Программно – целевые методы бюджетного планирования. Бюджетирование ориентированное на результат

Программно  – целевые методы бюджетного планирования.

Бюджетирование  ориентированное на результат.

Этапом, предшествующим переходу области к бюджетированию ориентированному на результат, было внедрение  в процедуру формирования и исполнения бюджетов финансовых нормативов в сфере предоставления услуг отраслями социальной сферы и коммунального хозяйства.

В 1999 году Администрация  Ростовской области приняла решение  о формировании консолидированного бюджета области  на принципиально  новой основе. Прежде всего, это касалось  перехода  на планирование бюджетов области на основе нормативных подходов к формированию расходов и финансового закрепления расходных наиболее значительных полномочий за различными уровнями бюджетов, отказа от необоснованного увеличения расходов бюджетов без адекватных мер по привлечению доходов, дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений с нижестоящими бюджетами на основе законодательно   утвержденных правил их регулирования, стабильности в закреплении доходной части  и нормативного определения  расходной части местных бюджетов.

Расходы областного бюджета  и бюджетов  муниципальных образований  области на 2000 год формировались с учетом  двух основных принципов:

- жесткого нормативного  подхода к расчетам  потребности  бюджетов в расходах на содержание бюджетной сферы и оказание  финансовой помощи за счет средств бюджетов;

-финансового закрепления  полномочий  бюджетов в части  обеспечения финансовыми ресурсами.

Переход от планирования объема расходов «прямым счетом»  в зависимости от факта предыдущего года к планированию по утвержденным нормативам  позволил провести работу по оптимизации сети бюджетных учреждений и перераспределению бюджетных ассигнований в сторону тех территорий  области, которые отстают в обеспеченности  бюджетной сетью от среднеобластных показателей.

При расчете нормативных  расходов областного и бюджетов муниципальных  образований  использовались действующие  в Российской Федерации  и Ростовской области  нормативно-правовые документы, определяющие  объемы расходов бюджетов (натуральные и стоимостные) по видам затрат в соответствующих отраслях с учетом сложившейся в области сети бюджетных учреждений, приведенные к стоимостным показателям.

В нормативные  затраты  бюджетов на социальную сферу были включены расходы на заработную плату с начислениями, приобретение продуктов питания и мягкого инвентаря на основании действующих натуральных ведомственных норм  по типам учреждений, оплата коммунальных услуг на основании утвержденных лимитов. Были учтены затраты бюджетов на необходимый текущий ремонт оборудования и зданий.

При этом для каждой отрасли были учтены  отличительные особенности и ведомственные нормативные документы. Так, в здравоохранении,  при определении стоимости затрат на приобретение медикаментов  применялись натуральные нормы,  утвержденные приказами Министерства здравоохранения Российской Федерации, в образовании на основании приказов Министерства просвещения СССР и Министерства образования Российской Федерации - единые стоимостные нормы,  в зависимости от типа учреждений,  на приобретение  моющих,  дезинфекционных средств, хозяйственного инвентаря и средств личной гигиены, учебно-наглядных пособий для кабинетов начальной школы и по общеобразовательным предметам и так далее. Была учтена даже норма на приобретение игрушек в детских дошкольных учреждениях согласно письму Министерства финансов СССР от 26.08.66 года № 271.

 В целях профилактики заболеваемости населения области, приобщения к массовой физической культуре и спорту были рассчитаны нормативные затраты на физическую культуру и спорт. При этом за условную единицу принимались расходы на одного занимающегося в территориях с учетом выполнения обязательного перечня видов физкультурно-оздоровительных и спортивно-массовых мероприятий, включенных в календарные планы гор(рай)спорткомитетов. Данный норматив учел расходы на аренду спортсооружений, приобретение призов, оплату судейства и другие необходимые расходы.

В расчете на 1 жителя в год были определены нормативные  расходы муниципальных бюджетов на содержание жилищного фонда, отопление, горячее и холодное водоснабжение, канализование. Разработаны и применялись коэффициенты износа жилищного фонда, его оборудованности, коэффициенты, учитывающие источники водоснабжения, а также коэффициенты, учитывающие наличие в городах и районах области  различных теплоисточников.

В  нормативы на жилищно-коммунальное хозяйство были включены нормативы  на благоустройство, такие как содержание дорог, зеленых насаждений, сетей  уличного освещения.

Финансовые нормативы  в социальных отраслях и жилищно-коммунальном хозяйстве, а также Методика определения расходов областного и местных бюджетов были закреплены Областным законом «Об областном бюджете на 2000 год» (Приложение 14), а в последствии легли в основу Областного закона от 23.09.2002 года № 272-ЗС «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области».

Согласно законам руководители местного и областного уровня не имели  права направлять бюджетные средства на другие цели в случае невыполнения нормативов бюджетной обеспеченности, что позволило повысить дисциплинированность руководителей бюджетной сферы и глав администраций, их ответственность за исполнение бюджета и обеспечить контроль за рациональным расходованием бюджетных средств и повышением эффективности бюджетных услуг.

Наряду с этим,  законом  были введены ряд стимулирующих  коэффициентов. Например, в связи  с проводимыми в области мероприятиями  по обеспечению образовательных  учреждений  школьными автобусами методика расчета  расходов муниципальных  образований по отрасти  «Образование» предполагала применение понижающего коэффициента для тех территорий, которые не обеспечили снижение числа малокомплектных школ.

За время  применения финансовых нормативов в образовании  с 2000 по 2005 годы число малокомплектных школ сократилось с 557 до 459.

Вводя нормативный метод Администрация  Ростовской области преследовала цель стимулировать главных распорядителей  средств бюджета, местных органов власти на оказание бюджетных услуг, ориентированных на результат еще до принятия постановления Администрации области  о докладах о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей средств областного бюджета.

Изменения в бюджетном  законодательстве, осуществление в стране муниципальной реформы потребовали изменения межбюджетных отношений, перехода от методики учета нормативных расходов муниципальных образований к определению нормативов бюджетной обеспеченности с учетом индекса бюджетных расходов. Индекс бюджетных расходов рассчитывается по единым для всех муниципальных образований формуле и правилам. При этом в его расчете учитывается процентное соотношение расходов, рассчитываемых в предыдущие годы нормативным методом.

В рамках федеральной  реформы бюджетного процесса, начиная  с 2004 года в области предпринимаются меры по окончательному внедрению программно – целевых методов бюджетного планирования. За основу в этой работе были взяты стратегические установки ежегодных Бюджетных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах и Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

Этот шаг стал возможным и по состоянию на тот момент финансовой системы области, что стало результатом многолетней предварительной работы по полной ликвидации накопленных с середины 90-х годов просроченных бюджетных обязательств, снижению долговой нагрузки, росту налогового потенциала.

Постановлением Администрации области от 26.08.2004 №353  в качестве основных направлений бюджетной политики на 2005 год и среднесрочную перспективу, направленных на повышение качества и доступности бюджетных услуг, эффективности управления государственными (муниципальными) финансами, переориентации деятельности главных распорядителей бюджетных средств на достижение конечных и измеримых результатов, определены:

- формирование бюджета будет производится в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных целей, в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых объемов бюджетных ресурсов;

- расширение сферы применения и повышения качества программно-целевых методов бюджетного планирования будет обеспечено за счет ежегодного представления субъектами бюджетного планирования докладов о результатах своей деятельности, совершенствования методологии разработки и реализации целевых программ, использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ (мероприятий) с переносом в их состав части бюджетных расходов, осуществляемых ранее   по сметному принципу;

- повышение степени прогнозируемости всей системы бюджетирования,   определение долгосрочных приоритетов финансирования с учетом разработки и ведения реестра расходных обязательств области.

Одним из инструментов построения бюджетной политики в Ростовской области является использование институтов гражданского общества. Согласно постановлению Администрации области от 23.09.2003 при разработке бюджета учитываются результаты социологических исследований и опросов населения, его обеспокоенность конкретными социально-бытовыми проблемами, решение которых находится в ведении региона. Регулярные социологические опросы проводятся с 2003 года, анализ их результатов, основных вопросов и проблем, беспокоящих население области, направляются для учета и принятия мер Главой Администрации (Губернатором) области министерствам и ведомствам – главным распорядителям бюджетных средств.

В рамках реализации реформы бюджетного процесса, менее чем через три месяца после принятия постановления Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», принято соответствующее постановление Администрации области от 19.08.2004 №342. Оно ввело в практику бюджетного планирования, начиная с формирования бюджета 2005 года, представление областными министерствами, управлениями и департаментами Администрации области докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей средств областного бюджета.

Впервые представленные при формировании проекта областного бюджета на 2005 год доклады главных  распорядителей средств о  результатах  и основных направлениях их деятельности позволили систематизировать цели и задачи органов исполнительной власти и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам.

Общий объем заявленных по докладам на 2005 год ассигнований превышал на 6 млрд. рублей возможности бюджета. Рассмотрение руководством области целей и задач деятельности главных распорядителей бюджетных средств, их готовности к использованию средств, а минфином области – расчетов и обоснований позволили существенно сократить потребность в запрошенных ресурсах. Вместе с тем, в условиях ограниченности бюджетных средств, ряд необходимых проектов и мероприятий были отложены.

На основании практического  опыта по определению областными органами власти целей и задач  с учетом мнения институтов гражданского общества и имеющихся ресурсов, решением коллегии Администрации области от 07.02.2005 утверждены основные показатели результативности деятельности областных органов исполнительной власти - главных распорядителей бюджетных средств на 2005-2007годы по приоритетам государственной политики области: повышение качества жизни, обеспечение высоких темпов экономического роста, создание потенциала для будущего развития. Информация о выполнении принятых на 2005 год показателей представлена в Законодательное Собрание области и общественности в составе материалов по отчету об исполнении бюджета за 2005 год.

Аналогичная работа проведена  при формировании бюджета 2006 года. Доклады рассмотрены коллегией Администрации области и согласованы как основа формирования бюджета 2006 года (решение коллегии Администрации области от 24.10.2005 №109).

   Информация о конкретных примерах программно-целевого планирования и бюджетирования, ориентированного на результат прилагается, в том числе:

- информация по укреплению материально-технического и кадрового обеспечения системы здравоохранения области;

- реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России»;

- обеспечение доступного качественного общего и дошкольного образования  и  организация свободного времени подростков и молодежи.

Информация 

по укреплению материально-технического и кадрового обеспечения

системы здравоохранения  области

В целях реализации своих полномочий по охране здоровья населения Администрация  области в течении последних  трех лет объем средств в эту отрасль увеличила в 1,6 раза с 6,7 млрд. рублей в 2003 году до 10,7 млрд.рублей в 2005 году. На 2006 год предусмотрено 11,8 млрд.рублей.

Из большого числа программ и  мероприятий, финансируемых в здравоохранении, следует остановиться на двух. В  целях повышения эффективности и качества медицинской услуги, в области на протяжении многих  лет системно проводится оснащение лечебно-профилактических учреждений медицинским оборудованием и транспортом. За отчетный период также увеличился объем финансирования оснащения лечебно-профилактических учреждений области медицинским оборудованием и автотранспортом – с 324,7 млн.рублей в 2003 году до 340,4 млн.рублей в 2005 году.

В 2006 году в рамках реализации мероприятий  приоритетного национального проекта  ожидается поступление в область медицинского оборудования и автотранспорта на сумму 651,0 млн.рублей за счет средств федерального бюджета.

Оснащение лечебно-диагностическим  оборудованием медицинских учреждений позволяет улучшить показатели обеспеченности диагностического процесса соответствующими исследованиями. Так количество функциональных исследований в расчете на 100 посещений амбулаторно-поликлинических учреждений увеличилось с 4,8 в 2002 году до 5,4 в 2005 году. Количество рентгеновских исследований увеличилось с 4,7 в 2002 году до 5,0 в 2005 году (на 100 посещений). А количество лабораторных анализов выросло с 123 в 2002 году до 138,2 в 2005 году.

Проводимые в течении последних 2 лет социологические опросы населения  показали, что проблема кадрового  дефицита в учреждениях здравоохранения не теряет своей актуальности.

В 2005 году областью был  разработан и принят к реализации комплекс мероприятий на период до 2007 года, направленных на обеспечение учреждений здравоохранения области высококвалифицированными медицинским кадрами.

 На реализацию этих  мероприятий в 2005 году по всем  направлениям из областного бюджета  выделено 85,0 млн.рублей, в том числе  60,0 млн.рублей на поддержку в  приобретении жилья. В 2006 году на реализацию мероприятий предусмотрено 92,3 млн.рублей, в том числе 60,0 млн.рублей – на целевую поддержку в приобретении жилья.

В результате реализации мероприятий  удалось стабилизировать  кадровую ситуацию в области. Впервые  за последние годы в 2005 году остановлено ухудшение показателей обеспеченности населения врачами, достигнут рост укомплектованности кадрами штатов  лечебных учреждений области.

В рамках национального  проекта в текущем году  начато осуществление мер по материальному стимулированию специалистов первичного звена в виде дополнительных денежных выплат участковым врачам-терапевтам и педиатрам, врачам общей (семейной) практики, а также медицинским сестрам, работающим с указанными специалистами. Совместные усилия федерации и области по решению проблемы кадрового обеспечения здравоохранения позволят существенно повысить качество медицинского обслуживания населения.

Реализации национального  проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России»

Задача обеспечения жильем жителей Ростовской области всегда была приоритетной для Администрации области. Соответственно областная жилищная и бюджетная политика выстраивалась с учетом необходимости ее решения, основной целью которой является удовлетворение потребности населения области в приобретении и строительстве жилья. Для её решения Администрацией области разработан комплекс мероприятий, предусматривающий:

увеличение объемов  жилищного строительства и модернизация коммунальной инфраструктуры;

повышение доступности  жилья;

выполнение государственных  обязательств по обеспечению жильем определенных категорий граждан;

увеличение объемов  ипотечного жилищного кредитования.

Все эти направления  уже реализуются в Ростовской области.  
            В Ростовской области государственную поддержку в приобретении и строительстве жилья гражданам целенаправленно начали оказывать с 1999 года. В частности, за счет средств бюджета осуществлялись строительство и реконструкция инженерно-коммунальной и социальной инфраструктуры в районах жилой застройки, оказывалась бюджетная поддержка в форме субсидирования процентных ставок и налоговых кредитов строительным организациям по кредитам, полученным для внедрения новых строительных технологий и производства строительных материалов.

В целях повышения доступности жилья для населения еще в 2002 году была принята областная программа жилищного кредитования, по которой предоставлялись долгосрочные жилищные кредиты гражданам по льготным процентным ставкам за счет средств бюджета, поскольку банковские кредиты в тот период были для населения практически недоступны.

Начиная с 1999 года, финансовую помощь области получили в общей  сложности почти 3 тысячи семей на сумму 403,6 млн. рублей. Участниками программы стали:

молодые семьи, работники  бюджетной сферы;

сотрудники милиции  общественной безопасности ГУВД области;

молодые специалисты  здравоохранения 

работники дефицитных профессий  сферы здравоохранения.

В результате к 2005 году с  помощью бюджетной поддержки  было обеспечено жильем свыше 3 000 семей. Дополнительно введено свыше  160 тыс. кв. м. жилой площади, привлечено около 1,3 млрд. руб. внебюджетных ресурсов, при этом размер собственно бюджетной поддержки составил немногим более 120 тыс. руб. на 1 семью.

Только в 2005 году господдержку из областной казны получили 1577 человек. На решение их квартирного вопроса область направила почти 292,5 млн. рублей.

В то же время областная  программа поддержки граждан  на приобретение жилья продолжает реализовываться, но уже для отдельных категорий  населения с внесением изменений на основе постоянно проводимого анализа наиболее актуальных проблем населения. Основным инструментом реализации данной программы на период до 2010 года является субсидирование процентных ставок по банковским кредитам и предоставление субсидий для оплаты первого взноса, что позволит не только обеспечить жильем еще большее количество граждан, но и создать условия для развития банковского ипотечного кредитования в регионе. Общий объем её финансирования – 1 миллиард 780 миллионов рублей.

Только в 2006 году на её реализацию предполагается направить 260 миллионов рублей.

Интенсивно развивается  на Дону и рыночный сегмент ипотечного кредитования. Так, услугами банков и  других кредитных структур, работающих по собственным ипотечным программам, воспользовались к настоящему времени свыше 5 тысяч семей. Только в 2005 году банками уже без государственной поддержки было выдано 5240 жилищных и ипотечных кредитов. По оценкам специалистов, до 2010 года более 50 процентов всех сделок по приобретению жилья, как на первичном, так и на вторичном рынках, будет обеспечиваться с использованием ипотечных и жилищных кредитов.

С сентября 2004 года Ростовская область включена в общефедеральную  систему рефинансирования Агентства  ипотечного жилищного кредитования. Региональный оператор ОАО «Ростовская региональная ипотечная корпорация»  проводит работу по созданию условий для участия банков в программе ипотечного жилищного кредитования в качестве первичных кредиторов.

Однако развитие кредитных  механизмов, стимулирующих спрос на жилье, обязывает принимать опережающие меры по увеличению объемов жилищного строительства, поэтому важнейшим направлением является обеспечение инженерной инфраструктурой новых площадок под жилую застройку.

Жилищное строительство  на Дону заметно активизировалось с 2002 года. Именно с этого времени в области ежегодно сдается по миллиону и более квадратных метров жилья – как в лучшие дореформенные времена. Причем, ежегодный прирост ввода жилья держится на уровне 7-9%. В 2005 году в Ростовской области построено 1,2 млн. квадратных метров. В 2006 г. планируется ввести в эксплуатацию 1374,1  тыс. кв.м  жилья,  темп роста составит 113,6 %.

В 2002-2005 годах инвестиции областного бюджета в систему  водопроводно-канализационного хозяйства  составили 2 млрд. рублей. В строительство и реконструкцию сетей ВКХ городов Ростова-на-Дону, Новочеркасска и Таганрога привлечены средства субзайма Международного банка реконструкции и развития в сумме 18 млн. долларов США.

Кроме того, в 2005 году компанией  ООО «Евразийское водное партнерство» инвестировано в строительство и реконструкцию магистральных водоводов г.Ростова-на-Дону 400 млн. рублей. Для развития системы водоснабжения шахтерских городов области в 2006 году планируется реализация проекта компании ОАО «Дон ВК-Юг» и швейцарской фирмы АВВ в сумме 75 млн. долларов США.

Для участия в федеральном  конкурсе в 2006 году подготовлен проект застройки первой очереди жилого  района «Ливенцовский» мощностью 440 тыс. кв. м жилья, расположенной в городе Ростове-на-Дону (потребность в финансировании – 708,6 млн. рублей.).  Всего в районе «Ливенцовский» будет построено 2,2 млн. кв. м. жилья.

Определены перспективные  территории под жилую застройку  в городах области, которые будут представлены на конкурс в 2007 году: МКР «Северный» (г. Таганрог) мощностью застройки жилья, МКР «Северная звезда» и «Северный»  (г. Батайск), МКР «Восточный» (г.Новочеркасск) - и МКР «Юго-Восточный» (г. Азов) с общим объемом вводимого жилья около 4 млн. кв. м. жилья.. Общая потребность в финансировании - более 1 млрд. рублей. Рассмотрены их инвестиционные программы развития инженерной инфраструктуры с определением источников финансирования по каждому объекту.

Уже в 2006 году в областном  бюджете на эти цели предусмотрено  115 млн. рублей на строительство отдельных инженерных сетей к этим площадкам, ведутся проектно-изыскательские работы.

ОАО «ПО Водоканал  г.Ростова-на-Дону»  в период с 2006 по 2008 годы планирует выполнение работ  по строительству Восточного водовода, водовода № 1 в пос.Александровка, водовода от ВНС «Малиновского», водовода от ВНС 2 подъема № 4, реконструкции дюкера через р. Дон, а также установке водомеров и замене  водопроводных вводов в многоквартирных жилых домах. Инвестором в реализации проекта выступит ООО «Евразийское водное партнерство».

ОАО «Региональный водоканал  «Дон ВК Юг» предлагается выполнение работ по строительству и реконструкции  объектов ВКХ в г.Шахты.

В 2006 году из федерального бюджета на реализацию данных проектов предусмотрено 125 млн. рублей, в том числе: г.Ростову-на-Дону – 122 млн. рублей, г.Шахты – 3 млн. рублей.

В результате осуществления  на территории Ростовской области данных мероприятий в 2007 году должно быть достигнуто снижение общего износа основных фондов коммунального сектора до 55%, увеличение доли частных инвестиций в общем объеме инвестиций в модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры до 20%, увеличение доли частных компаний, управляющих объектами коммунальной инфраструктуры на основе концессионных соглашений и других договоров – до 15%.

В рамках подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством»  подготовлены и направлены в соответствующие федеральные структуры все документы, необходимые для получения финансирования, разработаны областные нормативные правовые акты по форме и порядку предоставления жилья гражданам льготных категорий. Кроме того, по обязательствам, финансируемым за счет средств областного бюджета – обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, в 2006 году в областном бюджете предусмотрено 136,5 млн. руб.

В целях обеспечения  жильем малоимущих и социально незащищенных категорий граждан начата реализация программы по строительству социального  жилья. В 2006 году в областном бюджете  предусмотрено 102,0 млн.руб. на строительство и 48,0 млн.руб. на разработку проектно-сметной документации для строительства в 20 муниципальных образованиях области 41 жилого дома общей площадью около 200 тыс.кв.м.

В последующие годы стоит  задача увеличения финансирования на строительство социального жилья на 25 % ежегодно.

Обеспечение доступного качественного общего и дошкольного  образования  и  организация свободного времени подростков и молодежи

Анализ результатов  систематически проводимого Администрацией области  мониторинга мнений населения позволил выявить проблемы, наиболее актуальные с точки зрения  жителей области.  С конца девяностых годов в число таких проблем стабильно входят вопросы обеспечения доступного качественного общего и дошкольного образования и организация свободного времени подростков и молодежи. Несколько примеров решения Администрацией области этой задачи.

  Повышение доступности качественного образования для школьников в области решается посредством реструктуризации сети образовательных учреждений, что актуализировало проблему подвоза сельских школьников.

С 1999 года школам области закуплено   638 автобусов. Школьный автобус стал непременным атрибутом сельской школы, обеспечивающим не только доступность качественного образования, но и социализацию учащихся. Это направление модернизации является приоритетным в деятельности Администрации области. Затраты  бюджета области только в 2005 году на приобретение школьных автобусов составили 89,0 млн. рублей.

Однако, для полного оснащения автотранспортом сельских школ требуется дополнительно 300 автобусов на сумму ориентировочно 225,0 млн. рублей. Решение этой проблемы возможно при паритетном участии федерального центра (112,5 млн.руб.) в финансировании этого направления. Область готова выделить такой же объем финансовых средств на эти цели.

Организация занятости  детей и подростков в свободное время тесно связана с развитием услуг дополнительного образования как на базе общеобразовательных учреждений, так и на базе учреждений дополнительного образования.

Коллегия администрации области от 14.03.2005г. № 29 утвердила «План мероприятий по организации занятости детей и подростков  в свободное время на 2005-2007 годы». Планом предусмотрено выделение из областного бюджета 426,9 миллионов рублей, из которых:

- 140 миллионов рублей на строительство и капитальный ремонт учреждений дополнительного образования;

- 194 миллиона рублей  на строительство и оборудование  малозатратных спортивных залов  и спортивных площадок;

- 86,6 миллиона рублей  на приобретение спортивного,  спортивно-технического и музыкального оборудования.

В 2006 году на эти цели утверждено в бюджете области 159,7 млн. рублей. Для повышения охвата детей организованным досугом, особенно детей и подростков «группы риска», предполагается пролонгирование плана мероприятий на 2007-2010 гг.  с выделением из областного бюджета по 350 – 400 миллионов  рублей в год.