Разработка технического регламента

     Введение 

     Вступивший1 июля 2003 г. в силу Федеральный закон РФ «О техническом регулировании» определил новую систему установления и применения требований к продукции, процессам производства, работам и услугам. Закон направлен на создание основ единой политики в областях технического регулирования, стандартизации и сертификации, отвечающей современным международным требованиям. В результате принятия закона появились новые правовые акты, прежде всего технические регламенты, существенно меняющие повседневную экономическую жизнь Российской Федерации. Основными инструментами технического регулирования станут технические регламенты, которые представляют собой обязательные правила, вводимые Федеральными законами, национальные стандарты - правила для добровольного использования, процедуры подтверждения соответствия, аккредитация, государственный контроль и надзор.

     Федеральный закон Российской Федерации "О  техническом регулировании" направлен  на создание механизма обеспечения  защиты жизни и здоровья граждан, охраны окружающей среды, обороны и  национальной безопасности страны. Формирование в стране комплекса технических  регламентов в первую очередь  направлено на защиту национальных научно-технических  разработок и использование результатов  научно-технической деятельности в  интересах национальной экономики, т.е. на обеспечение технологической  безопасности государства. 
 
 
 

1. Общие сведения о ФЗ«О техническом регулировании»

     Главная цель Федерального закона РФ «О техническом  регулировании» - создание основы единой политики в области стандартизации и сертификации. В результате принятия закона на отечественном правовом поле появилось созвездие новых норм, которые существенно меняют экономическую  жизнь страны. Этот закон можно  назвать«Конституцией для промышленности»: он отменяет действие законов «О стандартизации» и «О сертификации продукции и услуг» и ряда других нормативных актов. Закон требует внесения изменений и дополнений в значительное количество документов действующего законодательства, включая до 50 Федеральных законов и более 60 тыс. нормативных и правовых актов: приказы, распоряжения и постановления Правительства Российской Федерации и министерств и ведомств. Они известны как ГОСТы, ОСТы, СНИПы, СанПиНы, нормы пожарной и ветеринарной безопасности и т. д. Все они будут действовать до тех пор, пока их не заменит соответствующий технический регламент. Причем такая замена должна проходить плавно.

     Не  менее важной целью принятия Федерального закона РФ «О техническом регулировании» является приведение российских процедур стандартизации и сертификации в  соответствие с требованиями Всемирной  торговой организации (ВТО)- World Trade Organization (WTO), и в первую очередь, с требованиями Соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле. Данный закон противодействует превращению национальных стандартов и различных технических требований к продукции услугам в инструмент протекционизма по отношению к каким-либо группам товаропроизводителей. Гармонизация национальной системы стандартизации с международной облегчает выход российской высокотехнологичной продукции на мировые рынки, позволяет организовать кооперацию в ее производстве субподрядчиками из развитых стран.

     Наглядным примером технического регулирования  является решение Международной  организации гражданской авиации  о вступлении в силу с 1 апреля 2002 г. конвенции,ужесточающей требования к уровню шумов двигателей самолетов, работающих на международных линиях Европейского союза (Евросоюза). Экономические последствия для российских авиакомпаний, использующих на международных рейсах отечественные самолеты, не отвечающие этим нормам, очевидны, и об этом много говорилось.

     Концепция закона «О техническом регулировании» предусматривает, что все обязательные требования к продукции и услугам  устанавливаются только техническими регламентами, которые определяются Федеральными законами и постановлениями  Правительства Российской Федерации. Технические регламенты должны содержать  минимальные требования для обеспечения  безопасности продукции (услуг) и сфера  применения обязательных требований сводится к минимуму. Причем после вступления в силу технических регламентов  обязательные требования стандартов перестают  быть обязательными и государственный  контроль (надзор) начинает осуществляться за соблюдением требований технических  регламентов

     Кстати,в качестве основных нормативных элементов технического регулирования мировая практика определяет технические регламенты, международные, национальные и региональные стандарты, процедуры подтверждения соответствия, аккредитацию органов сертификации и испытательных лабораторий (центров), контроль и надзор.

     И все-таки Федеральный закон РФ «О техническом регулировании» является идеологическим и рамочным. В нем  есть ряд неоднозначных посылок, которые при определенных условиях могут ухудшить нынешнее положение  в этой области. Так,некоторые разделы действующих ГОСТов по стандартизации противоречат положениям закона; нет четкого определения об участии Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии в системах отечественной и международной сертификации. Однако в законе предусмотрен переходный период длительностью семь лет, в течение которых будут сосуществовать новые и старые элементы технического регулирования (т. е. соответствующие регламенты -документы, содержащие обязательные правовые нормы и принятые соответствующим органом исполнительной власти), и стандарты.

     В полную же силу Федеральный закон  РФ «О техническом регулировании» начнет работать после введения технических  регламентов и тогда Российская Федерация выйдет на формирование Единого  кодекса законов о техническом  регулировании. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2.   Техническое регулирование

1.    Определение регулирования

     Техническое регулирование является разновидностью государственного регулирования, которое  предполагает использование юридических  инструментов для реализации целей  социально-экономической политики государства. В рамках государственного регулирования происходит принуждение  индивидов или организаций к  соблюдению определенных обязательных требований под угрозой официальных  санкций со стороны специализированных государственных структур и органов.

     В Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) под государственным  регулированием понимается разнообразное  множество инструментов, с помощью  которых государство устанавливает  требования к предприятиям и гражданам5. Такое регулирование включает законы, формальные и неформальные предписания  и вспомогательные правила, устанавливаемые  государством, а также негосударственными организациями или организациями  саморегулирования, которым государство  делегировало регуляторные полномочия.

     В статье 2 ФЗ «О техническом регулировании» дается следующее определение:техническое регулирование - правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции,процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения,перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия. Достаточно упрощенно этот термин можно пояснить так: техническое регулирование –обязательные условия нефинансового характера для предпринимательской деятельности, которые устанавливает государство. Очевидно, что характеристики продукции, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации должны иметь общие требования. То же самое относится к выполнению всевозможных работ и услуг.

     В понятие «техническое регулирование» входят также и оценка соответствия продукции, процессов, работ и услуг  установленным нормам, а также  контроль за их соблюдением. Кроме обязательных постулатов данный термин включает в себя функции соблюдения добровольных правил в той сфере деятельности, которой занят предприниматель. 
 

     2.2 Принципы технического регулирования 

     На  законе «О техническом регулировании» отрабатывается новый формат государственного регулирования экономики в целом. Основной принцип технического регулирования  – законодательный уровень всех ограничений, которые существуют в  отношении предпринимательской  деятельности. Поэтому декларирование в законе принципов технического регулирования влечет необходимость  их реализации при организации технического регулирования, разработке регламентирующей документации и практической деятельности предпринимателей в этой области.

     1.Принцип  «применение единых правил установления  требований» означает, что требования  формулируются единообразно, независимо  от вида продукции или процесса, формы собственности юридического  статуса разработчика технического регламента или стандарта, предпринимателя, выпускающего продукцию или оказывающего услугу.

     2.Принцип  «соответствие технического регулирования  уровню развития национальной  экономики, развития материально-технической  базы, а также уровню научно-технического  развития» показывает, что требования, закладываемые в технические  регламенты и национальные стандарты,  должны быть выполнимыми с  учетом достигнутого уровня развития  отечественной промышленности, обеспеченности обладающими нужными свойствами материалами и оборудованием, технологическими процессами, необходимой информацией.

     3.Принцип  «независимость органов по аккредитации, органов по сертификации от  изготовителей, продавцов, исполнителей  и приобретателей» декларирует  то, что органы и по аккредитации  и сертификации не должны быть  связаны ни с изготовителями (продавцами, исполнителями), ни с приобретателями  никакими договорными обязательствами  за исключением тех, которые  предусмотрены действующими правилами.

     Персонал  этих органов должен быть защищен  от попыток незаконного давления или других воздействий, которые  могли бы повлиять на принимаемые  решения. Руководители этих организаций  должны разрабатывать меры, направленные на то, чтобы сотрудники не вступали в незаконные сделки с лицами, заинтересованными  в финансовых результатах аккредитации и сертификации.

     4.Принцип  «единой системы и правил аккредитации»  означает, что аккредитация органов  по сертификации, испытательных  лабораторий и центров должна  осуществляться в единой системе,  а терминология, правила и процедуры  аккредитации, применяемые в этой  системе, должны быть основаны  на единых принципах с учетом  международного опыта, отраженного  в руководствах ИСО и МЭК, международных и европейских стандартах в области аккредитации.

     5.Принцип  «единство правил и методов  исследований (испытаний) и измерений  при проведении процедур обязательной  оценки соответствия» устанавливает  единство правил, относящихся к  организации испытаний и измерений,  применяемой документации, общих,  т. е. независимых от физической  или химической природы контролируемых  параметров, критериев соответствия  оцениваемых объектов установленным  требованиям.

     6.Принцип  «единство применения требований  технических регламентов независимо  от видов и особенностей сделок»  декларирует обязательность требований  технических регламентов независимо  от того, на основе каких договорных  обязательств поставляется продукция,  оказывается услуга или выполняется  работа.

     7.Принцип  о недопустимости ограничения  конкуренции при осуществлении  аккредитации и сертификации  запрещает возможность создания  преимуществ отдельным заявителям, искусственного затормаживания решения вопросов или их необоснованного ускорения.

     8.Принцип  недопустимости совмещения полномочий  органа государственного контроля(надзора) и органа по сертификации разграничивает сферы их деятельности.

     В обязанности этих органов входит контроль за сертифицированной продукцией и другими сертифицированными объектами, однако уровень этого контроля различен: орган по сертификации контролирует выполнение его решений, а орган госнадзора контролирует деятельность органа по сертификации, проверяет, насколько точно выполняются его решения.

     9.Принцип  недопустимости совмещения одним  органом полномочий на аккредитацию  и сертификацию вводит запрет  на возможность одной и той  же организации быть и исполнителем, и контролером своей деятельности.

     10.Принцип  недопустимости внебюджетного финансирования  государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов отрицает возможность влияния частного капитала на деятельность, являющуюся по закону деятельностью государственного органа. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     3  Технические регламенты 

     3.1 Понятие, виды и содержание технических регламентов 

     Согласно  статье 2 ФЗ «О техническом регулировании» технический регламент - документ,который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации,хранения, перевозки, реализации и утилизации).

     Принятие  технических регламентов направлено на защиту граждан и их имущества, живой природы, а также на предупреждение неправильных действий, которые могут  привести к нежелательным последствиям для пользователей продукции.

     Согласно  п. 2 статьи 6 технические регламенты включают только те требования, которые  обеспечивают решение вопросов, сформулированных в предыдущем абзаце. Принятие же технических  регламентов в каких-либо иных целях  попросту не допускается.Соблюдение прочих технических норм, напрямую не связанных с упомянутыми в статье закона вопросами, становится факультативными делом.

     Технические регламенты должны устанавливать минимально необходимые требования,обеспечивающие безопасность по ряду специфических вопросов. В узком смысле безопасность – отсутствие недопустимого риска, связанного с возможностью нанесения ущерба, в широком – состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз или опасностей.

     Требования  технических регламентов не должны быть завышенными по отношению к  тем, которые надлежащим образом  обеспечивают защиту жизни и здоровья граждан, имущества, охрану окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений, так как это может  обусловить усложнение и удорожание продукции и услуг и, как следствие, стать препятствием осуществлению  предпринимательской деятельности. Например, на стадии разработки и согласования проектов технических регламентов  вполне могут возникнуть решения, которые  поставят отечественных товаропроизводителей в менее выгодные условия, нежели зарубежных. Поэтому при согласовании показателей по безопасности и проведении экспертной оценки важно неукоснительно соблюдать принципы конкурентного  права. Наши законы должны защищать, а  не разорять отечественных предпринимателей.

     В техническом регламенте должны быть перечислены все те объекты, на которые  он распространяется. К таким объектам относятся: продукция; процессы производства;процессы эксплуатации; процессы хранения; процессы перевозки; процессы реализации; процессы утилизации.

     В техническом регламенте должны быть прописаны правила идентификации  объектов, т.е. правила признания  тождественности реального объекта  тем его характеристикам,которые содержатся в техническом регламенте, и признаки его опознания. Кроме того, технический регламент может содержать следующие данные:

     -правила  и формы оценки соответствия;

     -схемы  подтверждения соответствия;

     -предельные  сроки оценки соответствия в  отношении каждого объекта технического  регулирования;

     -терминологию, в которой дается определение  терминам, специфических для данного технического регламента;

     -требования  к упаковке, конструкции, способу  исполнения, маркировке или этикеткам  и правилам их нанесения.

     Очевидно,технический регламент будет противодействовать введению в заблуждение покупателя товаров. Для этого необходимо разработать и принять на уровне Федерального закона технический регламент о порядке доведения сведений о товарах до потребителей с помощью маркировки и оформления этикеток. Сегодня информация, наносимая на товары и включаемая в сопроводительную документацию,зачастую оказывается недостоверной, в результате чего получается неправильное представление о реальном качестве предлагаемой продукции. Когда установятся единые строгие правила, это позволит в значительной мере лишить недобросовестных товаропроизводителей и продавцов возможности безнаказанно заимствовать для обозначения собственной продукции наименования известных изделий существенно иного качества, приписывать полезные свойства предметам,которые на самом деле ими не обладают, придавать продукции оформление, вводящее потребителя в заблуждение.

     В техническом регламенте должны содержаться  требования только к характеристикам  объектов, но не к конструкции, технологии и методам их разработки, с помощью  которых эти характеристики обеспечиваются. Это задача разработчиков,конструкторов, технологов. Исключение составляют случаи, когда без соблюдения определенных правил разработки объекта заведомо невозможно обеспечить защиту жизни и здоровья граждан, имущества, охрану окружающей среды и растений, жизни и здоровья животных.

     Технический регламент может содержать специальные  требования к продукции, процессам  производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации,терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения(объектам), которые применяются в зависимости от того, в каких географических и климатических зонах эти объекты производятся. Это обусловлено тем, что продукция, произведенная в таких зонах, может обладать повышенной опасностью именно из-за их географических и климатических особенностей. К таким требованиям могут быть отнесены, в частности, ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры.

     Как минимальный законом предусмотрен б-месячный срок со дня официального опубликования технического регламента до вступления его в силу. Это  сделано для того, чтобы изготовители продукции и контролирующие органы могли подготовиться к исполнению принимаемого Федеральным законом  или постановлением Правительства  Российской Федерации технического регламента. Поскольку этот срок может  оказаться слишком малым для  выполнения всех мер организационного, технического,экономического характера, подготовка к моменту вступления технического регламента в силу должна начинаться в процессе его разработки.

     Закон устанавливает два вида технических  регламентов: общие и специальные. Требования общих регламентов обязательны  для применения и соблюдения в  отношении любых видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки,реализации и утилизации. Специальные регламенты устанавливают требования к видам продукции, безопасность которых не обеспечивается требованиями общих технических регламентов. Специальные регламенты не должны противоречить общим регламентам и представляют собой нормативные акты прямого действия. Общие регламенты, оформленные как Федеральные законы, должны содержать основные нормы, распространяемые на очень широкий круг объектов. Специальные регламенты устанавливают требования к технологическим и иным особенностям отдельных видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки,реализации и утилизации.

     По  оценке Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии количество специальных технических регламентов  составит около 1500, что примерно соответствует  числу видов предпринимательской  деятельности. Общих технических  регламентов будет разработано  не более 10. На начало 2005 г. на стадии обсуждения находятся около 100 проектов технических  регламентов. 

     3.2 Порядок разработки и принятия технического регламента 

     Технический регламент может быть принят Федеральным  законом, указом Президента РФ,международными договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке,установленном законодательством РФ, постановлением Правительства РФ.

     Проект  технического регламента имеет право  разработать любое лицо независимо от вида продукции или процесса, формы собственности и юридического статуса разработчика. Это, несомненно, демократично и позволит полнее использовать интеллектуальный потенциал без  ограничений.

     Федеральный закон «О техническом регулировании» в качестве одного из основных принципов  заложил публичность подготовки и прохождения проектов технических  регламентов.Это принципиальное новшество. Важно, чтобы на каждом из этапов разработки новой нормативной базы общество в целом и структуры государственной власти были подробно информированы о том, как идет процесс, какие есть противоречия, кто автор тех или иных предложений.

     Итак,чтобы исключить возможность проведения через Государственную думу технических регламентов в целях некорректной конкурентной борьбы, Федеральный закон РФ «О техническом регулировании» предусматривает специальную процедуру подготовки и рассмотрения проектов технических регламентов. Данная процедура включает ряд обязательных этапов, без которых проект не может быть внесен в Государственную думу. Это, в частности, публикация, уведомления об его разработке в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и в информационной системе общего использования в электронно-цифровой форме(Интернете). Уведомление должно содержать информацию о продукции, для которой разрабатывается регламент. Сюда также требуется внести обоснование необходимости разработки, указание отличий разрабатываемого регламента от международных стандартов или от требований, действующих на территории Российской Федерации. Необходимы также сведения о способе ознакомления с проектом регламента и, кроме того, реквизиты разработчика.

     Кстати,обязанность последнего - обеспечить доступность проекта регламента для ознакомления с момента опубликования уведомления. Более того, он должен будет дорабатывать проект технического регламента с учетом полученных замечаний,проводить не менее чем в течение двух месяцев публичное обсуждение проекта.

     По  существу обсуждение проекта технического регламента начинается с момента  опубликования уведомления о  разработке технического регламента. Настоящий закон обязывает разработчика предоставлять копию технического регламента любому заинтересованному  лицу. Заинтересованные лица направляют разработчику свои,замечания и предложения. Разработчик рассматривает эти замечания и предложения,принимает решение об их принятии, частичном принятии или отклонении. Завершается этот этап разработки технического регламента публичным обсуждением редакции технического регламента, в которой учтены принятые замечания и предложения.Настоящим законом установлена длительность этого этапа – менее двух месяцев.

     Этап  обсуждения проекта технического регламента завершается публикацией федеральным  органом исполнительной власти по техническому регулированию уведомления, в котором  содержится информация о способе  ознакомления с проектом технического регламента и перечнем полученных в  письменной форме замечаний заинтересованных лиц, а также сведения о разработчике технического регламента.

     Девятой статьей закона установлен 10-дневный  срок уведомления федеральным органом  исполнительной власти по техническому регулированию в своем печатном издании о разработке проекта  технического регламента и о завершении публичного обсуждения этого проекта  с момента оплаты опубликования  уведомлений. Подобным образом обеспечивается информирование заинтересованных лиц  о разрабатываемом техническом  регламенте с момента начала его  разработки и в ходе разработки. Это дает возможность исполнителям технического регламента выражать свое мнение по существу разрабатываемого технического регламента и заблаговременно  начинать подготовку к его применению и исполнению.

     В соответствии с законом время  от момента опубликования уведомления  о разработке проекта технического регламента до момента опубликования уведомления о завершении публичного обсуждения должно быть не менее двух месяцев.

     С внесения субъектом права законодательной  инициативы проекта Федерального закона о техническом регламенте в Государственную  думу начинается этап принятия технического регламента. Регистрация проекта  Федерального закона о техническом  регламенте осуществляется при наличии  следующих основных документов:

     -обоснование  необходимости принятия;

     -финансово-экономическое  обоснование;

     -документы,  подтверждающие опубликование уведомления  о разработке проекта;

     -документы,  подтверждающие опубликование уведомления  о завершении публичного обсуждения  проекта;

     -перечень  полученных в письменной форме  замечаний всех заинтересованных  лиц.

     Внесенный проект Федерального закона о техническом  регламенте с приложением документов направляется Государственной думой  в Правительство Российской Федерации.

     На  проект Федерального закона о техническом  регламенте Правительство Российской Федерации в течение месяца направляет в Государственную думу отзыв,подготовленный с учетом заключения экспертной комиссии по техническому регулированию.