Прокурорский надзор, как вид правоохранительной деятельности

 

 

 

 

 

 

Юридический факультет

Кафедра уголовного права

Реферат на тему:

«Прокурорский надзор, как вид правоохранительной деятельности»

 

 

 

 

 

 

 

Выполнил:

Проверил:

 

 

 

 

Стерлитамак 2012г.

 

 

Прокурорский надзор, как  вид правоохранительной деятельности

План

1. Введение.

     2.1. Сущность прокурорского надзора.

     2.2. Цели, задачи и основные направления прокурорского надзора.

     3. Организация  прокурорского надзора за исполнением  законов, соблюдением прав и  свобод человека и гражданина.

     4. Список используемой  литературы

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Введение

Надзор за исполнением  законов и законностью правовых актов называется общим надзором и призван содействовать обеспечению  законности в сфере государственного управления.

Надзор за исполнением  законов является одним из ведущих  направлений в деятельности прокуратуры  РФ. Данная отрасль прокурорского  надзора непосредственно связана  не только с укреплением законности в деятельности федеральных органов  исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, но и с утверждением действенной  вертикали власти. Она в конечной степени выражается в реальной защите и обеспечении прав и свобод человека и гражданина. В надзоре за исполнением  законов реализуется значительная часть профилактического потенциала прокурорской системы, поскольку именно с помощью надзора достигается  не только надлежащее исполнение законов, но и выявление правонарушений на ранних стадиях их формирования.

Предмет надзора определен  ст. 21 Закона о прокуратуре:

1) соблюдение Конституции  РФ и исполнение законов, действующих  на территории Российской Федерации,  федеральными министерствами, государственными  комитетами, службами и иными  федеральными органами исполнительной  власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной  власти субъектов РФ, органами  местного самоуправления, органами  военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также  органами управления и руководителями  коммерческих и некоммерческих  организаций;

2) соответствие законам  правовых актов, издаваемых органами  и должностными лицами.

Предметом надзора за исполнением  законов являются:

1) соблюдение Конституции  РФ — прокурор должен осуществлять  надзор за точным соблюдением  требований Конституции РФ;

2) исполнение законов  — исполнение всех законов,  действующих на территории Российской  Федерации. На территории Российской  Федерации действуют федеральные  конституционные законы, федеральные  законы, законы субъектов РФ;

3) законность правовых  актов — под правовыми актами  следует понимать акты, которые  порождают, изменяют или прекращают  определенные правоотношения. Правовые  акты могут быть изданы в  форме приказов, распоряжений, инструкций  и др. Они должны издаваться  на основании Конституции РФ  и других законов РФ и не  противоречить им.

Определяя относимость к  предмету надзора подзаконных актов, необходимо руководствоваться следующими положениями:

1)  подзаконные нормативные акты должны исходить от высших органов государственной власти. Согласно ст. 80,110 Конституции РФ Президент РФ является гарантом Конституции, главой государства; Правительство РФ — высшей исполнительной властью, ответственной за деятельность отраслевых министерств, государственных комитетов, названных в числе объектов прокурорского надзора в ст. 21 Закона о прокуратуре;

2) среди многочисленных  подзаконных актов, издаваемых  Президентом РФ и Правительством  РФ, в предмет надзора входят  только нормативные правовые  акты, адресованные неопределенному  кругу лиц, рассчитанные на  длительное применение;

3) акты  должны быть изданы по специальному полномочию;

4) в указах Президента  РФ и постановлениях Правительства 
должен быть зафиксирован механизм реализации закона.

Нередко в самом тексте закона содержится прямое указание на направление подзаконного регулирования. Без знания подзаконных актов  подчас нельзя однозначно ответить на вопросы, имеет ли место   нарушение закона и кто за него ответствен.

Деятельность прокуроров в сфере данного надзора многогранна. Но при всем многообразии поднадзорных объектов и проблем по соблюдению законности прокуроры должны избирать те из них, которые существенным образом  отражаются на режиме законности в  государстве.

 

 

 

 

2.1. Сущность прокурорского надзора

Прокурорский надзор —  это специфическая деятельность государственных федеральных органов  прокуратуры, осуществляемая от имени  Российской Федерации и состоящая  в проверке точности соблюдения Конституции  Российской Федерации и исполнения законов, действующих на ее территории. Ее содержанием является: выявление  фактов несоблюдения Конституции РФ и нарушения требований законов; установление виновных в правонарушениях; принятие мер к устранению правонарушений и их предупреждению; наказание виновных..

Из сказанного принципиально  важным для усвоения содержания сущности прокурорского надзора является то, что

1) Прокурорский надзор  — это специфический вид государственной  деятельности, которую кроме прокуратуры  не могут осуществлять никакие  другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения или должностные  лица.

2) Прокурорский надзор осуществляется от имени государства — Российской Федерации. Важность этого положения в том, что прокурор, осуществляя надзор, выявляет правонарушения, принимает меры к их устранению и наказанию виновных не от имени отдельных органов местного самоуправления, отдельных субъектов федерации, иной представительной, исполнительной или судебной власти, но от их совокупности, объединенных системой государства: интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц приводятся в соответствие с интересами государства в целом.

3) Прокурорский надзор  — самостоятельный вид государственной  деятельности. Его отличие от  других видов деятельности иных  государственных органов определяется  спецификой содержания. Это проверка  точности соблюдения Конституции  РФ, исполнения требований законов,  соответствия иных правовых актов  закону, принятие мер к устранению  выявленных правонарушений с  помощью средств, представленных  законом исключительно прокуратуре.

Имея функциональные признаки каждой из ветвей власти (представительной, исполнительной, судебной) прокурорский надзор не имеет отношения ни к  одной из них.

Рассмотрим основные понятия  прокурорского надзора, как вида государственной деятельности, составляющие терминологию прокурорского надзора.

Прокурор — это физическое лицо, состоящее на постоянной или  временной службе в органах прокуратуры, принятое на работу в порядке, установленном  Федеральным законом «О прокуратуре  Российской Федерации», и исполняющее  должностные обязанности, предусмотренные  тем же законом и приказом вышестоящего прокурора.

Прокурор — понятие  собирательное, обобщающее. В узком  смысле — это руководители прокуратур: Генеральный прокурор Российской Федерации, прокурор субъекта федерации, прокурор города, прокурор района, прокурор специализированной прокуратуры. В широком же смысле подразумеваются не только вышеназванные прокуроры, но и заместители Генерального прокурора РФ, его советники, старшие помощники, помощники, помощники по особым поручениям, заместители и помощники всех нижестоящих прокуроров — руководителей прокуратур, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники, старшие прокуроры и прокуроры, старшие прокуроры-криминалисты и прокуроры-криминалисты управлений и отделов, действующие каждый из перечисленных прокуроров в пределах своей компетенции.

В системе прокуратуры  работают также прокурорские работники. К ним относятся работники  органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (в органах  и учреждениях военной прокуратуры  — воинские звания), являющиеся научными сотрудниками или преподавателями  научных и образовательных учреждений.

Объекты и субъекты прокурорского  надзора. Эти понятия тесно связаны  между собой, хотя и существенно  различаются по содержанию. Под объектом прокурорского надзора следует  понимать предприятия, учреждения, организации  и другие юридические лица, в которых  проводятся прокурорские проверки исполнения законов. В качестве примера можно  назвать любое федеральное министерство, орган исполнительной или законодательной  власти субъекта РФ, орган местного самоуправления.

Субъектом прокурорского  надзора следует считать участника  про-курорско-надзорной деятельности — прокурора, проводящего проверку исполнения законов юридическим или физическим лицом (объектом надзора). В прокурорско-надзорных отношениях могут участвовать одновременно несколько объектов и субъектов надзора. Так, исполнение законов может проверяться одновременно на нескольких объектах (контрольные, бухгалтерские, иные подразделения одного министерства) несколькими прокурорами.

Полномочия прокурора  — это объем прав и обязанностей, которыми располагает прокурор для  осуществления надзорных функций. Основные полномочия определены в Законе о прокуратуре.

К правовым средствам прокурорского  надзора относятся только те, которые  предоставлены прокурору Законом  о прокуратуре или иным федеральным  законодательством для осуществления  надзора. Они носят процессуально  значимый характер. В применении этих правовых средств в целях выявления и устранения правонарушений и состоит суть прокурорского надзора.

Правовые средства прокурорского  надзора по своему содержанию могут  быть разделены на средства выявления  правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений.

Акт прокурорского реагирования — это широко распространенное в  теории и практике прокурорского  надзора понятие, означающее закрепленное в специальном документе решение прокурора, с помощью которого он реагирует на выявленные вследствие применения правовых средств надзора правонарушения. Так, выявив незаконный правовой акт, прокурор применяет такое правовое средство, как опротестование. Материальным выражением этого правового средства является протест, в котором указывается, какой акт не соответствует закону (какому конкретно), излагаются требования прокурора об отмене (полной или частичной) незаконного акта.

Методика прокурорского  надзора. Прокурорский надзор, как отмечалось выше, состоит в применении предусмотренных  Законом о прокуратуре и иным законодательством правовых средств. Закон не дает, да и не может дать обязательных рекомендаций, какие из этих средств и в каких конкретных случаях необходимо применять в целях выявления и устранения различного вида правонарушений. Такие рекомендации вырабатываются в результате научной деятельности и в процессе практики прокурорского надзора. Наиболее эффективные из них, апробированные на практике, закрепляются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, в методических пособиях, разработках, рекомендациях и методических письмах органов прокуратуры.

Совокупность таких научно обоснованных и проверенных на практике методов и приемов (способов) применения правовых средств составляет методику прокурорского надзора. Составляющие ее методические рекомендации имеют  различную степень конкретности. Одни определяют методы осуществления  надзора в целом, методы обеспечения  его эффективности и т.п., другие — носят более частный характер определяют методику надзора за исполнением отдельных видов законов. В соответствии с этим можно различать общую методику прокурорского надзора и частную методику прокурорского надзора.

Тактика прокурорского надзора. Стоящие перед прокуратурой задачи, в том числе по выявлению и  устранению нарушений законов, прокурор решает, применяя различные правовые средства. Каждое из них может быть применено с помощью различных  методов, приемов и способов. Приемы и методы применения одного и того же правового средства (например, получения  объяснения от должностного лица) могут  различаться в зависимости от вида объекта, характера правонарушения, конкретной обстановки, собственного опыта работы прокурора и от многих других факторов.

Более эффективные приемы применения одного и того же правового  средства проверки одного вида законов, могут оказаться нерезультативными  при проведении проверки другого  вида законодательства. Поэтому в  теории и практике прокурорского  надзора выработана совокупность наиболее оптимальных приемов и способов применения конкретных правовых средств в целях решения задач прокурорского надзора с учетом конкретных условий и обстоятельств. Такая совокупность приемов и способов применения каждого правового средства и называется такткой прокурорского надзора.

 

 

 

 

 

 

2.2. Цели, задачи и основные направления прокурорского надзора

Цели и задачи прокурорского  надзора тесно связаны между  собой. Под целью прокурорского  надзора следует понимать результат, на достижение которого направлена вся  деятельность прокуратуры в целом  и, в частности, ее важнейшая функция  — прокурорский надзор. Цели прокурорского  надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и poлью в государстве. Наиболее конкретно цели прокуратуры в целом и прокурорского надзора, в частности, определены в ст. 1 Закона о прокуратуре. Согласно пункту 2 этой статьи целями прокуратуры являются: обеспечение верховенства закона;   обеспечение единства и укрепления законности;  обеспечение защиты и свобод человека и гражданина; обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

Задачи прокурорского  надзора по сравнению с целями более конкретны и многочисленны. Задачи прокурорского надзора могут  быть разделены на три вида: общие, специальные и частные.

Общие задачи прокурорского  надзора определяются Конституцией РФ, Федеральным законом о прокуратуре, рядом иных нормативных актов, например, УПК, ГПК. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств:

а)  закрепленного Конституцией РФ, конституциями республик, входящих в состав РФ, уставами иных субъектов РФ общественного и государственного строя;

б)  политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан РФ, гарантированных Конституцией РФ, Конституциями республик и уставами иных субъектов РФ;

в)  прав и охраняемых законом интересов государственных учреждений, предприятий, независимо от форм собственности, кооперативных и иных общественных организаций.

Общие задачи подлежат разрешению каждым прокурором, выполняющим надзорные  функции прокуратуры. Прокурорский надзор имеет несколько, отраслей (направлений), различающихся содержанием законодательства, за исполнением которого осуществляется надзор. Вследствие этого общие задачи, стоящие перед прокурорским надзором в целом, являются одновременно задачами и каждой из этих отраслей. Общие  задачи могут быть решены только в  результате прокурорско-надзорной  деятельности в целом. Каждая отрасль  единого прокурорского надзора  вносит свой «вклад» в решение общих задач. Объем и содержание этого вклада определяется специальными задачами, стоящими перед конкретной отраслью прокурорского надзора. Их суть вытекает из общих задач и определяется компетенцией прокурора в каждой из отраслей прокурорского надзора. Подробно содержание специальных задач каждой из отраслей прокурорского надзора рассматривается ниже в соответствующих разделах курса лекций.

В качестве специальных задач  можно назвать: своевременное выявление   всех незаконных актов, издаваемых перечисленными в ст.21 Закона о прокуратуре объектами и субъектами; выявление всех нарушителей законов на тех же объектах надзора.

Деятельность указанных  в ст. 21 Закона о прокуратуре федеральных  министерств, комитетов и служб, представительных и исполнительных органов субъектов РФ, органов  местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных  лиц, органов управления и руководителей  коммерческих и некоммерческих организаций  регулируется федеральными и иными  законами. Издаваемые ими правовые акты (приказы, распоряжения, инструкции и др.) должны соответствовать этим законам. Поэтому одной из специальных  задач прокурорского надзора  в данном направлении является своевременность  проверки законности издаваемых актов. Специальной задачей этого же направления надзора является выявление  фактов нарушений точного исполнения законов указанными органами, нарушителей  этих законов, недопущение безнаказанности  за такие правонарушения.

Решение общих и специальных  задач прокурорского надзора  осуществляется путем применения прокурором правовых средств надзора, в ходе которых прокурор ставит определенные частные (конкретные) задачи и решает их. Эти задачи называются частными задачами прокурорского надзора. Они  значительно более разнообразны и многочисленны, нежели общие и  специальные.

Частные задачи различаются  в зависимости от (отрасли) прокурорского  надзора, от вида применяемого правового  средства, от конкретных условий, в  которых осуществляется надзорная  деятельность прокурора.

В числе частных задач  могут быть названы:

- получение полной информации  о конкретном нарушении закона;

- своевременность истребования  правовых актов для проверки  их соответствия закону;

- обеспечение своевременности  обжалования (опротестования) незаконных  приговоров, решений суда и т.п.

По своей сущности прокурорский надзор как специфический вид  государственной деятельности —  един. Единство это обусловлено едиными  для всей системы прокуратуры  РФ целями, единством системы прокуратуры, единством правовой базы ее деятельности. Однако в самом процессе прокурорского  надзора имеются существенные различия. Эти различия в осуществлении  единого прокурорского надзора  порождены:

- особенностями законодательства, за исполнением которого осуществляется  надзор;

- различием объектов и  субъектов, исполняющих это законодательство;

- различием в полномочиях  прокуроров.

В соответствии с этим в  едином прокурорском надзоре Законом  о прокуратуре выделяются следующие  отрасли (направления) прокурорского  надзора:

Надзор за исполнением  законов (ст.ст. 21-25 Закона о прокуратуре). В предмет данной отрасли надзора входит соблюдение Конституции РФ и исполнение огромного количества чрезвычайно разнообразных по содержанию законов, действующих на территории России.

Надзор за соблюдением  прав и свобод человека и гражданина (ст.ст.26-28 Закона о прокуратуре). В  этой отрасли осуществляется надзор за соблюдением Конституции РФ и  законов федеральными министерствами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными  органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Специфика этой отрасли прокурорского  надзора определяется сферой правовых отношений, связанных с правами  и свободами граждан, предусмотренных  в Конституции Российской Федерации  и основных федеральных законах.

Надзор за исполнением  законов органами, осуществляющими  оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст.ст.29-31 Закона о прокуратуре),

Данная отрасль прокурорского  надзора призвана обеспечить не только законные права и свободы граждан, но и интересы государства. В случаях совершения преступлений, посягающих непосредственно на интересы государства (государственную федеральную собственность, порядок управления, правосудие и др.), прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, требует от органов, проводящих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, своевременного и полного выявления и расследования преступлений, установления размеров причиненного ущерба, принятия мер к его возмещению и т.д. Тем самым он защищает интересы государства. Осуществление прокурорского надзора в рассматриваемой сфере правоотношений призвано обеспечивать права и свободы не только лиц, совершивших это преступление, но и потерпевших от конкретного преступления, а также права и свободы иных законопослушных граждан, становящихся нередко потерпевшими от преступления, о чем на практике иногда забывается.

Надзор за исполнением  законов администрациями органов  и учреждений, исполняющих наказание  и назначаемые судом меры принудительного  характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под  стражу (ст.ст.32-34 Закона о прокуратуре). Выделение этой отрасли из единого  прокурорского надзора объясняется  исключительной важностью комплекса  законов, регулирующих важнейшие права  и свободы граждан отбывающих наказание, особенностями законов и деятельности органов, исполняющих эти законы. Режим законности распространяется не только на дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность. Лица, чья вина в совершении преступления установлена судом, к которым уже применяются меры наказания, также имеют определенные права и свободы. Эти права и свободы определены и четко регулируются уголовно-исполнительным и иным законодательством.

Прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов судебными  приставами (п. 2 ст.1 Закона о прокуратуре). Эту деятельность прокурора следует  считать частью надзора за исполнением законов государственными органами, исполняющими приговоры и решения суда. Отличительной чертой данной надзорной деятельности прокуратуры является то, что законодателем четко определены субъекты, исполняющие требования законов, а именно судебные приставы-исполнители.

Основной задачей рассматриваемой  отрасли прокурорского надзора  является обеспечение законности в  деятельности судебных приставов, а  также защита прав и законных интересов  физических и юридических лиц, относительно которых были приняты судебные акты.

Самостоятельным направлением в деятельности прокуроров является их участие в рассмотрении дел  судами. Согласно Закону о прокуратуре (ст.ст. 35, 36, 39) прокурор участвует в рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел.

Это направление состоит  из надзорной и иной ненадзорной  деятельности (участие в рассмотрении судом дел) прокурора. В соответствии  с требованиями Закона о прокуратуре прокурор, участвуя в рассмотрении уголовных, гражданских и иных дел, осуществляет две основные функции.

1) Принимает непосредственное участие в судопроизводстве по конкретным уголовным, гражданским, арбитражным и административным делам.

2) Осуществляет надзор за законностью решений, приговоров, определений или постановлений суда. Реализация этой функции, закрепленной в п . 1 ст. 36 Закона о прокуратуре, предполагает право и обязанность прокурора опротестовать или обжаловать в установленном законом порядке указанные акты суда в случаях выявления их незаконности или необоснованности.

Помимо названных основных функций, пунктом 5 ст. 35 Закона о прокуратуре  предусмотрено право Генерального прокурора РФ в соответствии с  действующим законодательством  принимать участие в заседаниях Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного суда Российской Федерации. А в соответствии с  п. 6 ст.35 того же Закона Генеральный  прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный  Суд Российской Федерации в связи  с нарушениями конституционных  прав и свобод граждан законом, примененным  или подлежащим применению в конкретном деле.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Организация прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Защита прав и свобод граждан  являлся важной задачей всех видов  прокурорского надзора и всех прокурорских структур, функционирующих  в России. Это подтверждает большое  количество представлений, протестов, исков, которые были внесены прокуратурой в суд, различные государственные  и иные органы в целях охраны и  защиты прав законных интересов граждан.

Приказ Генерального прокурора  РФ от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации  прокурорского надзора за исполнением  законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» был издан  в целях совершенствования прокурорского  надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина и закрепил следующее  положение: заместители Генерального прокурора РФ, начальники управлений и отделов Генеральной прокуратуры  РФ, прокуроры субъектов РФ, городов и районов, военные прокуроры, прокуроры специализированных прокуратур в полной мере должны использовать предоставленные Законом о прокуроре полномочия для укрепления правовых основ российской государственности, обеспечения верховенства закона и единства законности.

Основными направлениями  надзорной деятельности является надзор за законностью правовых актов, соблюдением  прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и  экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений.

В надзорных действиях  прокуроры должны руководствоваться  положением о высшей юридической  силе Конституции РФ, прямом ее действии и применении на всей территории Российской Федерации, а также общепризнанными  принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Надзор за законностью  правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными  органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, прокуроры должны осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности. Для этого прокуроры  должны использовать систематическое  ознакомление с протоколами заседаний, право участия в заседаниях представительных (законодательных), исполнительных органов  и органов местного самоуправления, периодические проверки и т.п.

Прокуроры должны обеспечить надзор за соответствием конституций  республик, уставов, законов, нормативных  актов субъектов РФ, а также  уставов муниципальных образовании  Конституции РФ и федеральным  законам. При этом необходимо исходить из установленного распределения компетенции между Российской Федерацией, составляющими ее субъектами и органами местного самоуправления.

В целях предотвращения принятия представительными (законодательными) органами субъектов РФ законов и  иных нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, в соответствии со ст. 9 Закона о прокуратуре  прокуроры должны налаживать необходимое  взаимодействие органов прокуратуры  с представительными органами и  обеспечивать непосредственное участие  прокуратуры в правотворческом  процессе (т.е. в разработке законопроектов, имеющих принципиальное значение, в  составе рабочих групп, подготовке заключений на законопроекты, выступать на заседаниях и др.).

При выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты прокуроры должны руководствоваться  тем, что прокурор вправе по своему усмотрению либо принести протест на незаконный правовой акт, либо обратиться по этому поводу непосредственно  в суд.

В случае отклонения органом  власти субъекта РФ протеста на противоречащий Конституции РФ правовой акт, принятый по вопросам ведения Российской Федерации  или совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, все  материалы с необходимым обоснованием прокуроры должны незамедлительно  направлять в Генеральную прокуратуру  РФ.