Программно-целевой метод в управлении природопользованием и экологической безопасностью
Содержание.
Введение………………………………………………………… …………….3
1. Понятие
и структура механизма управления
природопользованием…...4
2. Система органов
контроля и управления……………………… …………8
2.1. Федеральные органы экологического
контроля и управления……………………
2.2. Органы экологического управления в субъекте
Российской Федерации………………………
2.3. Экологический мониторинг………………
2.4. Экологическое и природно-
3. Система экологических стандартов и нормативов,
лицензирование и сертификация…
4. Программно-целевой метод в управлении
природопользованием и
экологической безопасностью………
Заключение…………………………………………………… ………………31
Список литературы…………………………………………………… ……...33
Введение.
Принципиально важным является то, что проблемы охраны окружающей среды и рационализации природопользования, имея междисциплинарный характер и затрагивая интересы не только ныне живущих, но и будущих поколений людей, предполагают применение экономических инструментов во взаимосвязи с государственными и социально-политическими методами. Важную роль в обеспечении экологической безопасности процессов производства и потребления, а также в устойчивом функционировании сферы природопользования и охраны окружающей среды играет механизм управления.
Учитывая возрастающее
значение международного и глобального
срезов экологической проблематики,
управление экологической безопасностью
и природопользованием в
В данной работе рассмотрены
роль и значение административно-правовых
методов в механизме управления
природопользованием и
1. Понятие и структура механизма управления природопользованием.
Механизм управления природопользованием и экологической безопасностью представляет собой целостную совокупность методов и инструментов управления, с помощью которых организуются, регулируются и координируются процессы природопользования в совокупности с производственными и социально - экономическими процессами, обеспечивается должный уровень экологической безопасности производства и потребления, воспроизводится качество окружающей среды как специфическое благо.
Механизм управления любой областью хозяйственной деятельности, как это вытекает из общей теории управления, может осуществляться и эффективно функционировать в единстве таких основных функций, как организация, планирование, прогнозирование, регулирование, учет и контроль.
Механизм экологического управления представляет собой составное звено системы управления экономикой в целом, имея сходную с последним структуру, принципы и целевую направленность на последовательную реализацию рыночных реформ и утверждение экономических подходов к управлению.
Основными звеньями механизма
управления природопользованием и
экологической безопасностью
Табл. 1
Административно-контрольные инструменты управления природопользованием и экологической безопасностью |
1. Экологическое и
природно-ресурсное |
2. Экологический мониторинг |
3. Экологические стандарты и нормативы: - нормативы и лимиты на выброс (сброс) загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками загрязнения; - лимиты водозабора и лесопользования; - квоты на добычу биоресурсов; - нормативы посещаемости особо охраняемых территорий; - нормы отстрела промысловых животных, сбора дикорастущих растений; - запреты на размещение
в конкретных местах
|
4. Лицензирование хозяйственной деятельности: - связанной с воздействием на окружающую природную среду и здоровье человека; - обеспечивающей экологический мониторинг и контроль. |
5. Экологическая сертификация (маркировка) |
6. ОВОС и экологическая экспертиза проектов |
7. Экологический аудит |
В совокупности экономических
инструментов природопользования и
охраны окружающей среды нужно выделить залоговую
систему, которая, в частности, представляет
собой установленные законодательным
путем или в результате добровольных соглашений
платежи. Эти платежи собираются при покупке
потенциально опасных товаров и возвращаются
при обратном поступлении использованной
продукции. Этот механизм применяется
как своеобразная гарантия высокого уровня
рециклирования самой продукции или ее
упаковки.
Экономические инструменты охраны окружающей среды и природопользования |
Рыночно-ориентировочные инструменты:
- природно-ресурсные
платежи и платежи за - рыночные цены на
природные ресурсы, - механизм купли-продажи прав на загрязнение природной среды; - залоговая система; - интервация с целью
коррекции рыночных цен и - методы прямых рыночных переговоров и другие способы саморегулирования; - добровольные природоохранные
соглашения между органами |
Финансово-кредитные инструменты:
- формы и инструменты
финансирования - кредитный механизм
охраны окружающей среды, - режим ускоренной
амортизации природоохранного - экологические и ресурсные налоги; - система страхования экологических рисков. |
В последние годы залоговый
принцип стал использоваться и относительно
товаров длительного
С учетом опыта многих
стран, в качестве наиболее активно
применяемых, это платежи за природопользование
(ресурсные платежи и платежи
за загрязнение окружающей среды), а
также финансово-кредитные
Вместе с тем конкретные методы осуществления основных функций управления, выбор организационных структур и механизмов во многом определяются особенностями объекта управления. Основными особенностями сферы природопользования и охраны окружающей среды как объекта управления является следующие:
- инфраструктурный характер
продукции данной сферы (
- длительность основных воспроизводственных процессов как результат переплетения их экономических и естественных сторон, чем обусловливаются существенный временный разрыв между направляемыми в природоохрану и природовосстановление затратами и получаемыми результатами, а также высокая степень неопределенности и риска, сопровождающая многие управленческие решения;
- особая комбинация общественной и частной систем имущественных прав как следствие принадлежности многих объектов природопользования к общественным экологическим благам и ресурсам совместного применения;
- специфика сочетания
рыночных и административно-
- относительно (с другими
секторами экономики) более
Механизм управления природопользованием и охраной окружающей среды базируется на определенной институциональной основе, которую образуют:
- система имущественных
прав, включая права собственности
на экологические блага,
- совокупность органов экологического контроля и управления (общегосударственных, региональных, местных).
Имущественные отношения
(прежде всего отношения собственности)
на экологические блага, природные
ресурсы и объекты
2. Система органов
контроля и управления
2.1. Федеральные органы
экологического контроля и
В России, согласно утверждающимся демократическим подходам, система органов экологического контроля и управления базируется на таком важнейшем принципе, как разделение властей. На федеральном уровне представлены все четыре ветви власти – президентская, законодательная, исполнительная, а также судебная (рис. 1). Сходные принципы демократического управления реализуются и в субъектах Российской Федерации, но с той лишь разницей, что высшими должностными лицами таковых являются губернаторы, а во входящих в состав РФ республиках – президенты соответствующих республиканских формирований.
К числу полномочий президентской ветви власти относится выработка исходных принципов общенациональной экологической политики, а также правового обеспечения охраны окружающей среды и природопользования. В соответствии с действующей в России Конституцией Президент не только обладает правом на законодательную инициативу, но и утверждает (или отклоняет) принимаемые депутатами законы, после чего они вступают (или не вступают) в силу, а также имеет право на подготовку собственных указов. В составе президентской ветви власти функционирует Совет Безопасности РФ, а в его рамках – Межведомственная комиссия по экологической безопасности, которая готовит предложения по решению принципиальных вопросов охраны окружающей среды и природопользования.
В их числе вопросы, связанные с предотвращением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций, характеризующихся особо тяжелыми экологическими последствиями, в том числе на море и в водных бассейнах России, с безопасным размещением радиоактивных отходов, обеспечением выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из международных конвенций и договоров и др.
Законодательная (представительная) ветвь власти представлена в России двухпалатным парламентом – Федеральным Собранием, которое готовит и принимает природоохранное законодательство. Законодатели участвуют в регулировании природопользования и охраны окружающей среды также посредством включения экологических норм в хозяйственное, уголовное и административное законодательство, в том числе в Гражданский, Уголовный и другие кодексы. Существенное воздействие на охрану окружающей среды и обеспечение устойчивого природопользования оказывает принимаемый обеими палатами парламента Государственный бюджет. Непосредственное значение при этом имеют структура его доходов и расходов, налоговая база, в том числе экологические и ресурсные налоги, перечень включаемых в состав бюджета федеральных экологических программ, условия и уровень финансирования системы органов власти и управления в области природопользования и охраны окружающей среды и т.д.
Участвуя в законодательном процессе и процессе нормотворчества, депутаты отражают разнообразные предпочтения избирателей в отношении конкретного набора общественных благ, включая экологические. Итогом этой деятельности и является реально реализуемая общенациональная экологическая политика, отражающая баланс интересов различных социальных слоев, общественно-политических и хозяйственных структур, их представления о степени приоритетности общественных проблем, а также подкрепления соответствующей правовой базой и материально-финансовыми ресурсами.
Исполнительная ветвь власти представлена специализированными органами государственного экологического контроля и управления, входящими в состав Правительства РФ. Деятельность каждого из федеральных органов исполнительной власти определяется специальным Положением, которое устанавливает:
- функции и задачи
соответствующего федерального
органа в конкретной области
охраны окружающей среды и
обеспечения экологически
- порядок его взаимодействия с другими ведомствами;
- внутреннюю (как правило, территориальную) структуру.
В механизме регулирования природопользования и экологической безопасности участвуют и ряд федеральных ведомств общей компетенции. В их числе – Госстандарт РФ, Госкомстат РФ (информационно-статистическое обеспечение наряду с другими ведомствами экологического управления), Государственный Таможенный Комитет (ГТК) РФ (контроль за соблюдением требований международных договоров и экологической безопасности при пересечении грузами государственной границы), Министерство Внутренних Дел РФ (контроль за соблюдением мер пожароопасности – Управление пожарной охраны).
Министерство природных ресурсов РФ (МПР России), осуществляющее:
- разработку и реализацию государственной политики в области охраны окружающей среды и природопользования и координацию в этой области аналогичных функций других министерств и ведомств;
- управление
государственным фондом недр
и государственным водным
- наблюдение за состоянием недр и мониторинг водных объектов;
- лицензирование пользования недрами, лицензирование водопользования;
- контроль
за исполнением
Минприрода, как и многие другие органы экологического контроля и управления, для реализации своих полномочий создает в субъектах Федерации территориальные (бассейновые) подразделения, инспекции и т.п. В соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в ведение МПР России были переданы организации Государственного Комитета РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии) и Федеральной службы лесного хозяйства России. Одновременно на подразделения МПР была возложена значительная часть функции упраздненных ведомств. В силу того, что новое положение о Министерстве природных ресурсов еще только готовится, его дополнительные функции могут быть определены с учетом тех задач, которые ранее решались данными ведомствами. Так, для Госкомэкологии основными функциями были следующие:
- межотраслевая координация
и регулирование в сфере
- государственный экологический контроль;
- государственная экологическая экспертиза; мониторинг антропогенного воздействия на окружающую природную среду;
- мониторинг растительного и животного мира (кроме лесов);
- лицензирование
экспорта биоресурсов и
Большая работа также проводилась территориальными (в каждом из субъектов Федерации) органами этого Комитета, включая формирование нормативной и инструктивно-методической базы для экологического контроля и управления на местах. А также согласование с предприятиями - природопользователями нормативов допустимой техногенной нагрузки на соответствующие природные среды и предоставление им соответствующих эмиссионных разрешений (разрешений на допустимые выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду и нормативы размещения отходов) и др.
Что касается Федеральной службы лесного хозяйства России (Рослесхоз), то она ранее осуществляла контрольные, регулирующие и разрешительные функции в области управления лесным фондом страны. А с учетом особой биосферной роли лесов данная служба участвовала в контроле за состоянием окружающей природной среды в целом, а также контролировала и регулировала использование объектов животного мира и среды их обитания. Конкретно, основными задачами Рослесхоза являлись:
- реализация основных направлений государственной лесной политики;
- организация
и обеспечение рационального,
многоцелевого и непрерывного
лесопользования, воспроизводст
- обеспечение сохранения природных комплексов, имеющих особое природоохранное, научное, рекреационное значение, а также биоразнообразия;
- совершенствование экономических и иных методов управления лесным хозяйством;
- контроль
за соблюдением требований
Федеральная служба России
по гидрометеорологии и
- мониторинг
состояния и загрязнения
- оценку климатических изменений.
В группу ресурсно-отраслевых ведомств, в ведении которых находится управление эффективным использованием, воспроизводством и охраной отдельных природных ресурсов ныне входят только два ведомства: Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр) и Государственный комитет РФ по рыболовству (Госкомрыболовство России).
Основными функциями Росземкадастра являются:
- реализация государственной
политики в области
- организация и проведение работ, связанных с земельной реформой, приватизацией земель и регистрацией прав собственности на землю;
- проведение землеустроительных
работ, ведение
В компетенции Госкомрыболовства России находится:
- регулирование, использование,
охрана и воспроизводство
- государственный
контроль за соблюдением
- определение
нормативов чистоты вод
выдача разрешений (лицензий)
на промысловый, спортивно-любительский,
научно-исследовательский лов
К органам, выполняющим по преимуществу контрольно-надзорные функции, относится
Государственная санитарно-эпидемиологическая служба РФ, входящая в систему Министерства здравоохранения РФ. Ее основными задачами являются:
- организация
и ведение государственной
- участие
в разработке целевых и
- разработка
и утверждение санитарных норм,
правил и гигиенических
организация и проведение санитарно-гигиенической и эпидемиологической экспертизы, государственного контроля за соблюдением требований санитарного законодательства России.
Важные задачи в области
обеспечения безопасной эксплуатации
недр и промышленной безопасности выполняет
Федеральный горный и промышленный
надзор России (Госгортехнадзор). Контроль за соблюдением
требований законодательства в части
безопасного использования ядерной энергии
и материалов, радиоактивных веществ,
государственный надзор за организацией
и состоянием учета и хранения подобных
материалов и веществ осуществляет Федеральный
надзор России по ядерной и радиационной
безопасности (Госатомнадзор). Обеспечению управления
экологической безопасностью как составной
части общей безопасности служит Министерство
РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным
ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Организационная структура
управления каждого из перечисленных
федеральных ведомств как правило
строится по административно-
В области охраны окружающей среды и природопользования наряду с президентской, законодательной и исполнительными органами власти и управления функционирует и судебная ветвь власти. В соответствии с действующим законодательством в России предусмотрена уголовная ответственность за совершение экологических преступлений, административная - за экологические правонарушения и гражданская - за нанесение вреда природной среде и здоровью населения. Принципиальное значение имело принятие в 1996 г. нового Уголовного кодекса РФ, IX раздел которого посвящен преступлениям против общественной безопасности, здоровья населения и экологическим преступлениям. К числу наиболее распространенных уголовных преступлений, зарегистрированных после принятия нового УК РФ, относятся незаконное занятие рыбными и другими видами добывающих промыслов, незаконные охота и порубка леса, а также загрязнение водоемов и атмосферного воздуха, характеризующиеся тяжелыми экологическими последствиями. Примерами экологических правонарушений, влекущих за собой административно-гражданскую ответственность, служат:
- выброс (сброс) вредных
веществ сверх установленных но
- несоблюдение правил эксплуатации очистных сооружений, порча или уничтожение природных объектов (в том числе сельскохозяйственных угодий);
- нарушение правил пожарной безопасности в лесах и др.
Однако специалисты обращают внимание на то, что сумма средств, взыскиваемых судами с виновников загрязнения, как правило, является крайне незначительной, будучи на порядок и более, ниже реального ущерба, причиняемого окружающей природной среде и здоровью населения.
2.2. Органы экологического
управления в субъекте
В соответствии с федеративным устройством России важные функции в области экологического управления и контроля за рациональным природопользованием выполняют территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, в субъектах Федерации действуют органы исполнительной власти, выполняющие данные функции во взаимосвязи с решением задач социaльнo-экoнoмичecкoгo развития региона. Анализ системы управления природопользованием и экологической безопасностью на региональном уровне важен, т.к. именно на этом уровне осуществляется взаимодействие с предприятиями, пользующимися природными ресурсами и оказывающими воздействие на окружающую среду, а также с населением.
Рассмотрим структуру региональных органов управления природопользованием и экологической безопасностью на примере Санкт-Петербурга (рис. 2) как самостоятельного субъекта РФ. Однако с учетом реализации Указа Президента РФ от 17 мая 2000 г. “О структуре федеральных органов исполнительной власти” в данную схему могут быть внесены определенные изменения.
Положения (функции, полномочия и т.п.) региональных подразделений федеральных специально уполномоченных органов утверждаются соответствующим федеральным специально уполномоченным органом в соответствии с законодательством и федеральным Положением о его деятельности. Так, среди комплексно-координирующих органов важное место должны занимать региональные подразделения МПР России (департаменты и комитеты), осуществляющие экологический контроль и контроль в области рационального природопользовании, включающий:
- контроль за деятельностью
предприятий приоритетного
- контроль за соблюдением
законодательства при
- нормирование и контроль соблюдения предприятиями экологически безопасных допустимых уровней выбросов, сбросов загрязняющих веществ и образования отходов;
- согласование планов
природоохранных мероприятий и
экологических паспортов
Структура, порядок формирования, полномочия, организация работы комитетов, управлений и отделов в составе Администрации определяются приказом главы Администрации субъекта Федерации. В городе Санкт-Петербурге основными задачами специализированного Управления по охране окружающей среды являются:
- координация природоохранной деятельности разнообразных хозяйствующих субъектов независимо от их ведомственной подчиненности;
- организация
комплексных природоохранных
- выдача разрешений на право пользования природными ресурсами, на выброс и сброс вредных веществ, размещение, переработку и складирование вредных отходов;
- обеспечение
полноты и общедоступности
Управление
- Программно целевой метод планирования
- Программно-целевой метод планирования бюджета: сущность и сфера применения
- Программно-целевой метод планирования расходов при формировании федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной про
- Программно-целевой метод составления бюджета и оценка результативности бюджетных программ
- Программно-целевой метод управления и реализации инновационных проектов
- Программно целевой подход в управлении
- Программно-целевой подход в управлении
- Программное представление алгоритма
- Программно – методические и организационные вопросы статистического наблюдения
- Программно-методологические вопросы статистического наблюдения
- Программно- методологические и организационные вопросы статистического наблюдения
- Программно-методологическое обеспечение статистического наблюдения
- Программно-целевое планирование на государственном уровне
- Программно-целевое управление организацией