Производство по административным правонарушениям

ВВЕДЕНИЕ

Производство по делам  об административных правонарушениях  включает несколько стадий.

По поводу количества и названий стадий производства по делам об административных правонарушениях  в юридической литературе не существует серьезных разногласий.

Некоторые ученые считают, что дела об административных правонарушениях настолько очевидны, что выделять административное расследование как стадию производства нецелесообразно. Зачастую это действительно так, но в настоящее время появилось множество административных правонарушений, влекущих наложение административных штрафов в достаточно крупном размере и представляющих определенные трудности при доказывании (налоговые, таможенные правонарушения и т. д.). Без стадии административного расследования производство по делам о таких правонарушениях невозможно.

Упоминание  в КоАП РФ о фото- и киносъемке, видеозаписи и других способах фиксации вещественных доказательств, свидетельствует  о стремлении законодателя более  широко внедрить в административный процесс современные средства криминалистической техники. Тактическим аспектам использования фотосъемки и видеозаписи посвящены многие работы криминалистов, основные положения которых также с успехом могли бы быть внедрены в административное расследование.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с возбуждением, расследованием административных правонарушений и дальнейшим своевременным, справедливым вынесением постановления по данным делам, порядком обжалования и опротестования постановлений, а так же их исполнением.

Понятие, задачи принципы производства по делам об административных правонарушениях

Под производством по делам об административных правонарушениях  следует понимать деятельность уполномоченных субъектов по применению административных взысканий, осуществленная в административно-процессуальной форме.¹ Производство по делам об административных правонарушениях является одной из сторон административно-процессуальной деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти,  должностными лицами, судьями. Процессуальный характер производства своё основное выражение получает в реализации санкций правовых норм, устанавливающих административную ответственность физических и юридических лиц за совершаемые ими административные правонарушения, предусмотренные Особенной частью КоАП РФ. Разрешение дела предполагает принятие по итогам его рассмотрения мотивированного постановления о назначении административного наказания (либо отказ от его назначения) и его исполнение. ²

В КоАП РФ законодательно закреплены правовые основы, т.е. те исходные позиции, которыми призваны руководствоваться соответствующие органы и должностные лица при рассмотрении конкретных дел. Прежде всего, в этом смысле акцент сделан на задачах производства:

• всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела;
• разрешение дела в точном соответствии с законом;
• обеспечение исполнения вынесенного постановления;
• выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Производство по делам об административных правонарушениях осуществляется на основе принципов (системы принципов), закрепленных в правовых нормах и вытекают из задач юрисдикционной деятельности. Важнейшими из них являются: презумпция невиновности, обеспечение законности, равенство всех перед законом, гласность, достижение объективной истины, право на защиту, оперативность.

Надзор за точным и единообразным исполнением  законов при производстве по делам  об административных правонарушениях  осуществляется органами прокуратуры (за исключением дел, находящихся в производстве суда).

Доказательства

Важное процессуальное значение имеют доказательства, т.е. любые фактические данные, на основе которых судья, орган (должностные  лица) устанавливают наличие либо отсутствие административного правонарушения, виновность данного лица и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

В содержание предмета доказывания законодатель (ст. 26.1 КоАП РФ) включает обстоятельства, имеющие правовое значение и влияющие на окончательное разрешение дела.

Предмет доказывания составляют обстоятельства, подлежащие обязательному выяснению, а именно: наличие или отсутствие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), наказуемые в административном порядке и его виновность; наличие состава административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность; обстоятельства, исключающие производство; характер и размер причиненного ущерба; другие обстоятельства, имеющие значение для правильного решения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Эти данные устанавливаются  протоколом об административном правонарушении, объяснениями лиц, в отношении которых  ведется производство, показаниями  потерпевших, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также  показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами. Не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона.

Если при  производстве возникает необходимость  в использовании специальных  познаний, назначается экспертиза.

Вещественными доказательствами по делу могут быть предметы, явившиеся орудием совершения или непосредственным объектом правонарушения либо сохранившие на себе его следы. В случае необходимости они фотографируются или фиксируются иным способом и приобщаются к делу. Сохранность вещественных доказательств гарантируется органом (должностным лицом), ведущим производство.

Документы признаются доказательствами, если сведения, изложенные или удостоверенные в них, имеют значение для производства. Эти сведения фиксируются как в письменной, так и в иной форме (материалы фото- и киносъемок, звуко- и видеозаписи, информационные базы и банки данных и другие носители информации).

Признаются  доказательствами показания специальных технических средств, т.е. измерительных приборов, утвержденных в официальном порядке в качестве средств измерений, имеющих соответствующие сертификаты и прошедшие метрологическую проверку.

Оценка  доказательств осуществляется судьей, органом (должностным лицом), ведущим административное производство, по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленной силы

В правовой науке спорным  остается вопрос о том, входят ли в  предмет доказывания промежуточные (доказательственные) факты, на основе которых строится умозаключение о существовании обстоятельств, характеризующих событие как административное правонарушение, совершенное определенным лицом. Хотя конечной целью доказывания является установление фактов, имеющих правовое значение (ст. 26.1 КоАП РФ)

Стадии  производства по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации

Возбуждение дела об административном правонарушении

Возбуждение дела об административном правонарушении является первой стадией  административного производства и  представляет собой совокупность действий, направленных на установление факта административного правонарушения и определения подведомственности дела.³ Поводами к возбуждению дела являются:

1) непосредственное обнаружение  должностными лицами, уполномоченными  составлять протоколы об административных  правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

2) поступившие из правоохранительных  органов, органов местного самоуправления, а также из других государственных органов материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

3) сообщения и заявления  физических и юридических лиц,  а также сообщения в средствах  массовой информации, содержащие  данные, указывающие на наличие  события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 5.27, ст. 14.2, 14.13 КоАП РФ);

4) фиксация административного  правонарушения в области дорожного  движения работающими в автоматическом  режиме специальными техническими  средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи;

5) подтверждение содержащихся  в сообщении или заявлении  собственника (владельца) транспортного  средства данных о том, что  в случаях, предусмотренных п. 4, транспортное средство находилось  во владении или в пользовании другого лица.

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено с момента:

1. составления протокола  осмотра места совершения административного  правонарушения;

2. составления первого  протокола о применении мер  обеспечения административного производства, предусмотренных КоАП РФ;

3. составления протокола  об административном правонарушении  или вынесения прокурором постановления  о возбуждении дела об административном  правонарушении;

4. вынесения определения  о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования;

5. вынесения постановления  по делу об административном  правонарушении в случае, предусмотренной частью 1 или 3 статьи 28.6 КоАП РФ.

О совершении административного правонарушения составляется протокол. Согласно части 2 ст. 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении должен содержать сведения, необходимые для квалификации административного правонарушения и привлечения виновного лица к ответственности. Существенное значение имеет указание должности лица, составившего протокол об административном правонарушении, поскольку в случае составления протокола неуполномоченным лицом он признается ничтожным.⁴

Статья 28.3. КоАП РФ определяет перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы о тех или иных видах административных правонарушений. Данный перечень содержит более 80 субъектов (например, должностные лица налоговых, таможенных, пограничных органов, должностные лица органов внутренних дел и т.д.) В ст. 28.4 КоАП РФ предусмотрен перечень дел об административных правонарушениях, которые возбуждаются прокурором согласно Закону « О Прокуратуре РФ».⁵ Если производство по делу об административном правонарушении возбуждено постановлением прокурора, то протокол не составляется.

В КоАП РФ сроки составления  протокола об административном правонарушении регламентируются впервые. Протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела, либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.⁶

Должностное лицо, может  самостоятельно принять решение  о наложении административного  наказания и исполнить его  немедленно. Важным условием при назначении административного наказания без составления протокола является совершение малозначительного нарушения, а также то, что привлекаемое к ответственности лицо не оспаривает назначенное ему административное наказание. В противном случае составляется протокол об административном правонарушении.

Нововведением КоАП РФ является назначение административного расследования  при выявлении административных правонарушений в области антимонопольного законодательства, законодательства о  рекламе, законодательства о защите прав потребителей, налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте. ⁷ Главным условием для принятия решения о проведении административного расследования является необходимость осуществления экспертиз или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. Срок расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела.

Протокол (постановление  прокурора) об административном правонарушении направляется лицам (судье, в орган, должностному лицу), уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение трех суток с момента составления протокола (вынесения постановления) об административном правонарушении. В случае наложения административного ареста, протокол передается на рассмотрение судье немедленно после его составления.

В случае если протокол об административном правонарушении составлен  неправомочным лицом, а также  в иных случаях, предусмотренных п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ, недостатки протокола и других материалов дела об административном правонарушении устраняются в срок не более трех суток со дня их поступления (получения) от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении.⁸ Материалы дела об административном правонарушении с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются судье, органу, должностному лицу в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков.

Уполномоченные лица вправе применять предусмотренные КоАП РФ меры процессуального обеспечения производства. К ним относится: доставление, административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей; досмотр транспортных средств, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; медицинское освидетельствование на состояние алкогольного опьянения; задержание ТС и запрещение его эксплуатации; арест товаров, ТС и иных вещей; привод; временный запрет деятельности.⁹ Вред, причиненный незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.

Возможность прекращения  производства по делу до его передачи на рассмотрение связана с обстоятельствами, исключающими производство по делу.

Рассмотрение  дела об административном правонарушении

Данная стадия является центральной в производстве по делам  об административных правонарушениях. В процессе ее осуществления условно  можно выделить группы взаимосвязанных  действий судьи, органа, должностного лица, именуемые этапами. ¹⁰ Традиционно выделяются этапы: а) подготовки дела к рассмотрению, б) анализа обстоятельств дела и собранных материалов, в) принятия и объявления постановления по делу.

Судья, орган, должностное  лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняют следующие вопросы:

1) относится ли к  их компетенции рассмотрение  данного дела;

2) имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения  данного дела судьей, членом коллегиального  органа, должностным лицом;

3) правильно ли составлены  протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные КоАП РФ, а также правильно ли оформлены иные материалы дела;

4) имеются ли обстоятельства, исключающие производство по  делу;

5) достаточно ли имеющихся  по делу материалов для его  рассмотрения по существу;

6) имеются ли ходатайства  и отводы.

При подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении разрешаются следующие вопросы, по которым в случае необходимости  выносится определение:

1) о назначении времени  и места рассмотрения дела;

2) о вызове лиц, указанных  в ст. 25.1, 25.10 КоАП РФ, об истребовании  необходимых дополнительных материалов  по делу, о назначении экспертизы;

3) об отложении рассмотрения  дела;

4) о возвращении протокола  об административном правонарушении  и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела;

5) о передаче протокола  об административном правонарушении  и других материалов дела на  рассмотрение по подведомственности, если рассмотрение дела не  относится к компетенции судьи,  органа, должностного лица, к которым протокол об административном правонарушении и другие материалы дела поступили на рассмотрение, либо вынесено определение об отводе судьи, состава коллегиального органа, должностного лица.¹¹

Дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица.¹²

Дело об административном правонарушении, по которому было проведено административное расследование, рассматривается по месту нахождения органа, проводившего административное расследование.

Срок рассмотрения дела начинает отсчитываться со дня получения  уполномоченным на рассмотрение дела об административном правонарушении судьей, органом, должностным лицом протокола об административном правонарушении и других материалов. КоАП РФ установил срок рассмотрения дела в пятнадцать дней. Установленный срок может быть продлен в двух случаях. Во-первых, в случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении и, во-вторых, когда возникла необходимость в дополнительном выяснении обстоятельств дела. Решение о продлении установленного срока принимается судьей, органом, должностным лицом, рассматривающим дело в форме мотивированного определения. Срок может быть продлен не более чем на один месяц.¹³

Порядок рассмотрения дела об административном правонарушении представляет собой определенную последовательность процессуальных действий, направленную на защиту прав и законных интересов лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении и установление объективной истины. Прежде чем перейти к рассмотрению дела по существу, субъект уполномоченный рассматривать дело должен установить наличие всех условий необходимых для рассмотрения дела об административном правонарушении.

На стадии анализа  обстоятельств и собранных материалов дела, изучаются и проверяются  доказательства. Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.¹⁴ Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Статья 29.8 КоАП РФ обязывает составлять протокол о рассмотрении дела об административном правонарушении, когда оно рассматривается коллегиальным органом. По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении может быть вынесено постановление:

1) о назначении административного наказания;

2) о прекращении производства  по делу об административном  правонарушении.¹⁵

Постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится в случае:

1) наличия хотя бы  одного из обстоятельств, исключающих  производство по делу, предусмотренных  ст. 24.5 КоАП РФ;

2) объявления устного  замечания в соответствии со  ст. 2.9 КоАП РФ;

3) прекращения производства  по делу и передачи материалов  дела прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания в случае, если в действиях (бездействии) содержатся признаки преступления;

4) освобождения лица от административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 6.8, 6.9, 14.32 настоящего Кодекса.

Постановлением по делу об административном правонарушении является правоприменительный акт, вынесенный судьей, органом, должностным лицом по результатам рассмотрения конкретного дела об административном правонарушении. В нем должны быть указаны данные субъекта, рассматривающего дело, дата и место рассмотрения дела. Целью этой информации является подтверждение компетенции судьи, органа, должностного лица, их права на рассмотрение дела. Кроме того из текста постановления должно быть видно что не истекли сроки давности привлечения к административной ответственности по данному делу. Обязательным реквизитом постановления по делу об административном правонарушении выступают сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело.

Постановление по делу об административном правонарушении должно быть объявлено немедленно и в полном объеме по окончании рассмотрения дела.

Пересмотр вынесенных постановлений по делам  об административных правонарушениях

Является факультативной стадией в связи с тем, что  не все решения подлежать пересмотру.

Постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицами, указанными в ст. 25.1 - 25.5 КоАП РФ:

1) вынесенное судьей - в вышестоящий суд;

2) вынесенное коллегиальным  органом - в районный суд по  месту нахождения коллегиального  органа;

3) вынесенное должностным лицом - в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела;

4) вынесенное иным  органом, созданным в соответствии  с законом субъекта Российской  Федерации, - в районный суд по  месту рассмотрения дела.¹⁶

Право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении выступает важной процессуальной гарантией защиты конституционных прав и свобод и привлечения к административной ответственности. Жалобы на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана по желанию лицом, в отношении которого оно вынесено, потерпевшим, законным представителем физического лица, законным представителем юридического лица, защитником и представителем. Эти и другие права граждан и юридических лиц не должны нарушаться.

В соответствии со статьями 30.2 и 30.3 КоАП РФ жалоба на постановление  по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения  копии постановления в вышестоящий  орган или суд.¹⁷ Пятидневный срок установлен по таким категориям дел, как дела в отношении административных правонарушений посягающих на права граждан в сфере проведения выборов и референдумов. В случае пропуска срока, предусмотренного ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ, указанный срок по ходатайству лица, подающего жалобу, может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочными рассматривать жалобу. Об отклонении ходатайства о восстановлении срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении выносится определение.

Жалоба на постановление  по делу об административном правонарушении подается судье, в орган, должностному лицу, которыми вынесено постановление  по делу и которые обязаны в  течение трех суток со дня поступления  жалобы направить ее со всеми материалами дела в соответствующий суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу. КоАП РФ не требует от подателя жалобы прилагать к ней какие-либо документы, в том числе уведомление о вручении жалобы административному органу.

При подготовке к рассмотрению жалобы, на постановление по делу об административном правонарушении судья, должностное лицо:

1) выясняют, имеются ли  обстоятельства, исключающие возможность  рассмотрения жалобы данными  судьей, должностным лицом, а также  обстоятельства, исключающие производство по делу;

2) разрешают ходатайства,  при необходимости назначают  экспертизу, истребуют дополнительные  материалы, вызывают лиц, участие  которых признано необходимым  при рассмотрении жалобы;

3) направляют жалобу  со всеми материалами дела  на рассмотрение по подведомственности, если ее рассмотрение не относится к компетенции соответствующих судьи, должностного лица.

Необходимо обратить внимание на наличие других сроков. В налоговых органах жалоба должна быть рассмотрена в 30-дневный срок, и указанный срок может быть продлен руководителем (заместителем руководителя) налогового органа для получения документов (информации), необходимых для рассмотрения жалобы, у нижестоящих налоговых органов, но не более чем на 15 дней.

При рассмотрении жалобы разрешаются заявленные отводы и ходатайства, заслушиваются объяснения лиц, в отношении которых вынесено постановление по делу об административном правонарушении, заслушиваются показания других лиц, пояснения специалиста и заключение эксперта, исследуются иные доказательства, осуществляются другие процессуальные действия. В целях удостоверения совершения должностным лицом, рассматривающим жалобу, и иными участниками производства действий, предусмотренных на стадии рассмотрения жалобы, а также в целях удостоверения соблюдения прав лица, обратившегося с жалобой, может вестись протокол рассмотрения жалобы.¹⁸

По результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится  одно из следующих решений:

1) об оставлении постановления  без изменения, а жалобы без удовлетворения;

2) об изменении постановления,  если при этом не усиливается  административное наказание или  иным образом не ухудшается  положение лица, в отношении которого  вынесено постановление;

3) об отмене постановления  и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных ст. 2.9, 2.45 КоАП РФ, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление;

4) об отмене постановления  и о возвращении дела на  новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания;