Рациональное использование и охрана земельных ресурсов. 2

Введение 

Земля - достояние народа, главное богатство  страны. Основным нормативно-правовым документом, регулирующим важную сферу  деятельности -земельные отношении  на территории РК - является Земельный  кодекс. С момента его принятия прошло уже более восьми лет. За это время проведена значительная работа по разъяснению его основных норм и положений.

Казахстан располагает крупнейшими  земельными ресурсами. Общая площадь  земельного фонда составляет 272 млн. гектар. В  связи с этим земельные  отношения  в Казахстане - очень  интересный и актуальный вопрос. Объектом земельных отношений является вся  земля в пределах территории Республики Казахстан, отдельные земельные  участки независимо от того, что  на них расположено и от правовых оснований их закрепленности за отдельными субъектами, а также право на земельные  участки и земельные доли.

Управление  земельными ресурсами  в условиях рыночной экономики, как  система  правовых, экономических  и организационно-технических  мероприятий, направленных на регулирование  земельных  отношений, обеспечение эффективного использования земли, основывается на изучении и картографировании  земельных ресурсов, ведении государственного земельного кадастра и мониторинга  земель, землеустройстве, прогнозировании, экономическом стимулировании рационального  землепользования через реализацию принципа платности землепользования.

  1.Этапы развития земельных отношений в РК

За  период независимости  Республики Казахстан  было принято  свыше 140 законодательных  и нормативно-правовых актов, регулирующих земельные отношения  в Казахстане (часть из них утратила силу в связи с принятием новых).

 Основной  причиной  принятия такого достаточно большого  количества нормативно-правовых  актов, регулирующих одну сферу  права  и хозяйственных отношений,  являлось принятое политическое  решение о переходе экономики  Казахстана с планово-административной на рыночную основу. Экономический кризис, необходимость формирования институциональных и технических механизмов обеспечения реформы землевладения и землепользования предопределили постепенность перехода от административной системы управления земельными ресурсами как объектом монопольной государственной собственности в начале 90-х годов прошлого века к принятию Земельного кодекса в 2003 году, содержащего положения о частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения.

Уже на начальных этапах земельной  реформы  было понятно, что быстрый  и полный переход от советского сельского  хозяйства к иному типу хозяйствования невозможен. Этому в первую очередь  способствовали выработанные стереотипы общественного сознания, а во-вторых, формирование в течение длительного  времени сельской инфраструктуры и  технологии аграрного производства под крупномасштабные предприятия.

Таким образом, перед государством встал  вопрос о необходимости  создания в аграрном секторе таких  сельхозформирований, которые были бы способны самостоятельно вести хозяйство в новых рыночных условиях, поскольку совхозы и колхозы сделать это уже объективно не могли.

Что же было реально сделано  в ходе реорганизации?

Основными документами, определявшими  процесс  земельной реформы, являлся  ряд  законодательных актов, принятых с 1990 года, в том числе такие  законы, как «О земельной реформе» (1991 г.), «О крестьянском хозяйстве» (1990 г.), «О залоге» (1991 г.), Земельный кодекс РК (в первой редакции КазССР 1990 г.), Гражданский кодекс (1994 г.), указы «О передаче имущества совхозов в собственность директоров» (1994 г.), «О земле» (1995 г.), «Об ипотеке недвижимого имущества» (1995г.), «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (1998 г.). В дальнейшем ход реформы определяли такие нормативные акты, как Закон «О земле» (2001 г.), Государственная агропродовольственная программа РК на 2003 - 2005 гг. (2002 г.) и, наконец, Земельный кодекс РК (2003 г.).

Отмечая даты принятия нормативно-правовых актов, можно разделить процесс  развития земельных правоотношений на несколько этапов.

1 этап – 1990 –  1993 гг. Период сохранения монополии  государственной собственности  на землю при изменении хозяйственных  форм земледелья.

Находясь в составе  СССР, Казахстан во исполнение общесоюзной  политики, направленной на развитие и  разгосударствление агропромышленного  комплекса, принял ряд законов, которые  явились первыми шагами регулирования  земельных отношений, - Земельный  кодекс, законы о собственности в  РК, о крестьянском хозяйстве. В последующем  были приняты законы о земельной  реформе, о залоге, о земельном  налоге от 1991 года. При этом подразумевалось, что данные законы, являясь начальным  этапом рыночных отношений, не обеспечивали полного комплекса рыночных механизмов, применяемых в мировой практике в сельском хозяйстве. Так, нормативно-правовые акты данного периода содержали  положения о государственной  форме собственности на земли  сельскохозяйственного назначения, о государственном контроле за качеством и эффективностью пользования землей, определяли возможность изъятия земельных участков и их выделения государственными органами другим землепользователям и т.д. В результате реформы сам правовой статус земель не поменялся - государство осталось единственным собственником и распорядителем земли, объем его прав сохранился прежним, независимо от того, в чьем фактическом пользовании находится земля.

Основной  целью начала реформы сельского  хозяйства  того периода являлось обеспечение  возможности появления категории  частного сельского производителя, предпринимателя, основным объектом производства которого является государственная  земля, полученная в пользование. Земельная  реформа как сейчас, так и тогда  рассматривается в качестве основного  механизма повышения эффективности  сельского хозяйства.

Основное  содержание законодательных  актов данного  периода 

Земля находится в исключительной государственной  собственности  Республики Казахстан. При приватизации недвижимого имущества  несельскохозяйственного  назначения, в том числе недостроенных  объектов, гражданин или юридическое  лицо приобретает одновременно право  пользования либо аренды земельного участка, на котором расположено  приобретаемое имущество. Запрещается  купля-продажа, дарение, залог и самовольный  обмен земельных участков либо совершение других сделок, в прямой или косвенной  форме нарушающих право государственной  собственности на землю.

Земельные участки предоставляются  в пожизненное  наследуемое владение или аренду гражданам, пожелавшим вести  крестьянское хозяйство. Земельные  участки для этих целей выделяются из земель запаса, специально создаваемого земельного фонда и земель сельскохозяйственных предприятий.

Утвержден порядок установления границ сельских населенных пунктов  и их земельно-хозяйственное устройство.

Участки из земель предприятий  выделяются с  кадастровой оценкой  на уровне средней  по хозяйству. Размер предоставляемого участка определяется исходя из средней  земельной доли, при расчете которой  принимаются  во внимание площадь  всех сельскохозяйственных угодий, работники предприятия, его  пенсионеры и служащие производственной и социально-культурной сферы обслуживания данного хозяйства.

Преимущественным  правом на получение земельного участка  пользуются граждане, обладающие специальными сельскохозяйственными знаниями и  квалификацией, имеющие практический опыт работы в сельском хозяйстве  и проживающие в данной местности.

Границы землепользования крестьянского  хозяйства  оформляются в натуре землеустроительными  службами за счет средств государства. За счет бюджетных  средств производятся также работы по отводу земель, оформление государственного акта на землю, договора аренды, ведению земельно-кадастровой документации, землеустройству, агрохимическому обследованию почв.

Данный  этап характеризуется  отсутствием отработанных «механизмов  перераспределения земель и хозяйственного переустройства с учетом выделения  семей, желающих вести хозяйство  самостоятельно или в составе  кооперативного союза в рамках тех  же колхозов и совхозов, неудовлетворительным состоянием материально-технического, финансового обеспечения, юридической  защиты, негативным отношением к ним  со стороны советских и хозяйственных  органов» (постановление Совета Министров  КазССР от 3 декабря 1990 года № 474 «О программе развития и поддержки крестьянских хозяйств в КазССР»).

Большое количество подзаконных  актов, принятых для технического обеспечения  земельной  реформы и впоследствии отмененных, говорит, с одной стороны, о существенных изменениях в направлениях самой  реформы, а с другой - о  трудностях ее планирования и осуществления  в условиях экономического кризиса, бюджетного дефицита.

В 1993 году в Концептуальной программе  развития агропромышленного  комплекса  Республики Казахстан  на период 1993 - 1995 годы и до 2000 года, утвержденной постановлением Кабинета министров  РК, впервые официально озвучивается утверждение о возможном изменении  государственной формы собственности  на частную.

Необходимо  также отметить, что ранее, до 1990 года, земли как  сельскохозяйственного, так и общего пользования находились в составе  активов крупных государственных  сельскохозяйственных предприятий  без разделения на категории по своему назначению - земли сельскохозяйственного  назначения, земли транспорта, населенных пунктов и т.д. Данная форма пользования  земли не требовала наличия детализированного  кадастрового учета, обеспечивающего  полноту сведений о каждом участке  земли. По данной причине одним из важных мероприятий в проведении земельной реформы было принятие решения о создании Государственного комитета по земельным отношениям и  землеустройству на базе землеустроительной службы Министерства сельского хозяйства и продовольствия и исполкомов областных Советов народных депутатов. Именно на данную государственную структуру с ее территориальными подразделениями была возложена техническая часть реформы земельных отношений.

2 этап – 1994 –  1999 гг. Период дальнейшей либерализации  земельных отношений 

Началом данного этапа  следует считать  принятый 5 апреля 1994 года РК Указ Президента «О дальнейшем совершенствовании земельных отношений», который определил основные принципы оборота прав владения и пользования  земельными ресурсами. То есть при условии  сохранения государственной собственности  на землю, фактически земля стала  предметом гражданских правоотношений - через продажу, залог, дарение, наследование прав на пользование и владение землей. Также права на пользование и  владение землей стали фактором привлечения  инвестиций, поскольку данные права  могут передаваться в качестве взноса в уставные фонды (капиталы), а их стоимость отражается в балансах сельскохозяйственных предприятий.

В последующем Кабинетом  министров  РК была подготовлена, а  Президентом  РК утверждена Программа  действий Правительства  по углублению реформ и выходу из экономического кризиса, согласно которой основными  направления земельной реформы  как части аграрной политики на период 1994 - 1995 гг. становятся:

развитие рынка земли;

совершенствование залогового права, создание системы ипотечного кредитования;

совершенствование законодательства о земле, в том числе для  стимулирования внутренней и внешней  инвестиционной активности;

создание правовой базы для  обязательной оценки земли и другого  недвижимого имущества с целью  проведения до 1997 года сплошной оценки и введения системы регистрации  при передаче юридических прав или  совершения иных сделок.

  Во  исполнение данных  направлений были подготовлены  постановления Кабинета министров,  утверждающие порядок действия  некоторых механизмов регулирования   земельных отношений. Была разработана   и в октябре 1994 года принята  «Концепция рационального использования  и охраны земельных ресурсов  Республики Казахстан на 1994 - 1995 годы  и на период до 2010 года». 

В 1998 году был принят также  новый  Закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», который значительно  пересмотрел условия существования  и деятельности крестьянских хозяйств применительно к новым социально-экономическим  реалиям.

Основные  положения нормативно-правовых актов данного периода 

Земля находится в государственной  собственности. В частной собственности  также могут находиться участки, предоставленные (предоставляемые) для  ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и дачного строительства, а также земельные участки, предоставленные под застройку или застроенные производственными и непроизводственными, в том числе жилыми зданиями, сооружениями и их комплексами, включая земли, предназначенные для обслуживания зданий и сооружений в соответствии с их назначением.

Обеспечиваются  стабильность, преемственность статуса, прав и  обязательств первичного и  вторичного землепользователя как  основных форм использования земельных  ресурсов сельскохозяйственного назначения.

Земельный участок, находящийся  в частной собственности, приравнен  к недвижимому имуществу.

Устанавливается взаимосвязь  между правом собственности (землепользования) на земельный участок  и недвижимость, расположенную на нем, требующая  рассматривать землю  и недвижимость как неотделимые  объекты собственности.

Для совершения сделок, соответствующих  законодательным требованиям и  ограничениям с правом собственности  и землепользования, не требуется  чьего-либо разрешения.

Землеустроительные  работы проводятся уже за счет денежных средств  заказчика: по решению исполнительных органов - за счет средств бюджета; по заявкам частных собственников  земельных участков и землепользователей - за счет собственных средств.

Все споры, вытекающие из земельных  правоотношений, в том числе правоотношения по использованию и охране земли, связанные с управлением земельными ресурсами, закреплением земельных  участков за отдельными субъектами с  осуществлением и защитой права  собственности на землю и иных вещных прав, рассматриваются судами.

Сохраняется положение законодательства о том, что члены ликвидируемых  или реорганизуемых колхозов, работники  преобразуемых государственных  сельскохозяйственных организаций  в негосударственные, а также  пенсионеры и лица, занятые в производственной и социально-культурной сферах обслуживания данных хозяйств и проживающие на их территории, имеют право на определенную в соответствии с законодательством  условную земельную долю.

Такие законодательные акты, как указы  «О государственной  регистрации  прав на недвижимое имущество  и сделок с ним» и «Об ипотеке  недвижимого имущества», являлись более  детализированными актами прямого  действия, обеспечивающими четкость функционирования системы регистрации  и системы ипотеки недвижимости. Предусмотренная система единой регистрации недвижимого имущества  в правовом кадастре одним регистрирующим органом обеспечивает полноту информации о гражданско-правовых отношениях, совершенных в отношении каждого  земельного участка и имущества, расположенного на нем, что предполагает большую степень защищенности прав в отношении недвижимости и ее использования.

Механизм  ипотеки, в свою очередь, является одним  из средств привлечения инвестиционных ресурсов, в том числе в сельское хозяйство. Этому напрямую способствует введение института частной собственности  на некоторые категории земель

Необходимо  оговорить, что  практически в  каждом из принимаемых  документов концептуального  характера (то есть содержащие краткий  анализ и направление развития земельных  отношений) указывалось, что, несмотря на осуществляемые меры по проведению земельной реформы, эффективность  таких шагов оставалась на достаточно низком уровне. Одной из главных  причин этого являлось то, что сельское хозяйство зависело не столько от принципов пользования земельными ресурсами, сколько от общего состояния  экономики государства.

В этой связи принимаемые  заявления  о необходимости проведения повсеместной оценки земель, составления  единого  электронного кадастра земель да и просто повышения эффективности деятельности земельных служб стопорились перед недостаточностью бюджетного финансирования. Влияние фактора дефицита бюджетных средств в совокупности с частыми для достаточно короткого промежутка времени институциональными изменениями системы регулирования земельных отношений не позволяли получить наглядные результаты эффективности предпринимаемых шагов.

3-й  этап земельной  реформы охарактеризовался принятием  в 2001 году Закона «О земле», который стал одним из переходных  документов, вносящих коррективы  в правила регулирования земельных  отношений. 

Самыми  «достижениями» этого  закона были: замена постоянного сельскохозяйственного  землепользования на временное на условиях аренды; сокращение срока землепользования с 99 до 49 лет.

За  короткий период земельной  реформы  сделано очень много. Прежде всего, обеспечен свободный доступ крестьян к земле, в значительной мере устранена государственная монополия на земельные участки, а право землепользования наделено атрибутами частного землепользования, т.е. разрешен рыночный оборот этого права. Эволюция земельных отношений соответствует зрелости рыночного самосознания общества.

Оборот  земли – важный источник повышения  производительности сельского хозяйства, так как  он, благодаря функционированию земельного рынка, т.е. осуществлению  сделок с  землей, включая ее куплю-продажу, различные  формы краткосрочной и долгосрочной аренды и субаренды, обеспечивает перемещение  ресурсов к более эффективным  производителям.

4-й  этап реформы  – принятый в 2003 году Земельный  кодекс, который и предусматривает  существенные изменения земельных  отношений. 

В первую очередь это касается введения частной собственности  на землю сельскохозяйственного  назначения. Принятые ранее положения  о возможности совершения гражданско-правовых сделок с правами землепользования не привели к ожидаемому массовому  притоку инвестиций в сельское хозяйство, поскольку для системы ипотечного кредитования право землепользования - недостаточно надежный инструмент залога, в отличие от права собственности.

Во-вторых, сам кодекс стал содержать положения, которые ранее  представлялись на утверждение правительства, то есть тем самым сокращен диапазон действий исполнительной власти в пределах законодательно установленных норм и возможность толкования этих норм. Так, если раньше существовало отдельное постановление Правительства, утверждающее порядок предоставления земельных участков для различных целей, то сейчас в Земельный кодекс введен ряд статей, раскрывающих данные положения.

 В то же время  остается значительное число  механизмов регулирования  земельных  отношений, которые будут  детализированы  и утверждены актами Правительства.  В перспективе, надо думать, следующим  этапом земельной реформы будет  включение в Земельный кодекс  данных механизмов, уже опробованных  на практике и потому готовых  для законодательного утверждения.  В результате будет создан  закон, имеющий максимальный потенциал  акта прямого действия.

В-третьих, новый Земельный  кодекс внес коррективы в заимствованные положения прежнего Закона «О земле», которые были необходимы для устранения некоторых недостатков.

Земельный кодекс кодифицирует и упорядочивает, дополняет пробелы  того земельного законодательства, которое  уже сложилось с начала реформ в 90-е годы прошлого века.

2.  Земельные отношения РК  в настоящий момент 

В настоящий момент земельные  отношения  в Казахстане строятся на Земельном кодексе, на основе Конституции  Республики Казахстан и на основе нормативно-правовых актов, принимаемых  в стране. Также в Казахстане существует множество Постановлений Правительства  Республики Казахстан, утверждающих земельные  отношения, ставки платы за землю, порядок  определения оценочной стоимости  земельных участков и т.д.

Законодательные акты издаются  в Республике Казахстан для  того, чтобы установить основания,  условия  и пределы возникновения,  изменения  и прекращения права  собственности  на земельный участок и права  землепользования, порядка осуществления  прав и обязанностей собственников  земельных участков и землепользователей, регулирования земельных отношений  в целях обеспечения рационального  использования и охраны земель, воспроизводства  плодородия почв, охраны прав на землю  физических, юридических лиц и  государства, создания и развития рынка недвижимости, укрепления законности в области земельных отношений.

За  последние годы в  Казахстане накоплен определенный опыт регулирования земельно-имущественных  отношений, перераспределения земель в интересах, как всего общества, так и отдельных граждан.

Земельные преобразования в  республике привели  к созданию нового земельного строя, основанного на различных  формах собственности. Созданы условия  для равноправного развития всех форм хозяйствования на земле. Формируется  рынок земельной недвижимости (в  т.ч. земель сельскохозяйственного  назначения) - начал действовать  первичный и вторичный рынок, осуществляется платное землепользование.

Сегодня земельный строй  характеризуется созданием современной  системы землепользования, законодательным  закреплением прав собственности на землю и реальным обеспечением этих прав, развитием земельного рынка.

Принятие  Земельного кодекса  РК и нормативных  правовых актов  в развитие кодекса позволяет  осуществлять реализацию заложенных в  них норм на практике, решать главные  проблемы использования и охраны земельных ресурсов страны, в частности - повысить эффективность использования  огромного потенциала земельных  ресурсов Казахстана, путем преобразования земельных отношений и внедрения  механизмов экономического стимулирования их осуществлении.

 Для развития рынка  земли необходимо дальнейшее  совершенствование финансово-кредитных   отношений, особенно в аграрном  секторе, широкое использование  ипотечной формы кредитования  под залог земли и права  землепользования. Приведены проблемы, которые необходимо решить для  дальнейшего развития устойчивых  землепользования и земельных  отношений в рыночных условиях.

Реформирование  агарного сектора национальной экономики  республики основывается, прежде всего, на преобразовании земельных отношений. Поэтому в целях создания оптимальной  структуры многоукладной экономики  в сельском хозяйстве, преодоление  отчуждения тружеников от земли, средств производства и результатов их труда необходимо введение экономических инструментов регулирования земельных отношений.

Экономические регуляторы должны включать в себя модернизированный  механизм платы  за землю, обеспечение  оптимального землеустройства новым  формам хозяйствования. Также регулированию  подлежат такие вопросы как стимулирование улучшения качества земельных участков, санкции за нанесенный экологический  ущерб от наложения штрафа до прекращения  права землепользования; введение компенсационных  выплат, возмещение убытков и потерь при изъятии земель, формирование рынка земельных ресурсов; усиление ответственности за нарушение земельного законодательства.

Эти мероприятия необходимо проводить, учитывая все проблемы земельных  отношений, чтобы избежать негативных последствий и перекосов.

Различные области республики не одинаковы  по своим природным, экономическим  и социальным условиям развития, исходя из этого условия, необходим строго обоснованный выбор  и внедрение  такого варианта решения  проблем  землепользования, который  соответствовал бы специфики области  и дал мощный толчок развитию сельскохозяйственного  производства.

 Заключение

Период  независимости  Казахстана - это период преобразования и развития земельных  отношений  и проведения земельной  реформы. Все это потребовало подготовки большого числа проектов законодательных  актов, создания нормативных инструктивных  указаний, а также проведения значительных объемов научных, земельно-оценочных, кадастровых и землеустроительных работ.

Рациональное использование  и охрана земельных ресурсов относятся  к числу важнейших государственных  проблем. Отсюда вытекает место и  роль государства в управлении земельными ресурсами, эти положения лежат  и в основе задач органов государственной  власти, акиматов и маслихатов всех уровней, а также землеустроительной службы Республики Казахстан.