города Москвы и постановлений Московской городской Думы (далее - МГД).

В пояснительной  записке к проекту данного  Закона указывается, что толкование законодательных актов города находится  в исключительном ведении МГД (п. "х" ст. 45 Устава г. Москвы). Кроме  того, отмечено, что ни в Законе города Москвы "Регламент Московской городской  Думы", ни в Законе "О законодательных  актах города Москвы" нет норм о содержании и порядке толкования Думой законодательных актов  города.

В соответствии с  преамбулой к главе 1 Закона города Москвы Регламент Московской городской  Думы устанавливает порядок деятельности, основные правила и процедуры  работы МГД. Глава 3 данного Закона посвящена  видам и особенностям принимаемых  Думой документов, а ст. 24 содержит перечень актов, которые принимаются  в Думе путем голосования. Учитывая это, сомнительной представляется ссылка на необходимость отражения в  Регламенте возможности МГД осуществлять толкование принимаемых ею документов (указание в законопроекте на то, что толкование осуществляется по принципу толкования актов равными по статусу  актами, подтверждает, что при их толковании не требуется принятия каких-либо документов, отличающихся по форме от установленных в ст. 24 Закона о Регламенте). Одновременно абзац 8 Закона города Москвы "О законодательных актах города Москвы" указывает, что язык законодательного акта должен быть точным и лаконичным, исключающим двусмысленные толкования, декларации, повторы, неприменимые или невыполнимые на практике нормы, а также нормы, неисполнение которых не влечет последствий для правоприменителя.

Эта норма, по сути, обязывает  законодателя при разработке и принятии нормативных правовых актов избегать понятий и терминов, которые могут  быть истолкованы неоднозначно. Кроме  того, в абзаце 10 данной статьи указано, что при использовании понятий  и выражений, которые могут иметь  неоднозначное толкование, они должны быть определены в самом законодательном  акте. Исходя из смысла этой нормы Закона, можно сделать вывод: при возникновении  неопределенности в текст нормативного правового акта, который может  быть истолкован неоднозначно, должна быть внесена поправка. Она разъяснит  или истолкует спорную норму  или словосочетание, не выходя за пределы  конкретного нормативного правового  акта.

Предоставление Думе права на толкование принимаемых  ею актов, с нашей точки зрения, позволит неоправданно увеличить количество законов, принимаемых в отношении  одного и того же предмета регулирования, что, в свою очередь, может негативно  отразиться на всей законодательной  и правоприменительной практике. Существует также реальная опасность  снижения качества нормативно - правовых актов, принимаемых МГД.

Это связано прежде всего с тем, что у законодателя при разработке и принятии нормативных  правовых актов может появиться  возможность использовать понятия  и определения, которые в дальнейшем будут истолкованы с различных  позиций, наполняя, по сути, норму новым  содержанием. Учитывая сложившуюся  в законодательстве практику, а также  конституционные принципы единства правового и экономического пространства, такое просто недопустимо.

В связи с этим возникает вопрос, уместно ли вообще говорить о каком-либо толковании, кроме  как о толковании, осуществляемом судами применительно к конкретным обстоятельствам рассматриваемого дела.

Юридическая практика показывает, однако, что официальное  толкование зачастую действительно  необходимо. И связано это не только с низким качеством отдельных  нормативных правовых актов. Разрабатывая и принимая законы, объективно невозможно учесть весь спектр отношений, которые  могли бы быть урегулированы принятыми  и вступившими в действие нормативными правовыми актами. Подтверждение  тому - налоговое законодательство, которое меняется раньше, чем оно  начинает действовать. Во-первых, не разработаны  еще многие институты налогового законодательства, и, во-вторых, не до конца  определены направления налоговой  политики государства. Например, в Налоговый  кодекс, вступивший в действие с 1 января 1999 года, уже к августу этого  же года было внесено 120 изменений. Можно  сказать, что Кодекс был принят заново. Но вряд ли эти изменения существенно  улучшили качество его норм. Но работа в этом направлении продолжается. В Государственной Думе находится  порядка 200 поправок к Налоговому кодексу, разработанных Правительством РФ. Пока эти поправки не рассматриваются  в качестве первоочередных, в любой  момент они могут быть приняты  и через какое-то время лягут  в основу Налогового кодекса. Причем, как отмечают многие ученые и практики, эти поправки существенно не улучшат  качество налогового законодательства, а наоборот, внесут еще больший  сумбур в и без того запутанную налоговую систему.

Несмотря на то, что  в ч. 2 ст. 4 Налогового кодекса установлено, что издаваемые налоговыми и иными  органами исполнительной власти обязательные для своих подразделений приказы, инструкции и методические указания по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, не относятся к актам  законодательства о налогах и  сборах, эти акты до сих пор претендуют на то, чтобы быть источниками налогового законодательства. Ведь приказы и  инструкции уточняют или разъясняют принятые налоговые законы, зачастую существенно изменяя смысл закона, что также недопустимо.

Таким образом, можно  сделать вывод, что проблема толкования правовых норм одинаково остро стоит  перед правоприменителями и законодателями. И вопрос о том, необходимо официальное  толкование или нет, остается открытым. Учитывая специфику и важность законодательной  и правоприменительной работы, построения нормально работающей правовой системы, соответствующей принципам законности и равенства всех перед законом  и судом, надо весьма осторожно подходить  к решению проблемы официального толкования нормативных правовых актов. Это связано с тем, что, используя  механизм толкования с применением  различных приемов (логических, лингвистических  и т.д.), можно наполнять толкуемую  норму новым смыслом, не соответствующим  первоначальной идее, которая ставилась  при ее разработке. Это может привести, с одной стороны, к резкому  снижению качества законов (так как  всегда можно будет действовать  по принципу "главное принять, а  там истолкуем как нужно"), а  с другой - к осложнению правоприменительной  практики, ибо весьма непросто будет  выяснять, какая норма и в какой  ситуации должна действовать. Поэтому  официальное толкование должно быть выражено в более жесткой, усложненной  форме и не соответствовать процедуре  принятия законов простым большинством.

В качестве примера  можно представить следующую  схему. Законодатели рассматривают  запросы судов или органов  исполнительной власти по вопросам истолкования (что должно быть отражено законодательно) и принимают решение о толковании той или иной нормы квалифицированным  большинством голосов. Далее акт  толкования должен быть подписан Президентом  РФ (или высшим должностным лицом  исполнительной власти субъекта Федерации, если вопрос затронут на соответствующем  уровне) и опубликован в предусмотренном  законодательством порядке.

Выводя толкование за пределы законодательной инициативы и принятия законов, можно назвать  документ, принимаемый квалифицированным  большинством от числа законодателей, как "акт толкования". Такая  практика позволит, во-первых, ужесточить саму процедуру толкования, а во-вторых, максимально избежать случайностей и ошибок при его осуществлении. Конечно, это не решит всех проблем  правотворчества и правоприменения  и не устранит всех ошибок. Однако представляется, что подобное усложнение станет сдерживающим фактором для "огульного", беспорядочного толкования.