Проблемы государственного управления водными ресурсами

Содержание

1. Проблемы и эффективные  пути реорганизации структуры  управления водными ресурсами  ………………………………………………………………2

  1.1. Обеспечение потребностей населения и экономики водными ресурсами………………………………………………………………………….2

1.2. Функции органов управления водопользованием…………………...6

1.3. Методические аспекты  управления водными ресурсами  …………..9

1.4. Комплексные проблемы управления водными ресурсами………...11

Список использованной литературы…………………………………………...17

1. Проблемы и эффективные  пути реорганизации структуры  управления водными ресурсами 

1.1. Обеспечение потребностей  населения и экономики водными  ресурсами 

В перспективе до 2030 г. обеспечение потребностей в водных ресурсах должно базироваться на объективных экологических ограничениях располагаемых ресурсов и изменчивости поверхностных и подземных вод в рамках речных бассейнов. Безусловный приоритет придается обеспечению питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения населения. Необходимо вовлечение в процесс управления использованием и охраной водных объектов органов местного самоуправления, бассейновых советов, ассоциации водопользователей и других общественных организаций.

Анализ прогнозов развития экономики Российской Федерации, в том числе и

с учетом последствий мирового экономического кризиса, приводит к выводу, что к 2020 г. с большой вероятностью годовая потребность в водных ресурсах составит 90–100 км31.

В целях максимально эффективного использования водных ресурсов и обеспечения устойчивого экономического роста необходимо обеспечить скоординированное развитие отраслей экономики с учетом ограниченности водных ресурсов и допустимой экологической нагрузки на водные объекты.

Основным инструментом обеспечения интегрированного водопользования являются схемы комплексного использования и охраны водных объектов (СКИОВО). Их разработку предполагается завершить к 2015 г., в первую очередь для речных бассейнов с напряженным водохозяйственным балансом.

Следует отметить важность переориентации отечественных современных сырьевых отраслей промышленности и водоемких производств на производство высокотехнологичной продукции. Приоритетными регионами размещения новых крупных водоемких производств (например, металлургической, химической, целлюлозно-бумажной и т.д.) являются Сибирский и Дальневосточный федеральные округа, имеющие наибольшую обеспеченность водными ресурсами.

На территории Центрального, Северо-Западного, Приволжского, Южного и Уральского федеральных округов развитие водоемких производств должно осуществляться преимущественно путем модернизации и расширения существующих промышленных мощностей с одновременным внедрением систем оборотного и повторно-последовательного водоснабжения, обеспечивающих более эффективное использование имеющихся водных ресурсов и снижение антропогенной нагрузки на водные объекты.

Наращивание освоения гидроэнергетического потенциала предусматривается

за счет строительства крупных гидроэлектростанций в составе промышленных кластеров в Сибири и на Дальнем Востоке. Дополнительное использование гидроэнергетического потенциала в европейской части России может обеспечить достройка Чебоксарского и Нижнекамского гидроузлов. Приоритетным направлением развития гидроэнергетики на территории европейской части России следует рассматривать строительство гидроаккумулирующих электростанций, малых гидроэлектростанций, а также исследование и использование возможностей размещения генерирующих мощностей в составе действующих гидроузлов неэнергетического назначения.

Перспективными районами для развития орошаемого земледелия являются южные районы европейской части Российской Федерации, расположенные в бассейнах рек Волги и Дона, Кубани и других рек Северного Кавказа, а также территории юга Сибири и Приморского края. При этом расширение использования орошаемых земель в агропромышленном комплексе должно осуществляться в приоритетном порядке за счет восстановления и реконструкции ранее освоенных массивов орошения и систем подачи воды и сопровождаться внедрением современных водосберегающих мелиоративных технологий.

Развитие рыбного хозяйства опирается на прудовое рыбоводство, где наиболее благоприятным по климатическим условиям является Южный федеральный округ. Индустриальное и пастбищное рыбоводство можно развивать также в Центральном федеральном округе, в южной части Уральского и Сибирского федеральных округов. Высоким рыбохозяйственным потенциалом обладают низовья р. Волги. Повышение продуктивности рыбного хозяйства будет являться одним из приоритетных направлений развития водохозяйственного комплекса на территории Волгоградской и Астраханской областей.

Характеристика водохозяйственной отрасли как объекта управления. Для совершенствования системы государственного руководства экономикой следует, прежде всего, определить его цели. Стратегическая цель управления водными ресурсами – достижение таких качества и режима вод в водных объектах, которые соответствуют условиям устойчивого развития. Тактическая цель состоит в поддержании уровня антропогенной нагрузки на водные объекты, который гарантировал бы от необратимых процессов деградации водных экосистем и был реализуемым на данном этапе развития производительных сил.

Водное хозяйство Российской Федерации в полной мере испытывает все трудности, обусловленные особенностями эксплуатируемых этой отраслью природных систем – водных объектов. Очевидно, данный фактор можно считать постоянно действующим, тем более, что сами по себе природные условия не остаются неизменными и, следовательно, могут происходить перемены в характере их воздействия на водное хозяйство. Происходят изменения не только гидрологического и климатического характера, но и сравнительно медленныеизменения топографии речной сети, почв, донных осадков, уровней подземныхвод и др. Изменяются также экономические и хозяйственные условия.

Изменение форм собственности и механизмов управления экономикой, происходящее в настоящее время, служит стимулом к поиску новых методов и средств эффективного управления водными ресурсами как многоэтапным процессом выработки и реализации стратегических и тактических решений, включая организационные, правовые, экономические, информационные и другие аспекты. Сложность регулирования водных отношений обусловлена спецификой природных вод как компонента природной среды и производственного ресурса для большинства отраслей промышленности, сельского хозяйства, энергетики и транспорта. Водный фактор сказывается на эффективности экономики как отдельных регионов, так и государства в целом, поскольку дефицит водных ресурсов и ухудшение их качества влияют на размещение хозяйственных объектов и стоимостные характеристики выпускаемой продукции.

1.2. Функции органов управления  водопользованием 

В числе основных функций водохозяйственных органов и их отделений можно назвать:

- планирование водохозяйственных  мероприятий с учетом гипотез  развития экономики и требований  отраслей к объемам и надежности водообеспечения,к качеству вод, мероприятий по ограничению антропогенной нагрузки на водные объекты и т.д.;

- выработку согласованных  решений по управлению водными  ресурсами в различных административных  и бассейновых образованиях;

- оперативное управление  водопользованием; выработку рекомендаций  по нормативам водопотребления  и водоотведения;

- контроль за водопотреблением  предприятий и сбросом загрязняющих  веществ (ЗВ);

- взимание платы с предприятий  за забор воды и водоотведение;

- надзор за процессами  проектирования, строительства и  эксплуатации водохозяйственных  объектов.

К основным функциям природоохранных структур в области регулирования

водных отношений можно отнести:

- экологическую экспертизу  планов и проектов хозяйственного  развития;

- нормирование допустимой  антропогенной нагрузки на природную (водную)

среду;

- профилактику экологических  нарушений;

- контроль за соблюдением  экологических требований;

- взимание штрафов с  бассейновых водных управлений (БВУ) или их отделений за нарушение  экологических требований.

К компетенции высших и местных органов государственной власти в области управления природными водами относятся:

-    выработка необходимых законодательных актов;

- принятие стратегических решений по вопросам, связанным с использованием и охраной поверхностных и подземных природных вод;

- осуществление финансового  и иного контроля за водоохранной и водохозяйственной деятельностью.

Решения многих водных проблем связано в настоящее время с внедрением наилучших водосберегающих и водоочистных технологий. Однако введение платы за водопользование и сбросы не решает полностью задачу стимулирования этих процессов. В условиях функционирования значительной доли предприятий на грани банкротства при существующей экономической ситуации в стране это неизбежно приведет к росту цен на продукцию предприятий, быть может, даже без сколько-нибудь заметного ожидаемого эффекта. Иначе говоря, население будет выплачивать водно-экологический налог, не имея при этом никаких гарантий улучшения экологической обстановки.

Мировой опыт показывает, что даже в развитой рыночной среде не удается ограничиться только экономическими рычагами экологизации производства: для этого пришлось бы материализовать "экологический спрос"2. Помимо широко известных трудностей экономической интерпретации экологической обстановки существенны еще и проблемы, обусловленные природной стохастичностью водных ресурсов, невозможностью непрерывного оперативного варьирования ценой воды и лимитами на водопользование и сбросы, штрафами за их нарушение. Собственно же экологический спрос зависит еще и от таких трудно учитываемых факторов, как экологическая информированность населения, степень его "экологического сознания", социальная значимость отдельных предприятий (обеспечение рабочих мест, выпуск уникальной продукции и т.п.).

Наконец, необходимо отметить, что экологический спрос определяется общим экономическим уровнем развития страны: низкий уровень жизни неизбежно отодвигает экологические проблемына второй план.

Между тем процессы, обусловленные ухудшением экологической обстановки, часто имеют глобальный и необратимый характер. Следовательно, государство не может пассивно выжидать, когда жизненный уровень и экологическая образованность населения достигнут такой ступени, что будет обеспечена "добровольно-сознательная" выплата требуемого экологического налога. Необходимы специальные организационно-правовые меры, направленные на скорейшее внедрение соответствующих технологий водопользования.

Решение поднятого комплекса задач достижимо при сочетании следующих

элементов управления:

- экономических механизмов, таких, например, как продажа самими  предприятиями излишков недоиспользованной  воды в рамках лимитов или прав на сбросы загрязнений в пределах установленных лимитов или стимулирование водосберегающих технологий по "замкнутым" схемам3;

- действенного контроля  за соблюдением природоохранных  требований, экологических нормативов  и проведением необходимых природоохранных  мероприятий;

- административных способов  воздействия на водопользователей, включая возможности приостановления  производственной деятельности, закрытия  предприятий, расторжения договоров  об аренде водных объектов  и т.п.;

- информированности населения  как о природоохранных требованиях  и возможных последствиях их  нарушения, так и об общественных  затратах на природоохранную  деятельность.

1.3. Методические аспекты  управления водными ресурсами 

Отметим, что динамический процесс управления подразделяется на несколько взаимосвязанных этапов, а осуществление управляющих воздействий в конечном счете базируется на результатах комплексного анализа всех рассматриваемых решений. При этом каждый этап управления характеризуется некоторыми законченными результатами, являющимися исходными для следующего. Анализ содержания отдельных этапов управления водными ресурсами может внести ясность в вопросы разделения обязанностей и принципы взаимодействия различных управляющих структур в процессе выработки и реализации решений. На всех этапах управления рационально применять математическое моделирование и компьютерные программы для обработки информации и получения управленческих решений.

Комплексный анализ регионально-бассейновых систем позволяет обосновать требования к перспективному состоянию водных источников, провести градацию экологического состояния территорий и пр. Общая схема анализа включает: оценку ареалов распространения ЗВ; характеристику состояния качества природной среды по компонентам (поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, геологическая среда, почвы, растительность, животный мир); определение степени устойчивости природного комплекса региона к антропогенным воздействиям.

Водно-экологическая обстановка в отдельных регионах и по России в целом не только отражает результаты хозяйственной деятельности, но и влияет на развитие социально-экономических систем. Поэтому обоснование целей управления относится к компетенции представительных органов власти с обязательным привлечением природоохранных и водохозяйственных организаций. Классификация водно-экологического состояния немыслима без параллельного осуществления другого этапа управления - эколого-экономического прогнозирования социально-экономического развития регионов, технически осуществимых и экономически обоснованных перспективных технологий водопользования и водоотведения, адаптационных возможностей водных экосистем и темпов их деградации при планируемых антропогенных нагрузках.

Центральным этапом управления водными ресурсами является составление планов по комплексному развитию водохозяйственных систем и охране вод. Комплексный план как бы "цементирует" в единое целое все этапы принятия управленческих решений. Результаты планирования могут служить, в свою очередь, основой для пересмотра использованных нормативов, а анализ плановых мероприятий позволяет рассчитать средства и сформировать механизмы экономического стимулирования водохозяйственной и водоохранной деятельности.

Разработанные планы мероприятий служат базой для выявления потребностей в материальных, финансовых и трудовых ресурсах. В 1980-е-90-е гг. результаты плановых расчетов применялись и для обосновании цены воды, т.е. через затраты на водообеспечение и ожидаемые доходы от использования воды определялись ставки платежей за водопользование. В рыночных условиях альтернативой данному затратному подходу является принцип ценообразования на воду, исходя из условия равновесия между спросом и предложением.

Водохозяйственное планирование в масштабе крупных регионов или речных бассейнов подразумевает высокую степень агрегирования информации.

Как при административных, так и при рыночных методах управления экономикой невозможно учесть все разнообразие конкретных условий водопользования, водоотведения, технических условий и технологических процессов очистки сточных вод и т.п. Поэтому необходимо ориентироваться на некоторые укрупненные нормативы водопользования. При обосновании нормативов сталкиваются противоречивые ведомственные и водоохранные интересы и чрезвычайно возрастет роль независимых экспертных комиссий.

Одним из средств стимулирования предприятий к максимальному улучшению технологий водопользования могут быть штрафные санкции за превышение установленных лимитов на использование воды или сбросов ЗВ.

Процедура определения размеров штрафных санкций за превышение лимитов непроста, поскольку экологические последствия для водного объекта (разные для забора воды и сброса загрязнений) существенно нелинейно зависят от степени превышения лимитов. Кроме того, для сбросов, например, вполне реальна ситуация, когда (при наличии у предприятий накопителей-отстойников) водопользователям выгоднее изредка проводить мощные залповые выбросы с выплатой соответствующих штрафов, чем осуществлять полноценные водоочистные мероприятия. Следовательно, величину штрафов надо задавать как некоторую выпуклую функцию от степени нарушения условий водопользования.

1.4. Комплексные проблемы  управления водными ресурсами 

Для совершенствования системы управления требуют незамедлительного решения накопленные за многие годы водохозяйственные проблемы. Этот комплекс проблем включает4:

1. углубление тенденций  расточительного водопользования, так как за два последних  десятилетия не произошло существенного  изменения показателей водоемкости  в отраслях российской экономики  по сравнению с развитыми странами;

2. современное состояние  качества воды водных источников  и систем централизованного водоснабжения  не гарантирует соответствия  подаваемой населению воды санитарно-гигиеническим  требованиям. Каждый второй россиянин  вынужден пользоваться питьевой  водой, не отвечающей этим требованиям;

3. значительный рост в  последние годы материального  ущерба от вредного воздействия  вод вследствие паводков, наводнений, переработки берегов водных объектов, подтопления территорий подземными  водами, заболачивания и засоления  земель, водной эрозии;

4. существенное снижение  инвестирования водного хозяйства  как следствие рыночных преобразований  в стране. Свертывание инвестирования  водного хозяйства привело к  старению основных водохозяйственных  фондов и отсутствию даже простого  воспроизводства его основного  капитала.

Обострению означенных проблем в большой мере способствуют диспропорции отношений собственности на водный фонд и водохозяйственный комплекс России в результате преобразований института собственности. Водный фонд почти на 100% сохранил свой правовой статус как государственная (федеральная и субъектов Федерации) собственность, а водохозяйственный комплекс в результате разгосударствления и приватизации принял разнообразные формы собственности в отраслевой его принадлежности. Эти институциональные преобразования в период рыночных реформ коренным образом повлияли на уровень управляемости процессом использования водного фонда. Прежняя централизованная государственная система управления этим процессом практически демонтирована, а формирование новой, адаптированной к создавшемуся институту собственности на водохозяйственный комплекс в условиях рыночной экономики, до настоящего времени не завершено.

Комплекс определяющих развитие водного хозяйства условий, а также совокупность водохозяйственных мероприятий и требующих решения взаимосвязанных проблем, представленный на рисунке, включает:

- оценку состояния водопользования  по широкому кругу вопросов, характеризующих  запасы и состояние водных  ресурсов, антропогенную нагрузку на водные объекты, природно-климатические условия и инженерно- технические мероприятия;

- совершенствование структуры  управления водным хозяйством, усиление  экологической составляющей в  законах и нормативных документах  с целью установления баланса  интересов водопользователей и  требований охраны природы.

Располагаемые водные ресурсы характеризуются количеством и качеством взаимосвязанных поверхностных и подземных вод. Природно-климатические

условия, прежде всего, ландшафт и атмосферные процессы, определяют особенности гидрологического цикла, который участвует в формировании водных ресурсов. Инженерно- технические мероприятия обеспечивают в случае необходимости перераспределение водных ресурсов, в частности, за счет их регулирования водохранилищами, охрану вод, в том числе снижение сбросов загрязняющих веществ от точечных источников и мероприятия на водосборных площадях, а также на защиту территорий от вредного воздействия вод.

Организационная структура управления водными ресурсами. Структура управления водными ресурсами в России сложна и “аморфна”. При реорганизация структур управления водными ресурсами приходится рассматривать и решать такие вопросы, как структуризация управляющих органов, т.е. четкое разграничение ролей, прав и обязанностей организаций, а

также разделение сфер компетенции между ними; выработка законодательной базы; разработка и реализация экономических механизмов и методов экономического стимулирования рационального водопользования.

Через федеральные органы управления водными ресурсами идет основная часть финансовых потоков, они имеют территориальные подразделения на уровне субъектов Федерации и муниципальном, которые также обладают значительными возможностями по реализации функций управления. Однако эффективное управление водопользованием возможно лишь на бассейновом уровне и практически осуществляется бассейновыми водными управлениями (БВУ). Права и обязанности территориальных и бассейновых подразделений водного хозяйства оговариваются в настоящее время в бассейновых соглашениях. Однако они нуждаются в подтверждении их законодательными актами, которые закрепили бы основы организации водного хозяйства и системы обустройства водных объектов.

Необходимо смыкание законодательных актов с долгосрочными, среднесрочными и краткосрочными планами восстановления и охраны водных ресурсов. Это достижимо только при условии, что формулировке соответствующих законов будут предшествовать профессиональные комплексные исследования, проводимые широким кругом специалистов.

Причины, осложняющие процесс совершенствования структуры управления водопользованием в современных условиях:

− законодательная база не только недостаточно разработана, но и в ряде аспектов внутренне противоречива;

− несопоставимы уровни экономического развития регионов и субъектов РФ;

− федеральный бюджет нестабилен, а бюджеты многих субъектов РФ и муниципальных образований остаются дефицитными;

− система управления водным хозяйством почти непрерывно реформируется, что сопровождается изъятием материальной базы и средств;

− сохраняется спад ряда отраслей производства, в том числе и отраслей, обеспечивающих выпуск оборудования, необходимого для проведения водохозяйственных и водоохранных мероприятий;

− наблюдается физический износ и аварийное состояние многих гидротехнических сооружений, систем водоснабжения, канализации, коллекторных и дренажных сетей и пр.;

− низкий жизненный уровень населения препятствует интенсивной поддержке на местах мероприятий экологического характера;

− в целом по стране экологическая культура населения и управленцев в частности остается на низком уровне;

− в неудовлетворительном состоянии находится система мониторинга водных объектов.

Принципы совершенствования структуры управления водными ресурсами. Управление развитием водного хозяйства страны осуществляется на трех уровнях:

- федеральном, субъектов  Федерации и муниципальном. Главный  недостаток

существующей системы управления — ее излишняя централизация. Верхние

звенья управления оказываются нагруженными многими мелкими деталями принятия решений, а нижние звенья при сохранении современной схемы принятия решений не располагают полномочиями для осуществления ряда присущих им функций и возможностью проводить многие водохозяйственные мероприятия.

Так, администрации районов полностью владеют информацией о водохозяйственной обстановке на местах и в состоянии осуществлять необходимые мероприятия в масштабе соотнесенных им водохозяйственным

участкам, на малых реках и иных водных объектах на своей территории, опираясь на силы подведомственных им предприятий (локальных объектов). Именно на муниципальном уровне управления можно проследить все детали принятия водохозяйственных решений вплоть до локальных участков речной сети. Однако существующая схема инвестирования в водном хозяйстве и иерархия принятия решений не предусматривают подобные функции на муниципальном уровне, и практически все детали управления вплоть до малых рек и локальных участков рассматриваются на уровне субъектов Федерации. Передача соответствующих функций на муниципальный уровень повысила бы эффективность водохозяйственной деятельности в целом. Управление государственным (федеральным и субъектов Федерации)

водным фондом возложено на Федеральное агентство водных ресурсов (ФАВР, Росводресурсы). На уровне речных бассейнов деятельность этой организации ориентирована на обеспечение эффективного распоряжения государственной собственностью на водные объекты, достижение устойчивого водопользования на региональном уровне и реализации процесса восстановления и охраны водных ресурсов на долгосрочную перспективу.

Федеральные округа объединяют субъекты РФ, выполняя, в основном, общегосударственные контрольные функции. Разрешение спорных коллизий в области водопользования на уровне входящих в округ субъектов Федерации не входит в функции организационных структур окружного уровня. Добавление на уровень округов арбитражных функций позволило бы упростить поиск компромиссных решений. С другой стороны, существуют экономические районы, которые не представляют собой самостоятельные административные единицы. Однако они давно сложились как целостные образования за счет сильных внутренних производственно- экономических связей. Именно в рамках экономических районов легче всего осуществить переход к экономическим методам управления водопользованием и обеспечить поиск эффективных водохозяйственных компромиссов для соответствующих субъектов РФ.

Список использованной литературы

1.   Водная стратегия РФ на период до 2020года, НИА – Природа, М- 2009, 39с.

2. Голуб А.А., Струкова  Е.Б. Социально-экономические основы экологической политики // Экономика и мат. методы. 1991. Т. 27. Вып. 3. С. 510 – 521

3. Рикун АД.,Черняев A.M., Ширяк  И.М. Методы математического моделирования  в оптимизации водохозяйственных  систем промышленных регионов. М.: Наука, 1991. 160 с.

4. Пряжинская В.Г., Левит-Гуревич  Л.К., Ярошевский Д.М. О методологической  поддержке схем комплексного  использования и охраны водных  объектов. // Материалы Х1 Международного  симпозиума «Чистая вода России», 18-20 мая 2011г., г.Екатеринбург. С. 101- 107.

5. Данилов-Данильян,.Пряжинская  В.Г. Водные ресурсы России: состояние  и качество. //В мон. Водные ресурсы  и качество вод: состояние и  проблемы управления.- М.: РАСХН, 2010.- С. 13- 35.

6. Ушаков Е.П. Рентные отношения  водопользования в России М.: Наука, 2008. – 303 с

1 Водная стратегия РФ на период до 2020года, НИА – Природа, М- 2009, 39с.

2 Голуб А.А., Струкова Е.Б. Социально-экономические основы экологической политики // Экономика и мат. методы. 1991. Т. 27. Вып. 3. С. 510 – 521

3 Рикун АД.,Черняев A.M., Ширяк И.М. Методы математического моделирования в оптимизации водохозяйственных систем промышленных регионов. М.: Наука, 1991. 160 с.