Проблемы правового регулирования межбюджетных отношений

Проблемы правового регулирования межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения имеют важное значение с точки зрения перераспределения финансовых средств между уровнями бюджетной системы. От правильного планирования, прогнозирования и перераспределения  бюджетных средств, зависит в целом социально-экономическая ситуация в стране.

Правовое регулирование межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях играет важную роль в системе межбюджетных отношений, важность перераспределения финансовых средств между различными уровнями регионального и местного бюджета, требует особого правового регулирования.

Бюджет – это централизованный и децентрализованный фонд денежных средств, по своей природе показывает экономические отношения по поводу  собирания и использования денежных средств.

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в бюджетном процессе для реализации органами субъектов исполнительной власти различных форм межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.  

Предметом исследования являлось правовое регулирование межбюджетного выравнивания бюджетных расходов и доходов в деятельности органов субъектов исполнительной власти; публичные и договорные нормы межбюджетного регулирования, правовые понятия и категории, влияющие на права и обязанности субъектов (участников) межбюджетных отношений, нормы международного права, правовые нормы бюджетного законодательства различных государств, правоприменительная практика.  

Гипотеза исследования состоит в том, что правовое регулирование межбюджетных отношений в бюджетной деятельности органов субъектов исполнительной власти, имеет свои особенности, в частности, все чаще заключаются публичные договоры о разграничении и осуществлении властных бюджетных и налоговых полномочий, содержание которых должно отразиться в дальнейшем совершенствовании норм бюджетного права.

Закрепленные доходы составляют большую часть  местных доходов, а регулирующие  доходы, составляя большую часть, делают межбюджетные отношения неустойчивыми.

Практика показывает, что муниципальные бюджеты, не могут сформировать свой бюджет за счет собственных средств, что обусловлено большими различиями в развитии  на разных  территориях.

Правовое регулирование межбюджетных отношений осуществляется  бюджетным кодексом Российской федерации и другими нормативно-правовыми актами.

Субсидии местным бюджетам это региональные трансферты  из бюджета субъекта Российской Федерации, которые  предоставляются  муниципальным образованиям в целях  софинансирования расходных обязательств, возникающих полномочий органов местного самоуправления.

Совокупность субсидий местного бюджета  и бюджета субъекта РФ образует региональный  фонд софинансирования расходов. Уровень выделения субсидий муниципальным образованиям  устанавливаются законами субъекта РФ,  и предоставляются местным бюджетам для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований  и выполнения ими отдельных расходных обязательств бюджета.

Согласно бюджетному законодательству  субъекты РФ должны создавать  бюджетные фонды  для реализации  межбюджетных отношений с муниципальными образованиями таким образом, в настоящее время межбюджетные отношения на уровне регионов  и муниципальных образований направлены на обеспечение  исполнения муниципалитетами своих обязательств, бюджетное регулирование можно разделить на прямое и косвенное. Предоставление субсидий, субвенций,  а также изъятие так называемых «излишков»   относится к методам межбюджетного регулирования, в то время  как передача   дополнительных отчислений от налоговых доходов является инструментом косвенного регулирования бюджетов.

В данной статье рассмотрена бюджетная система Ульяновской области. 
Анализируя характеристику бюджетного регулирования в Ульяновской области,  можно сделать вывод, что Ульяновская область относится к высокодотационному региону. 
Если рассматривать тенденцию выделения дотаций по регионам, рекордсменами стали  Калининградские и Тюменские области. Из субъектов ПФО, кроме Ульяновской области  выделяются Татарстан и Пермский край.

В настоящее время государство предоставляет  бюджетное регулирование региональных и муниципальных финансов на конкурсной основе бюджетам  Субъектов Российской Федерации и местным бюджетам.  Данная мера является хорошим стимулом  для бюджетов, финансовой политики на местах и активизации деятельности по проведению  экономических мероприятий.

В целях решения проблем в сфере межбюджетных отношений следует действовать в следующих направлениях:

· инвентаризация, анализ финансового обеспечения и оптимизация публичных обязательств;

· обеспечение режима экономного и рационального использования бюджетных средств, оптимизация расходов на содержание органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

· обеспечение реструктуризации бюджетной сети при сохранении качества и объемов государственных и муниципальных услуг, разработка критериев качества предоставления услуг, методик расчета финансового обеспечения государственных и муниципальных заданий, переход от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления государственных и муниципальных услуг;

· при значительном снижении доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, что требует предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, необходимо усиление механизмов финансового администрирования, предусматривающих подписание соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

· создание стимулов для повышения качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях, включая создание системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, разработка показателей оценки качества такого управления;

· выделение субсидий субъектам Российской Федерации исключительно в случаях, когда они направлены на снижение значительных различий между субъектами Российской Федерации в обеспечении предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг, а также на повышение качества (объема) отдельных государственных (муниципальных) услуг в целом по Российской Федерации;

· переход в ряде случаев от предоставления субсидий к конкурсной системе выделения грантов из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации на структурные преобразования;

· активное расширение региональных и местных полномочий с учетом принципа закрепления за каждым уровнем власти тех из них, которые могут быть наиболее эффективно выполнены на данном уровне власти;

· дальнейшее усиление стимулов для увеличения собственной доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, прежде всего за счет развития и поддержки малого и среднего предпринимательства.

Практика показывает, что для  муниципалитетов одной налоговой базы недостаточно.

Содержание государственной политики в сфере межбюджетных отношений включает две основных задачи: первая - выравнивание финансового потенциала субъектов Федерации и муниципальных образований по горизонтали, то есть достижения сбалансированности доходов и расходов каждого регионального и местного бюджета; вторая - повышение заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении производственного и налогового потенциала территории, стимулирование мер по рационализации расходов.

Анализируя содержание термина «межбюджетные отношения», закрепленное в Бюджетном Кодексе РФ, автор обращает внимание на то, что данное определение игнорирует связи и противоречия, возникающие между бюджетами одного уровня бюджетной системы. Межбюджетные отношения следует рассматривать в комплексе, как основанную на бюджетных правоотношениях систему межуровневого взаимодействия органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также межрегионального взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и межмуниципального взаимодействия органов местного самоуправления на соответствующих уровнях бюджетной системы, тем более о «горизонтальных» отношениях между субъектами РФ в сфере бюджетной деятельности позволяет говорить установление законодательством возможности объединять средства бюджетов для финансирования определенных целевых программ. Такой подход позволит прекратить дальнейшее сжатие бюджетов, сохранить денежную форму расчетов и обеспечит нормальное функционирование бюджетной системы.

Существующее определение межбюджетных отношений позволяет считать, что в межбюджетные отношения вступают органы власти РФ и ее субъектов, а не сама Российская Федерация в целом и субъекты РФ, хотя признание государства и входящих в его состав государственно-территориальных образований субъектами права является общепризнанным и в финансовом праве, и в общей теории права.

Несмотря на положительные изменения в системе межбюджетных отношений и в организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, достигнутые в ходе реформы межбюджетных отношений, сохраняются существенные диспропорции доходных поступлений и расходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

В целях решения проблем в сфере межбюджетных отношений следует действовать в следующих направлениях:

·инвентаризация, анализ финансового обеспечения и оптимизация публичных обязательств;

·обеспечение режима экономного и рационального использования бюджетных средств, оптимизация расходов на содержание органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

·обеспечение реструктуризации бюджетной сети при сохранении качества и объемов государственных и муниципальных услуг, разработка критериев качества предоставления услуг, методик расчета финансового обеспечения государственных и муниципальных заданий, переход от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления государственных и муниципальных услуг;

·при значительном снижении доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, что требует предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, необходимо усиление механизмов финансового администрирования, предусматривающих подписание соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

·создание стимулов для повышения качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях, включая создание системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, разработка показателей оценки качества такого управления;

·выделение субсидий субъектам Российской Федерации исключительно в случаях, когда они направлены на снижение значительных различий между субъектами Российской Федерации в обеспечении предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг, а также на повышение качества (объема) отдельных государственных (муниципальных) услуг в целом по Российской Федерации;

·переход в ряде случаев от предоставления субсидий к конкурсной системе выделения грантов из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации на структурные преобразования;

·активное расширение региональных и местных полномочий с учетом принципа закрепления за каждым уровнем власти тех из них, которые могут быть наиболее эффективно выполнены на данном уровне власти;

·дальнейшее усиление стимулов для увеличения собственной доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, прежде всего за счет развития и поддержки малого и среднего предпринимательства.

Рассмотрим пример правового регулирования на основе межбюджетной системы Карачаево-Черкессии. 
 Основные направления бюджетной политики

Исходя из приоритетных задач бюджетной политики, сформулированных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (далее - Бюджетное послание), сформированы основные цели бюджетной политики на 2012 год:

интеграция бюджетного планирования в процесс формирования и реализации стратегии развития республики, в том числе путем более масштабного внедрения программно-целевого метода планирования, позволяющего финансирование расходов увязывать с достижением цели данного финансирования и подготовкой к переходу, начиная с 2013 года, к «программному бюджету»;

обеспечение приоритетности расходов социального характера, направленных на улучшение условий жизни человека, адресное решение социальных проблем, стабилизацию численности и увеличение продолжительности жизни населения.

Социальная политика будет строиться на принципе безусловного исполнения законодательно установленных обязательств по выплате социальных пособий и компенсаций в сфере социальной защиты населения, индексации в 2012 году фонда оплаты труда работников республиканских государственных учреждений, обеспечения реализации программ модернизации здравоохранения и образования;

повышение эффективности государственных расходов, в том числе за счет совершенствования перечня и улучшения качества оказываемых государственными учреждениями услуг, доведения до государственных учреждений государственных заданий, направленных на исполнение услуги надлежащего качества при наименьших затратах.

Республиканский бюджет на 2012 год впервые формируется и будет исполняться в условиях внедрения финансового обеспечения услуг, оказываемых республиканскими государственными учреждениями.

Республиканскими органами государственной власти разработаны и приняты все необходимые для этого нормативные документы, в основном определена структура сети подведомственных им учреждений.

По предварительным данным с 01 января 2012 года из 127 государственных учреждений 39 будут функционировать в качестве казенных, 86 - бюджетных (с расширенными полномочиями), 2 - автономных учреждения.

Одновременно с распределением предельных объемов бюджетных ассигнований по статьям классификации расходов республиканскими органами исполнительной власти будут представлены сводные показатели государственных заданий на 2012 год, которые после утверждения бюджетных ассигнований будут доведены до соответствующих государственных учреждений.

В соответствии с поставленной Бюджетным посланием задачей будет заложена база для апробации и последующего развития в увязке с формируемыми государственными программами новых форм финансового обеспечения государственных услуг, повышения их доступности и качества, создания условий для оптимизации бюджетной сети, стимулов для повышения результативности деятельности государственных учреждений и их работников.

Формирование республиканского бюджета на 2012 год осуществляется в условиях изменения законодательства, регламентирующего условия и размер финансового обеспечения ряда полномочий.

С 2012 года планируется создание регионального дорожного фонда, источником формирования которого станут доходы от акцизов на нефтепродукты и транспортный налог, ранее направляемые, в составе доходных источников республиканского бюджета, на другие сферы деятельности.

При формировании проекта республиканского бюджета на 2012 год, в условиях перевода финансового обеспечения полиции на федеральный уровень, предусматривается финансовое обеспечение:

выплат пособий при устройстве детей-сирот в семью, содержания детей-сирот в семье опекуна и приемных семьях, реализации мер по социальной поддержке реабилитированных лиц;

полномочий в области содействия занятости населения (за исключением социальных выплат безработным гражданам);

деятельности передаваемых на республиканский уровень федерального государственного образовательного учреждения среднего профессионального образования «Карачаево-Черкесский энергетический техникум» и федерального государственного образовательного учреждения среднего профессионального образования «Первомайский аграрный колледж».

Формирование объема и структуры расходов республиканского бюджета на 2012 год осуществляется исходя из следующих основных подходов:

индексации фонда оплаты труда, в том числе работников бюджетных учреждений - на уровне индексации фондов оплаты труда работников федеральных государственных учреждений - с 01 октября 2012 года на 6%;

увеличение фонда оплаты труда учителей образовательных учреждений с целью доведения среднего размера оплаты их труда до средней заработной платы по экономике республики;

снижения тарифов страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с 34,2 % до 30,2 %;

индексации стипендиального фонда обучающихся в образовательных учреждениях с 01 сентября 2012 года на 6 %;

индексации по уровню инфляции (на 6 %) публичных нормативных и приравненных к ним обязательств.

Материальные затраты республиканского бюджета будут рассчитаны исходя из уровня доходной базы, планируемой на 2012 год.

В 2012 году будет продолжено предоставление субвенций Карачаево-Черкесской Республике на осуществление делегированных полномочий Российской Федерации в сфере социальной политики, в том числе на:

выплату единовременного пособия беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, а также ежемесячного пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву;

на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан с учетом стандартов предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв.м. жилья;

на обеспечение мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор СССР», «Почетный донор России» (с учетом ежегодной индексации на прогнозный уровень инфляции и увеличения численности получателей).

Сохраняются объемы межбюджетных трансфертов, направленных на решение проблем в здравоохранении, предусмотренных на осуществление организационных мероприятий по обеспечению граждан лекарственными средствами, на осуществление отдельных полномочий в области лекарственного обеспечения.

В 2012 году из федерального бюджета предусматриваются бюджетные ассигнования на проведение оздоровительной кампании детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, проведение противоаварийных мероприятий в зданиях государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений и другие мероприятия.

В период формирования проектов бюджетов как федерального, так и республиканского Министерством финансов Российской Федерации планируется внесение изменений в классификацию расходов бюджетов.

Система межбюджетных отношений строится на основе необходимости обеспечения гарантированных Конституцией Российской Федерации равных условий получения гражданами социальной и медицинской помощи, образования, качественного предоставления государственных и муниципальных услуг.

Реализация данной цели будет осуществляться, в первую очередь, путем предоставления финансовой помощи в форме дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований как безусловного вида финансовой помощи.

Полномочия по выравниванию бюджетов поселений, как и в 2011 году, будут делегироваться муниципальным районам в виде субвенции на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.

Общий объем средств дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов в 2012 году будет запланирован не ниже уровня 2011 года, что соответствует положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Дотация на сбалансированность местных бюджетов в 2012 году будет предусмотрена для обеспечения текущей сбалансированности бюджетов муниципальных районов и городских округов при возникновении кассовых разрывов, выпадающих доходов и оплаты котельно-печного топлива, потребляемого муниципальными бюджетными учреждениями.

В связи с необходимостью обеспечения с 2012 года поэтапного перехода на одноканальное финансирование системы здравоохранения необходимо определить оптимальное соотношение между установленными нормативами отчислений от налогов и финансовой помощью бюджетам муниципальных образований на основе проведения анализа целесообразности существующей системы распределения налогов по уровням бюджетной системы республики в сопоставлении с осуществляемыми ими бюджетными полномочиями.

Действующие на протяжении последних пяти лет дополнительно переданные местным бюджетам нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов, не позволяют республике оперативно реагировать на возникновение новых расходных обязательств, своевременно направлять финансовые средства на покрытие кассовых разрывов местных бюджетов при наличии значительных объемов сверхплановых доходов в бюджетах отдельных муниципальных образований.

В связи с этим необходимо сопоставление объемов потенциалов доходов бюджетов муниципальных районов и городских округов с реально исполняемыми полномочиями, реформирование системы регулирования доходов местных бюджетов дополнительными нормативами отчислений с учетом приближения труднособираемых налогов к месту налогооблагаемой базы и консолидации на республиканском уровне объема средств, достаточного для их распределения в целевом порядке на расходы, исполнение которых контролируется Министерством финансов Российской Федерации в рамках ежегодно заключаемого Правительством Карачаево-Черкесской Республики с Министерством финансов Российской Федерации Соглашения.

На 2012 год планируется усовершенствовать межбюджетные отношения в Карачаево-Черкесской Республике, в частности, в области стимулирования финансовой самостоятельности муниципальных образований.

Проводится работа по разработке механизма усиления заинтересованности органов местного самоуправления в сборе налогов, снижении недоимки, привлечении на территорию муниципального образования новых налогоплательщиков, сокращении кредиторской задолженности и отсутствии просроченной кредиторской задолженности, а также оптимизации расходов бюджета с определением мер их стимулирования из республиканского бюджета в соответствии с результатами данной работы.

При этом предполагается, что бюджетам муниципальных образований, которые наиболее полно используют экономические условия, сложившиеся на территории для формирования доходной части бюджета, будут передаваться дополнительные финансовые ресурсы, объемы которых определяются пропорционально показателю, отражающему изменения в усилиях органов местного самоуправления по мобилизации собственных доходов и сокращению недоимки.

Перед муниципальными образованиями стоит задача обеспечения своей деятельности в большей степени за счет собственных средств. Оказание дополнительной финансовой помощи должно рассматриваться не как стандартное финансирование, а как временная мера.