Программно-целевое планирование на государственном уровне

Введение

Государственные программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации наиболее важных для государства проблем, инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.

Важным инструментом выступают целевые программы, позволяющие в рамках программно-целевого метода объединить усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической политики страны. Целевые программы являются в настоящее время основным, и, по существу, единственным отработанным и эффективно действующим инструментом программно-целевого планирования в РФ.

Целевые программы - это один из основных способов проведения государственных решений в жизнь. Поэтому тема данной курсовой работы является актуальной для исследования и изучения.

1 Программно-целевое планирование на государственном уровне

1. Сущность программно-целевого планирования. Государственная программа

Программно-целевой метод — это метод разработки плановых решений крупных народнохозяйственных проблем.

Программно-целевое планирование — это один из видов планирования, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. По сути, любой метод планирования направлен на достижение каких-либо конкретных целей. Но в данном случае в основе самого процесса планирования лежит определение и постановка целей и лишь затем подбираются пути их достижения1.

Программно-целевое планирование включает в себя:

• четкую постановку и систематизацию целей, представленных в виде «дерева-целей и задач»;
• переход от совокупности системно организованных целей и задач к системе целереализующих действий, мероприятий, направленных на ослабление или снятие проблемы;
• установление средств, ресурсов, необходимых для осуществления программных мероприятий в заданные сроки, и источников поступления ресурсов;
• задействование организационно-экономических механизмов управления реализацией намеченных мер, контроля за их исполнением и обеспечением со стороны органов управления.

Программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели — пути — способы — средства». Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем – более детализированные способы и средства. В конечном итоге, поставив перед собой какие-то цели, организатор разрабатывает программу действий по их достижению. Отсюда следует, что особенностью данного метода планирования является не просто прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов. Программно-целевой метод планирования «активен», он позволяет не только наблюдать ситуацию, но и влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства других методов2.

По общему мнению специалистов всех стран мира программно-целевой метод является одним из наиболее эффективных методов государственного управления и решения комплексных проблем развития общества.

Сущность программно-целевого метода управления заключается в достижении поставленной цели путем интеграции деятельности независимых друг от друга участников, концентрации ресурсов (материальных, финансовых и др.), направляемых на согласованное по времени, месту и результату выполнения необходимых для решения проблемы мероприятий, включающий механизмы динамического контроля и обратной связи. Данный метод подразумевает разработку программ с учетом стратегических целей, определение путей, средств и организационных мероприятий по их достижению.

Программа – это научно обоснованное представление о состоянии какого-либо отдельного, локального объекта управления через определенный период времени (5, 10 лет или более) на основании реализации поставленной цели и выполнения комплекса мероприятий, согласованных по ресурсам, срокам и исполнителям.

Общими чертами всех программ, независимо от их содержания, объема и т. д., являются:

• их направленность на цель, на конечный результат, подчинение всех мероприятий и действий, осуществляемых в рамках программы, конечной цели, конечному результату, будь то результат хозяйственный, политический, научно-технический и т. д.;
• наличие в программе системы не только количественных, но и качественных показателей, поскольку далеко не все запрограммированные социальные цели и конечные результаты могут быть выражены количественно, поддаются стоимостной оценке;
• объединение в определенных организационных рамках под общим руководством и управлением всех организаций, исполнителей, независимо от их ведомственной и территориальной принадлежности от самого начала до окончания работ;
• четкое распределение прав, обязанностей и ответственности между всеми организациями, исполнителями, ориентация исполнителей и особенно руководителей всех уровней на результат конечный и результаты промежуточные, являющиеся средством, этапом, звеном в достижении конечной цели;
• строгая и четкая координация и увязка функций организаций, звеньев как различных уровней (по вертикали), так и одного уровня (по горизонтали);
• гибкая система управления, отвечающая особенностям программы, максимально приближенная к исполнителям.

Распространению государственного программно-целевого планирования в современной экономике в значительной степени способствуют его применимость и действенность в условиях практически любой экономической системы. Программно-целевое планирование использовалось в централизованно управляемой советской экономике в той же мере, что и в рыночной экономике капиталистических стран, в силу его относительной инвариантности применительно к типу, природе социально-экономических систем. Проблемы возникают в странах с любыми формами политических, экономических систем. Вне зависимости от вида такой системы проблемы могут быть решены и реально решаются на программной основе, с использованием программно-целевого метода и методологии.

Большой опыт разработки и реализации госпрограмм был накоплен в СССР. Например, план ГОЭЛРО (государственной комиссии по электрификации России), разработанный в 1920 году на основе указаний       В. И. Ленина, в последующем осуществлялась программная проработка наиболее важных проблем (экономических, научно-технических и др.). В конце 70-80-х гг. перманентно разрабатывалась Комплексная программа научно-технического прогресса, основные параметры которой закладывались при составлении пятилетних планов развития страны. Однако многие государственные программы в силу особенностей командно-административной системы не были реализованы.

На новом историческом этапе развития российского государства «первой ласточкой» по применению программно-целевого метода стало Постановление Правительства РФ от 26.06.95 №594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». В рамках этого нормативного акта целевая программа представляла собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно исследовательских, опытно конструкторских, производственных, социально экономических, организационно хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, являющейся одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально экономическое развитие. Федеральный закон от 13.12.1994 N 60-ФЗ (ред. от 20.04.2014) «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».

В 2010-2012 годах следует отметить внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и переход к системе государственных программ на федеральном уровне, что является одним из направлений бюджетного реформирования в соответствии с программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2010 г. № 1101-р. Это означает, что финансовое обеспечение органов власти будет осуществляться в соответствии с разработанными государственными программами, проекты госпрограмм будут положены в основу формирования структуры расходов бюджета.

Федеральные органы исполнительной власти приступили к разработке государственных программ с 2010 года. Однако, учитывая принципиальную новизну механизмов разработки и утверждения государственных программ, необходимость целевого планирования деятельности федеральных органов исполнительной власти на среднесрочный период с учетом всего многообразия функций в закрепленной сфере ответственности, в 2011 году были утверждены только 2 государственные программы «Доступная среда» и Информационное общество». Остальные государственные программы были утверждены в 2012-2014 годах.

Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. N 588 определяет, что государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности3.

Таким образом, признаками программы всегда будут:

• выстроенная система мероприятий;
• достижение сформулированных целей, проблем.

Государственная программа Российской Федерации – это документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения.

Самое важное отличие государственных программ от других программных инструментов заключается в том, что государственные программы являются основой федерального бюджета: до 97% расходов федерального бюджета осуществляется именно в рамках государственных программ. Поэтому здесь очень важно, чтобы деньги, выделенные на реализацию государственных программ, были использованы по назначению, максимально рачительно и гарантировали соответствующий результат.

1.2 Классификация государственных программ

Разделение программ на группы, виды, классы в соответствии с разными классификационными признаками рассматривалось и предлагалось целым рядом исследователей программно-целевого управления. Несмотря на это общепринятая классификация целевых программ так и не создана, что обусловлено в первую очередь крайним разнообразием видов программ и множеством характеризующих их признаков.

Рассмотрим разделение государственных программ на классификационные группы в соответствии с их целевой ориентацией, характером и природой проблем, которые будут решаться в процессе реализации программы. По виду целей, достижению которых призвана служить программа, можно выделить следующие виды программ:

1. социальные (социально ориентированные) программы направлены на решение проблем социальной природы, повышение степени удовлетворения материальных и духовных потребностей, рост уровня и совершенствования образа жизни, изменение характера и облегчение условий труда, претворении принципа социальной справедливости, уменьшение различий и сближение уровней жизни разных групп и слоев населения, улучшение распределительных отношений, социальное обеспечение. К социально ориентированным относятся государственные программы, непосредственно связанные с развитием культуры, образования, здравоохранения, физической культуры и спорта, обеспечением потребностей в жилье, коммунальных услугах, коммуникациях, повышением доходов людей и семей, улучшением демографической ситуации, решением проблем переселения, миграции, защитой социально уязвимых слоев населения.
2. научно-технические, инновационные программы нацелены на развитие фундаментальных и прикладных научных исследований, продвижение в области научно-технического и технико-технологического прогресса, освоение достижений науки и техники, их применение в экономике с целью повышения эффективности производства, качества продукции, товаров, услуг, повышения их конкурентоспособности. К этому классу относятся программы, направленные на решение важнейших научно-технических проблем, освоение и широкомасштабное внедрение принципиально новых видов техники и технологии, комплексное осуществление крупных научно-технических проектов отраслевого и межотраслевого характера с охватом всего цикла «наука ─ техника ─ производство ─ применение».
3. инвестиционные программы и крупные инвестиционные проекты программного характера связаны с долговременным, стратегическим вложением капитала с целью обеспечения устойчивого развития, роста экономического потенциал, укрепления положения страны, ее регионов на внутренних и мировых рынках, создание предпосылок существования будущих поколений людей, повышения эффективности функционирования экономики. Программы этого класса охватывают освоение новых территорий, зон источников природных ресурсов, создание, строительство крупных производственных объектов, модернизацию, обновление основных средств производства, развитие производственной инфраструктуры.
4. экологические программы ориентированы на бережное использование природных богатств, охрану и предотвращение недопустимого загрязнении земли, водного и воздушного бассейна, Мирового океана, всемерное сохранение естественных природных условий существования людей.
5. программы безопасности направлены на обеспечение и повышения уровня следующих видов безопасности:

• оборонная (военная) безопасность, обеспечивающая подавление угрозы нападения и захвата территорий страны, нанесения военных ударов, совершения террористических актов;

• экономическая и финансовая безопасность, предусматривающая предотвращение экономических и финансовых кризисов, дефолта, обеспечение устойчивого функционирования экономики, сбалансированность бюджетов всех уровней, подавление угрозы превышения предельно допустимых значений внутреннего и внешнего долга, последовательную ликвидацию угроз криминализации и коррумпированности экономики;
• предотвращение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, создающих угрозу нормальному существованию людей и функционированию экономики, состоянию окружающей среды.

Подобное разделение содержит значительные элементы условности, связанные с пересечением, совмещением различных видов программ. В большинстве случаев программы имеют смешанный характер.

Используется разделение программ по признаку способа действий, применяемых путей, обеспечивающих снятие, подавление, ослабление назревшей проблемы. Во главу угла при подобной классификации программ ставится объект действий, на преобразование которого направлены программные усилия.

По признаку способа действий могут быть выделены следующие виды программ:

1. производственные, решающие задачи подъема, расширения, увеличения производства определенных видов продукции, товаров, услуг;
2. ресурсные, направленные на развитие ресурсного потенциала, эффективное использование и экономию затрат трудовых, материальных, финансовых, информационных ресурсов, вовлечение в хозяйственный оборот вторичных ресурсов, освоение нетрадиционных ресурсных источников, комплексное, многоцелевое использование ресурсов;
3. отраслевые, ставящие своей задачей подъем, коренное развитие определенных отраслей и под отраслей экономики, отраслевых производств;
4. территориальные (региональные), ориентированные на осуществление обширного комплекса действий, мер, обеспечивающих социально-экономическое развитие региона с учетом его истории, национального состава населения, природных условий, сложившейся ситуации, возникших проблем;
5. маркетинговые, призванные поддерживать и интенсифицировать продвижение производимых товаров и услуг на рынки сбыта, способствовать приобретению и потреблению товаров, активизировать спрос на товары и услуги, осваивать новые сегменты рынка;
6. организационно-управленческие, направленные на преобразование и качественное совершенствование управления экономическими объектами, процессами, отношениями, модернизацию хозяйственного механизма, перестройку организационных структур;
7. внешнеэкономические, представляющие программы развития внешней торговли, сотрудничества и углубления мировых интеграционных процессов, осуществления совместных проектов.

По срокам реализации можно выделить:

• долгосрочные (продолжительность 10-20 лет);
• среднесрочные (продолжительность 5-10 лет);;
• краткосрочные (продолжительность 3-5 лет).

Стоит отметить, что в определение сроков реализации государственных программ имеют значение такие документы, как прогнозы, стратегии, концепции и программы отраслевого развития, инвестиционные программы с государственным участием.

Обладает выраженной целесообразностью и предметностью классификация целевых программ по признаку уровня их принадлежности или сферы, охватываемой действием программы. Группирование программ по уровням масштабности и значимости позволяет выстроить их иерархию. Четкая классификация программ по этому признаку в научной литературе и в изданных, принятых методических руководствах отсутствует, но в определенной мере разделение программ по уровню их значимости и зоны действия практически имеет место. Так принято выделять следующие типы программ:

• федерального уровня (федеральные программы) или общегосударственные программы, направленные на решение народнохозяйственных проблем развития всей экономики страны и социальной сферы или ее крупнейших регионов и распространяющие свое действие на все или многие сферы общественного производства, отрасли, регионы страны;
• уровня субъектов Российской Федерации (региональные программы), призванные решать проблемы экономического и социального развития регионального уровня, охватывающие своим действием в основном экономику субъекта Российской Федерации;
• отраслевого уровня, направленные на решение проблем определенной отрасли экономики и содержащие мероприятия преимущественно отраслевого характера;
• развития крупных городов, территориально-административных образований (муниципальные программы);
• развития отдельных организаций: корпораций, акционерных компаний, государственных унитарных предприятий, финансово-промышленных групп.

Наряду с выделением программ разного уровня представляется полезным классифицировать их также по признаку масштабности. На роли критерия масштабности способны претендовать несколько показателей, включая суммарный или среднегодовой объем в денежном выражении намечаемой к выпуску продукции, общий объем затрат на осуществление программы, потребность программы в инвестициях и другое. Пока получил распространение показатель общего объема финансирования программы по годам программного периода и его доля, выделяемая из федерального бюджета. Эти показатели оцениваются на начальных этапах разработки программы или устанавливаются до разработки в виде исходного условия, ограничения.

На основании анализа опыта осуществления ряда программ предлагается ввести следующие градации программ по уровню масштабности:

• сверх крупномасштабные программы, требующие полного объема финансовых вложений более 150 млрд. руб. и среднего объема более 15 млрд. руб.;
• крупномасштабные программы с общим объемом потребных финансовых ресурсов от 30 млрд. до 150 млрд. руб. и среднегодовым объемом от 3 млрд. до 15 млрд. руб.;
• среднемасштабные программы, требующие суммарного объема вложений от 3 млрд. до 30 млрд. рублей и среднегодового объема от 300 млн. до 3 млрд. рублей;
• низкомасштабные программы, требующие общего объема финансовых вложений от 300 млн. до 3 млрд. руб. и среднегодового объема от 50 млн. до 500 млн. руб.;
• маломасштабные программы с потребным объемом вложений до 300 млн. рублей.

По источнику финансирования государственных программ можно выделить программы финансируемые:

• из средств федерального бюджета;
• из средств бюджета субъекта Российской Федерации;
• из средств бюджетов муниципальных образований;
• из средств внебюджетных фондов (в том числе, Фонда социального страхования Российской Федерации;
• из средств государственных корпораций, акционерных обществ с государственным участием, общественных, научных и иных организаций.

2 Государственные программы в Российской Федерации

2.1. Разработка, реализация и оценка эффективности государственных программ.

Государственные программы разрабатываются исходя из положений концепций долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период, федеральных законов, решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Разработка государственных программ осуществляется на основании перечня государственных программ, утверждаемого Правительством Российской Федерации. Проект перечня государственных программ формируется Министерством экономического развития Российской Федерации совместно с Министерством финансов Российской Федерации и заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Перечень определяет наименования государственных программ и ответственных исполнителей.

Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти. Подпрограммы направлены на достижение целей и решение задач в рамках государственной программы.

Разработка проекта и реализация государственной программы осуществляется ответственным исполнителем совместно с соисполнителями. Проект государственной программы подлежит обязательному согласованию с Министерством экономического развития Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации они же осуществляют оценку проекта госпрограммы. Государственные программы Российской Федерации и вносимые в них изменения подлежат общественному обсуждению на едином портале раскрытия информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов НПА и результатов их общественного обсуждения (www.regulation.gov.ru) и предварительному обсуждению на общественных советах федеральных органов исполнительной власти, за исключением приложений к государственным программам, содержащих сведения, отнесенные к государственной тайне, или сведения конфиденциального характера.

От разработки до завершения реализации программы проходят ряд этапов, а именно:

1. Выявление проблемы. Уточняется  содержание проблемы и обосновывается  необходимость ее решения программными  методами. Учитывается значимость  проблемы, невозможность решить  ее за счет рыночных механизмов, принципиальная новизна и высокая  эффективность мероприятий и  т.д.

2. Разработка концепции. Формируется общая концепция и обосновываются наиболее эффективные варианты решения проблемы.

3. Подготовка предложений. Разрабатываются конкретные предложения  по решению проблемы программными  методами, определяются «потребители»  программы и проводится финансово - экономический анализ.

4. Принятие решения. Правительство  РФ или другие органы исполнительной  власти принимают решение о  начале разработки программы.

5. Разработка проекта  программы. Проводится организационная  работа по разработке проекта  программы; определяются основные  цели и задачи программы, сроки  и этапы ее реализации, ресурсы  и исполнители.

6. Разработка мероприятий  программы. Начинается работа по  составлению непосредственного  содержания программы, готовится бизнес план и составляется предварительная бюджетная заявка.

7. Проведение экспертизы. В соответствии с характером  и типом программы проводится  ее экспертиза: правовая, экологическая  и т.д. Согласование проекта программы. Проводится согласование программы  с заинтересованными министерствами и ведомствами, органами государственной власти субъектов РФ.

8. Принятие решения органом  государственной власти (Правительство  РФ, министерство, органы государственной  власти субъекта РФ) о начале  реализации программы в форме  официального документа.

9. Реализация программы. Утверждаются ответственные за  осуществление разделов программы, распределяются задачи и ресурсы, начинается осуществление мероприятий  программы.

10. Оценка и мониторинг  программы. Проводится оценка результатов  и последствий программы, осуществляется  контроль за ее реализацией и расходованием финансовых средств, при необходимости обсуждается вопрос о ее модификации.

11. Финансирование программы  в процессе реализации программы  осуществляется согласно бюджетной  заявке.

Стандартный вариант структуры и содержания разделов государственной программы, как правило, состоит из нескольких блоков:

• содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами;
• основные цели и задачи программы, сроки и этапы ее реализации;
• система программных мероприятий: правовых, организационных, научно-исследовательских, кадровых, технических;
• ресурсное обеспечение программы, объем и источники финансирования;
• механизм реализации программы;
• организация управления программой и контроль над ходом реализации;
• оценка эффективности социально-экономических и экологических последствий программы;
• паспорт программы.

В приложении к проекту государственной программы даются:

• пояснительная записка;
• бизнес-план с социально-экономическим и технико-экономическим обоснованием;
• предварительная бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета для финансирования программы на очередной финансовый год;
• лист согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.