Программно-целевой метод планирования расходов при формировании федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной про

Программно-целевой метод планирования расходов при формировании федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы.

Ключевой задачей  развития Российской Федерации в  настоящее время является переход  к модели динамичного и устойчивого экономического роста на базе повышения эффективности работы государственных институтов, увеличения степени конкурентоспособности российской экономики, диверсификации производства и экспорта. Это предполагает смещение акцентов в государственной экономической политике с решения текущих задач обеспечения социальной и макроэкономической сбалансированности к политике, направленной на интенсификацию структурных изменений. Такие изменения, в свою очередь, означают удлинение горизонта планирования, повышение приоритета среднесрочных и долгосрочных целей развития, разработки соответствующих методов их достижения.

Одним из необходимых  условий роста конкурентоспособности  экономики и обеспечения устойчивого  развития является повышение эффективности  государственного управления за счет проведения административной реформы, совершенствования методов бюджетирования, переход от “планирования ресурсов” к “планированию результатов”. Направленность управления на достижение конкретных целей (результатов) безотносительно к конкретной структуре органов власти и распределения функций предопределяет повышение роли и места программно-целевых методов управления.

Важным инструментом реализации обозначенной цели выступают  федеральные целевые программы  и Федеральная адресная инвестиционная программа, позволяющие в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне.

Федеральные целевые  программы и Федеральная адресная инвестиционная программа являются в настоящее время основным, и по существу единственным отработанным и эффективно действующим инструментом программно-целевого планирования в Российской Федерации. Основными особенностями и достоинствами этого инструмента являются:

• направленность на решение комплексных задач, стоящих перед Российской Федерацией как государством и как социально-экономической системой;
• более длительный горизонт планирования, сопоставимый со сроками отдачи и окупаемости инвестиций и позволяющий оценивать среднесрочные и долгосрочные социально-экономические эффекты;
• системный подход к формированию комплекса взаимосогласованных по ресурсам и срокам мероприятий для достижения поставленных целей;
• более открытый и гласный по сравнению с другими методами государственного финансирования порядок формирования программ и хода их реализации;
• высокая степень прозрачности государственных заказов и закупок в рамках программных мероприятий, обеспечение контроля за эффективностью расходования средств государственного бюджета;
• наличие возможности оперативной и эффективной корректировки программных мероприятий, обеспечивающих гибкость проводимой политики, и возможности быстрого реагирования на изменение условий реализации программы;
• возможность в рамках программ комбинировать и объединять усилия органов власти различных уровней и частного сектора экономики.

Федеральные целевые  программы представляют собой увязанный  по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач в области государственного, экономического и социального развития Российской Федерации.

Опыт экономически развитых стран, в которых отдельные социальные и экономические проблемы решаются посредством государственных программ, свидетельствует о перспективности программно-целевого метода и его преимуществах по сравнению со сметным финансированием при решении ряда долгосрочных социально-экономических задач. Этот метод позволяет также решать задачи, которые могут быть неподъемны или мало привлекательны для бизнеса. При всех положительных качествах частного капитала, он не во всех случаях в состоянии обеспечить реализацию, например, ряда социальных и крупных инфраструктурных проектов в процессе экономического развития страны.

Следует подчеркнуть, что широкое применение программно-целевых  методов позволяет облегчить  формирование бюджета, обеспечить преемственность  бюджетной и экономической политики в среднесрочной перспективе.

Федеральные целевые  программы - гибкий инструмент реализации долгосрочной экономической политики государства, активного воздействия  на производственные и экономические  процессы. Они включают в себя конкретные цели и результаты, которые необходимо достигнуть исходя из сформированных приоритетов среднесрочной программы социально-экономического развития страны, а также перечень инвестиционных и инновационных проектов, обеспечивающих достижение этих целей и обоснованное ресурсное обеспечение, в том числе за счет федерального бюджета.

На сегодняшний  день федеральные целевые программы  это наиболее прозрачный инструмент проведения социально-экономической  политики с использованием поддержки  из федерального бюджета. Федеральные  целевые программы, их необходимость, цели, задачи, набор мероприятий, время реализации и объемы их финансирования, в том числе из федерального бюджета, обсуждаются на заседаниях Правительства Российской Федерации, в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, находятся в режиме прямого доступа на сайтах Правительства Российской Федерации, Минэкономразвития России, государственных заказчиков, публикуются как официальные документы (приложения к постановлениям Правительства Российской Федерации).

В настоящее  время существует несколько подходов к повышению целевой направленности расходов федерального бюджета. Основные расходы федерального бюджета формируются  в основном по сметному принципу. Часть  расходов федерального бюджета планируется  программным методом (затраты на реализацию федеральных целевых программ, включая их инвестиционную часть), что составляет в 2003 году 8,4 % от непроцентных расходов федерального бюджета.

При этом в расходах различных министерств и ведомств доля средств, расходуемых на программные мероприятия варьирует от 4% (например, в Минтруде России) до более 90% (например, в расходах Росавиакосмоса). Безусловно, отчасти это объясняется объективными особенностями функций, возложенных на отдельные ведомства, но в определенной мере свидетельствует, на наш взгляд, о недостаточном использовании программно-целевых методов в работе ряда ведомств и, косвенно, - об их малой эффективности.

Необходимость корректировки подходов к использованию  целевых программ, как инструмента  государственной экономической политики диктуется, в первую очередь, проведением административной реформы и смещением акцента в бюджетной политике на достижение конкретных результатов. Напомним, что в соответствии с Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004) основными принципами бюджетной политики являются:

• осуществление комплекса мер по обеспечению полного финансирования обязательств, принятых на себя органами государственной власти, а также органами местного самоуправления;
• ориентация бюджетных расходов на достижение конечных социально-экономических результатов;
• приоритет среднесрочного планирования, отражающего стратегические направления экономической политики;
• конкурсные принципы распределения бюджетных ресурсов, совершенствование системы государственных закупок;
• определение объема расходов государственного бюджета исходя из реализации приоритетов социально-экономической политики;
• соответствие четким критериям эффективности;
• использование программно-целевых принципов при планировании и исполнении бюджета.

Методической  основой решения поставленной задачи могут служить федеральные целевые  программы, которые позволяют обеспечить достижение намеченных целей в конкретные сроки на основе оптимизации ресурсов, необходимых для их осуществления, в том числе средств федерального бюджета.

Предложения, связанные  с совершенствованием работы с федеральными целевыми программами, не могут быть выработаны в отрыве от осуществления  разработки и реализации административной реформы.

Более широкое  использование федеральных целевых  программ в реализации экономической  политики отвечает, по меньшей мере, шести из семи декларированных принципов. В процессе административной реформы  и реформирования государственного управления необходимо уже на этапе уточнения и разграничения функций органов управления определять те функции, которые целесообразно реализовывать программными методами.

Решение о выборе программного или сметного финансирования той или иной функции должно приниматься  в каждом отдельном случае на основе анализа сравнительной эффективности достижения целей, имея в виду, что преимущество программно-целевого подхода наиболее ярко проявляется в тех случаях, когда выполнение той или иной функции может быть законтрактовано, т.е. для ее реализации может быть привлечен внешний исполнитель. Это позволит в течение 3-5 лет кардинальным образом изменить структуру финансирования расходов бюджета, кратно повысив долю средств, расходуемых в соответствии с принципами программно-целевого финансирования, до 35-40%.

Необходимо подчеркнуть, что рост доли программно-целевого финансирования не означает роста расходов бюджета: программное и сметное  финансирование выступают как альтернативные источники финансирования функций. Это важный принцип, поскольку сложилась практика, когда федеральные органы исполнительной власти рассматривают программные средства как дополнительный источник финансирования своих нужд и функций. Программно-целевое финансирование должно замещать сметное, и не более.

Расширение практики применения программно-целевых методов безусловно потребует пересмотра и корректировки самих федеральных целевых программ как инструмента государственной политики. Вероятно, потребуется расширить типологию целевых программ. В частности, целесообразно разделить программы, реализуемые исключительно или преимущественно за счет средств федерального бюджета, программы предполагающие привлечение значительной доли финансирования из региональных, муниципальных бюджетов и частных источников, программы, реализуемые преимущественно за счет привлекаемых средств. Такое деление определяется различными схемами и сложностью администрирования таких программ, различными критериями бюджетной и экономической эффективности.

Разработка четких, целевых критериев для каждой программы является необходимым условием эффективного управления и контроля за ее реализацией. Это сложная методологическая задача, поскольку каждая программа имеет свои конкретные цели и соответствующие целевые показатели. Именно разработка этих показателей должна быть для государственных заказчиков основным направлением работы при формировании всей совокупности своих расходов. Невозможность финансирования того или иного направления своей деятельности посредством реализации федеральных целевых программ и, как следствие, необходимость организации сметного финансирования должна быть доказана главным распорядителем бюджетных средств.

Перспективный перечень федеральных целевых программ будет формироваться но итогам реализации административной реформы с учетом:

• новой структуры федеральных органов исполнительной власти и, следовательно, новых государственных заказчиков федеральных целевых программ;
• отражения основных задач, стоящих перед ведомствами, переформулированных в наборы целей и отраженных в положениях о министерствах и ведомствах;
• осуществления перевода основной части расходов министерств и ведомств, предусмотренных для решения поставленных перед ними задач, в целевые расходы с возможностью оценки достижения целей и необходимых для этого затрат.

Также должны быть максимально использованы такие преимущества федеральных целевых программ и целевых расходов, как возможность гласно, прозрачно, на длительную перспективу привлекать для выполнения поставленных на федеральном уровне целей средства помимо федерального бюджета.

Перенос акцента  на целевое финансирование позволит осуществлять на основе прозрачных процедур оценку эффективности всех элементов  расходной части бюджета. По мнению Минфина России, показатели бюджетной  эффективности должны включать оценку влияния результатов реализации федеральных целевых программ на доходы и расходы бюджета соответствующего уровня.

Рост доли целевого финансирования в структуре расходов федерального бюджета позволит улучшить подотчетность главных распорядителей и получателей средств федерального бюджета в первую очередь благодаря контрактированию выполнения отдельных функций с оценкой достигаемых результатов в сопоставлении с оценкой сметных затрат, необходимых для достижения аналогичных результатов.

Расширение сферы  применения федеральных целевых программ позволит обеспечить упорядочение функциональной структуры бюджетных расходов, что исходя из накопленного особенно в последнее время опыта, будет приводить к экономии расходов федерального бюджета. Так, например, финансирование расходов федеральной целевой программы “Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей” на 2004-2007 годы постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2003 г. № 523 предусматривается осуществлять внутри разделов федерального бюджета “Национальная оборона” и “Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства”.

Эффективность реализации федеральных целевых  программ с другой стороны, будет  существенно зависеть от совпадения реально выделяемых средств в рамках финансового года с суммой средств, отраженной в паспорте соответствующей программы. Расширение сферы влияния федеральных целевых программ позволит повысить эффективность государственных капитальных вложений, поскольку последние являются составной частью Федеральной адресной инвестиционной программы. Уменьшение доли ее непрограммной части автоматически приведет к большей упорядоченности инвестиционной деятельности государства.

Таким образом, для обеспечения реализации поставленных задач предлагается упорядочить и систематизировать расходную часть федерального бюджета с целью увеличения доли целевых расходов министерств (ведомств). Это позволит повысить эффективность использования выделяемых средств федерального бюджета, в том числе государственных капитальных вложений. Повышение эффективности расходов приведет к экономии бюджетных средств, а следовательно, и к расширению спектра решаемых государством проблем, либо к возможности дальнейшего снижения налоговой нагрузки на экономику.

Такой подход будет  способствовать переходу в деятельности федеральных министерств (ведомств) - государственных заказчиков федеральных  целевых программ от функционального  к целевому управлению во взаимосвязи  с персональной ответственностью руководителей этих органов исполнительной власти за результаты реализации программ и рационализацию затрат.

Ряд шагов в  этом направлении уже делается. Во исполнение поручения Правительства  Российской Федерации Минэкономразвития  России с участием заинтересованных федеральных органов власти разработало проект федерального закона “О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд”, который позволит установить на территории Российской Федерации единую систему закупок для государственных нужд.

В проекте этого  закона уточнены положения, регулирующие размещение государственными заказчиками  заказов на конкурсной основе. При  этом разделяются уполномоченные федеральные  органы исполнительной власти, осуществляющие правоустанавливающие (регулятивные) функции в сфере размещения заказов на поставки продукции для государственных нужд и контрольные (надзорные) функции в этой сфере. Данное предложение соответствует проводимой в Российской Федерации административной реформе и повышает роль и значимость указанных органов в части нормативного обеспечения, координации, контроля за проведением конкурсов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.

Наиболее значимой составляющей расходов федерального бюджета, направляемых на реализацию федеральных целевых программ, являются государственные капитальные вложения, обеспечивающие материализацию целей и получение результатов, на которые эти программы ориентированы, а также играющие роль катализатора в привлечении других источников финансирования федеральных целевых программ.

Федеральная адресная инвестиционная программа - это часть  капитальных расходов федерального бюджета Российской Федерации, определяющая годовые ассигнования на капитальные вложения по государственным заказчикам и отраслям, которые направляются на реализацию федеральных целевых программ, а также на решение не включенных в эти программы важнейших социально-экономических вопросов на основании предложений, одобренных решениями Президента Российской Федерации либо Правительства Российской Федерации.

Капитальные расходы, включаемые начиная с 2002 года в Федеральную  адресную инвестиционную программу, учитываются  в перечне строек и объектов для  федеральных государственных нужд по двум разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета: раздел 07 (подраздел 07) - объекты федеральной собственности и собственности акционерных обществ, раздел 21 (подраздел 03) -объекты собственности субъектов Российской Федерации и собственности муниципальных образований. Кроме того, ассигнования федерального бюджета на капитальные вложения рассредоточены и по другим разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета: сельское хозяйство и рыболовство (08), дорожное хозяйство (26), национальная оборона (04), международная деятельность (03) и ряда других.

Доля Федеральной  адресной инвестиционной программы  в общем объеме капитальных вложений федерального бюджета ежегодно возрастает: так в 1999 году она составляла 20,5%, в 2002 году - 42,9%, в 2003 году - 47,5 %. Следует иметь в виду, что динамика роста капитальных вложений в целом на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы обуславливается в том числе отражением затрат капитального характера из других разделов федерального бюджета в перечне строек и объектов для федеральных государственных нужд.

Так, в Федеральную  адресную инвестиционную программу 2001 года были включены целевым назначением  в сумме 0,44 млрд. рублей расходы капитального характера упраздненных в 2001 году целевых бюджетных фондов (Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов. Федеральный экологический фонд Российской Федерации и целевой бюджетный фонд по охране озера Байкал) и Государственного фонда занятости населения Российской Федерации. В 2002 году увеличены расходы по Федеральной адресной инвестиционной программе за счет передачи бюджетных ассигнований с раздела “Национальная оборона” в сумме 3,24 млрд. рублей и с раздела “Социальная политика” подраздела “Миграционная политика” в сумме 0,3 млрд. рублей на выделение государственных жилищных сертификатов малообеспеченным вынужденным переселенцам.

При формирования проекта федерального бюджета на 2003 год объем государственных  капитальных вложений на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы был увеличен на 6,85 млрд. рублей, в том числе за счет передачи ассигнований по Минобороны России с раздела “Национальная оборона”.

Кроме того, в  ходе исполнения федерального бюджета  ассигнования, предусмотренные в  Федеральной адресной инвестиционной программе, увеличиваются за счет включения объектов капитального строительства, финансируемых из федерального бюджета по разделу “Сельское хозяйство и рыболовство”, и за счет перераспределения ассигнований, предусматриваемых на финансирование Программы развития федерального казначейства по другим разделам.

Каждое из направлений  использования капитальных вложений в составе вышеперечисленных  разделов федерального бюджета формируется  автономно. Различие нормативных правовых подходов к формированию капитальных расходов, финансируемых из федерального бюджета, объясняется многообразными формами предоставления и привлечения средств, предназначенных на эти цели, как на возвратной так и на безвозвратной основе (кредиты, в том числе иностранные, субсидии и др.), что влечет за собой отличные друг от друга в том числе и во времени процедуры рассмотрения и выделения бюджетных ассигнований на капитальные вложения.

Обеспечение рационального  расходования бюджетных ассигнований на капитальные вложения и координация их по направлениям в современных условиях является одним из важнейших направлений совершенствования бюджетной системы.   

Повышение эффективности реализации федеральных целевых  программ и Федеральной  адресной инвестиционной программы

В свое время  изучение рекомендаций Группы Всемирного банка (2000 The World Bank Group) в части повышения  эффективности и целевой направленности государственных расходов и в  том числе капитальных расходов в России показало, что предложения  этой организации, основанные на опыте экономически развитых стран, являются актуальными для России.

Рекомендации  Группы Всемирного банка по определению  приоритетности и лучшему структурированию государственных капитальных расходов, повышению адресности, прозрачности и подотчетности реализации Федеральной адресной инвестиционной программы, улучшению отбора и реализации инвестиционных проектов, контроля за ходом их осуществления, внесения соответствующих изменений в бюджетную классификацию капитальных расходов федерального бюджета, исключению финансирования одних и тех же объектов в разных разделах федерального бюджета, в основном реализуются (Таблица 1).

Таблица 1

Рекомендации  Группы Всемирного банка части повышения  эффективности и целевой направленности государственных расходов

Одним из основных направлений связанных с повышением эффективности федеральных целевых  программ является поиск путей, обеспечивающих оптимальное решение проблем  их формирования и реализации, включая  финансирование.

Успешная реализация федеральных целевых программ определяется полнотой и своевременностью финансирования и прежде всего инвестиционных проектов. От этого зависит результативность федеральных целевых программ.

В то же время, выделяемые государственные капитальные вложения позволяют финансировать лишь часть предусмотренных в программах инвестиционных проектов, что обеспечивает возможность реализации только отдельных фрагментов федеральных целевых программ, перенося на долгосрочную перспективу их полную реализацию.

С учетом того, что  поручениями Президента Российской Федерации в 2004 году предусматривается  разработать, утвердить и начать реализацию 13 новых федеральных  целевых программ и подпрограмм  становится очевидным необходимость  изменения подходов к формированию не только федеральных целевых программ, но и Федеральной адресной инвестиционной программы, посредством которой финансируются инвестиционные проекты федеральных целевых программ.

С целью безусловного достижения в установленные сроки  целей федеральных целевых программ, утвержденных Правительством Российской Федерации, необходимо подготовить предложения по упорядочению и систематизации государственных капитальных вложений в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, обеспечению финансирования федеральных целевых программ в установленные сроки и в полном объеме и первую очередь их инвестиционных проектов.

Для этого необходимо проанализировать проблемы в этой сфере  и сформулировать основные предложения, направленные на обеспечение решения  задач в области повышения эффективности реализации федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы и закрепление позитивных результатов, наметившихся в этом направлении.

Федеральные целевые программы - основные результаты 

С 2000 года Правительством Российской Федерации осуществлен ряд мероприятий по реформированию процедур формирования и реализации федеральных целевых программ и закреплению сложившихся позитивных тенденций. Недостаточно регламентированный до 2000 года институт федеральных целевых программ приобрел форму более эффективной модели, обеспечивающей реализацию поставленных целей.