Развитие муниципального самоуправления в России с XIX века по настоящее время

Развитие муниципального самоуправления в России с XIX века

по настоящее время

Содержание

Введение

Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации (ст.2).

Местное самоуправление осуществляется в соответствии с  Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации. Законодательное регулирование субъектами Российской Федерации вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие  нормы муниципального права, не могут  противоречить Конституции Российской Федерации и настоящему Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в  законах, положениям Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона применяются положения Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона.

Граждане Российской Федерации осуществляют свое право  на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных  образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Граждане Российской Федерации имеют равные права  на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Граждане Российской Федерации имеют право обращаться в органы местного самоуправления и  к должностным лицам местного самоуправления.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

1. Понятие и сущность местного  самоуправления в России

К государственному управлению экономикой, охватывающему федеральное  и субфедеральное управление, непосредственно примыкает муниципальное управление хозяйством административно-территориальных образований. Это относительно самостоятельная ветвь территориального управления, наиболее приближенная к жизненным нуждам, интересам людей, граждан, проживающих в определенном населенном пункте, будь то город или район города, деревня, поселок. Муниципальное управление, называемое также местным самоуправлением, представляет осуществляемое от лица граждан, населяющих данную территорию, управление экономическими и социальными процессами местного значения, связанными с этой территорией и жизнедеятельностью живущих на ней людей, их социальными, бытовыми потребностями. Основная задача муниципального управления состоит в создании, обеспечении условий нормального существования, работы и других форм деятельности людей, поддержании функционирования экономики и социальной сферы территориального образования. Местное самоуправление в России представляет конституционно закрепленную форму управления. Согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Конституция предусматривает, что местное управление в субъектах Федерации, их таксономических звеньях, единицах (городах, административных районах, сельских поселениях) надо осуществлять учитывая их исторические, природные, экономические, демографические условия и особенности, а также местные традиции. Повышение роли, значимости муниципального управления представляет одно из направлений территориальной суверенизации, проводимой в рамках сохранения экономической целостности хозяйства регионов.

Правовые основы муниципального управления отражены в принятом в1995 году Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с этим законом основным объектом местного управления служат муниципальные образования в виде городских, сельских поселений, нескольких поселений внутри региона, объединенных общей территорией, в пределах которых осуществляется муниципальное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы управления.

Представляя нижнюю ветвь  в управленческой цепи "Федеральный центр - субъект Федерации, регион - местное территориальное образование", муниципальное управление обладает рядом отличающих его от других звеньев этой цепи признаков:

1) оно обладает выраженной социальной  ориентацией в том смысле, что  ближе всего стоит к людям, населению и ориентировано на обеспечение их жизнедеятельности, условий существования;

2) имеет свой собственный объект  управления в виде муниципальной  собственности, по отношению к  которой местные органы власти  наделены правами владения, распоряжения, пользования при одновременной ответственности за муниципальное имущество;

3) основные функции местного  управления реализуются выборными  муниципальными органами, коллективными  органами самоуправления, что позволяет  утверждать о наиболее полном  проявлении демократических начал, воли и непосредственного участия населения в муниципальном управлении.

Местное самоуправление представляет одну из наиболее ранних форм управления экономикой и обществом, зародившуюся, видимо, еще до появления государственного управления. Есть основания считать, что впервые оно возникло в виде племенного, родового, общинного управления. Корни организационно оформленного местного самоуправления уходят в древнюю Грецию и Рим, где оно приобрело правовой статус и получило название муниципального (от латинского "municipium" - свободный город, самоуправляемая территория).

В древней Руси местное самоуправление возникло в общинах и распространило свое воздействие на их производственную деятельность. Городом - отцом местного самоуправления в России стал Новгород Великий, в котором общины стали административными единицами, расположенными в отдельных частях города, благодаря чему возникли самоуправляемые общинно-территориальные образования. Венцом первичных форм местного самоуправления в России стало Новгородское городское вече, которое приобрело законодательные функции, управляло финансами и сбором налогов, назначало должностных лиц, обладало высшей судебной властью. Дальнейшим развитием местного самоуправления в России стало земское устройство, опирающееся на сельские, купеческие, ремесленные общины.

После практического упразднения  исторически сложившихся форм местного самоуправления в Советском Союзе  оно было заменено формально избираемыми  советами народных депутатов. Перестройка  и последовавшие за ней экономические реформы привели к возрождению местного самоуправления, которое стали называть также муниципальным управлением. Наряду с упоминавшимся федеральным законом, содержащим общие для всех регионов России принципы организации местного самоуправления, во многих краях, областях Российской Федерации приняты свои законы "О местном самоуправлении". Конечно, муниципальное управление не ограничивается воздействием на экономические объекты, в значительной степени распространяется на социальное управление, влияет на так называемую регионалистику, то есть территориальную организацию хозяйства, размещение производительных сил на территории регионов, а также на процессы, протекающие в природной среде и в обществе. Но все же стержнем муниципального управления являются экономические объекты, расположенные на территории муниципального образования, и протекающие в нем социально-экономические процессы.

Одна из самых острых современных  проблем муниципального управления заключается в недостаточности  финансовых ресурсов, которыми располагают местные органы управления, для осуществления всего круга своих функций, решения множества стоящих перед ними задач.

Принципы формирования и использования  финансовых средств органами местного самоуправления, зафиксированные в Европейской Хартии о местном самоуправлении, гласят:

1. Органы местного самоуправления  имеют права в рамках национальной  экономической политики на обладание  собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно  распоряжаться при осуществлении своих функций.

2. Финансовые средства органов  местного самоуправления должны  быть соразмерны предоставленным  им конституцией и законами  страны

полномочиям.

3. По меньшей мере часть финансовых  ресурсов органов местного самоуправления  должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах норм, установленных законом.

Эти международные принципы, применимые и к России, практически не реализованы  в достаточной степени.

Муниципальные финансовые ресурсы складываются из собственных бюджетных средств, средств внебюджетных фондов, денежных средств, передаваемых из федерального и субфедеральных бюджетов в местные (трансфертов, субвенций, дотаций), привлеченных средств в виде внутренних и внешних, в том числе иностранных кредитов, а также резервов. В свою очередь, доходы местных бюджетов, составляющие основную часть местных финансовых ресурсов, состоят из местных налогов и сборов, получаемых местными органами штрафов, из отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации в соответствии с установленными нормами, поступлений от приватизации муниципального имущества и сдачи его в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, организаций, учреждений.

Несмотря на кажущееся обилие источников муниципальных финансовых ресурсов, в целом эти ресурсы оказываются недостаточными для финансирования многочисленных расходов на муниципальные нужды. Доля федеральных и субфедеральных налогов, поступающих в местные бюджеты, относительно невелика, а увеличить местные налоги муниципальным органам не выгодно, так как они ложатся тяжелым бременем на экономику территории и на часть населения, являющуюся налогоплательщиками.

В то же время по состоянию на 1998 год в России за счет средств местных бюджетов финансировалось примерно 80% расходов на здравоохранение и 60% на просвещение. Средства местных бюджетов частично используются на жилищное строительство, коммунальное хозяйство объекты производственной и социальной инфраструктуры, инвестиционную и инновационную деятельность, охрану окружающей среды.

Отмечая напряженное состояние  местных финансовых ресурсов в России было бы неправомерным объяснять  его несправедливым, нерациональным распределением средств между государственным  федеральным государственным субфедеральным и муниципальным уровнями управления Дефицит финансовых ресурсов, бюджетов одинаково остро сказывается на всех уровнях управления российской экономики. Так что причину этого явления следует искать не в ошибочном распределении и перераспределении финансовых ресурсов, а в их общей недостаточности, обусловленной низкой эффективностью функционирования экономики страны в целом. Только глубокие реформы управления экономикой и финансами, затрагивающие все его уровни управления способны преодолеть кризисные явления.

2. История становления  местного самоуправления

2.1 Развитие местного  самоуправления в советский период

В Советском государстве с первых лет его существования создается  единая система Советов - сверху донизу. Ее низовые звенья выполняли функции местных органов государственной власти и местных органов государственного управления. Такое построение способствовало быстроте и согласованности действий всех звеньев, но существенно ограничивало самостоятельность местных органов. Лозунг "повышение роли Советов" оставался неизменным несколько десятилетий, отражая устойчивую зависимость их положения от центра и партийных органов.

В Советский период идеи местного самоуправления не были полностью чужды  доктрине и практике тех лет. Однако формирование местного самоуправления было начато лишь в 90-е гг.

Формирование местного самоуправления было начато по российской традиции -- “сверху”. После силового “упразднения”  Верховного Совета России в октябре 1993 г. советская власть на местах в большинстве субъектов Российской Федерации была демонтирована, а для замены понадобилось местное самоуправление.

Чуть ранее принимаются правовые основы становления местного самоуправления в России: в 1990 г. Верховный Совет  СССР принял Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", в 1991 г. в РСФСР был утвержден Закон о местном самоуправлении, а в 1993 г. принципиальные положения о местном самоуправлении были закреплены в Конституции Российской Федерации.

Новый курс и новые правовые акты способствуют масштабному развитию идей и институтов местного самоуправления. В областях, городах и районах стали создаваться самоуправленческие органы. Процесс протекал быстро и в то же время весьма болезненно. И не случайно подготовка Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" была столь длительной и противоречивой. Многократно обсуждались разные концепции, проводились парламентские слушания и семинары, изучался и учитывался многообразный местный и международный опыт.

Интересно заметить, что  во время принятия закона подразумевалось, что вся Россия, подобно европейским  странам и США, покроется муниципальными образованиями. Однако низкая гражданская  активность россиян позволила местным  элитам, сориентированным на сохранение прежней административно-командной вертикали, провести на референдумах решения, по которым муниципальным образованием становился, как правило, район. Районы сохранили "вассальную" зависимость от государственной власти субъекта Федерации. Назначаемые ею главы сельских и поселковых администраций оказались неподотчетны жителям. Местная власть еще больше отдалилась от народа.

Не обошлось и без  «копирования» чужих норм. Как  отмечает И.А. Бутенко, для формирования федерализма и развития самоуправления в современной России существенным является тот факт, что в основу их положены соответственно германская модель федерализма и англосаксонская модель местного самоуправления. Сами по себе эти модели имеют ряд достоинств и недостатков, но их применимость к российской социальной практике и возможность сосуществования вызывают большие сомнения, в связи с чем представляется возможным говорить о квазифедерализме. Более целесообразным был бы вариант адаптации к российским условиям единой американской или германской модели, если, конечно, копирование зарубежного опыта настолько необходимо.

3. Этапы развития местного самоуправления  в настоящее время

Вопросы правового регулирования  местного самоуправления, а также находящиеся в тесной взаимосвязи с ними проблемы в последнее время неизменно вызывают пристальный интерес широкого круга специалистов, представляющих различные сферы правовой науки. Подобное внимание к указанной проблематике вполне объяснимо: сегодня во многих отраслях права России (конституционном, административном, гражданском, финансовом и других) идет активный процесс осмысления проблем, находящихся на стыке публично-правовой и частно-правовой действительности и составляющих предмет детального изучения именно муниципального права.

В связи с этим первоочередное значение приобретает качество действующей  нормативной базы местного самоуправления, ее способность служить надежной основой сложных процессов, происходящих в правовом регулировании местного самоуправления и характерных для современного этапа его развития. К тому же, следует отметить тот факт, что изменение государственного строя и правовой системы Российской Федерации оказали серьезное влияние на систему и содержание правовой системы местного самоуправления. В последнее время в его составе появились новые правовые институты, возросло число соответствующих юридических норм, изменилось содержание отдельных муниципально-правовых категорий, что с неизбежностью обуславливает изменение теоретико-правовых основ данной системы, которые нуждаются в соответствующем осмыслении.

В правовой системе местного самоуправления наглядно обозначилась тенденция к насыщению его  частно-правовым содержанием. Однако, несмотря на увеличение количества частно-правовых норм и институтов, все же основу в правовой системе местного самоуправления в настоящее время составляют публично-правовые нормы и институты, что предполагает публично-правовой характер ее содержания, который, в достаточно специфичном виде проявляется и в содержании частно-правовых образований, таких как право муниципальной собственности на различные имущественные и неимущественные объекты; право хозяйственного ведения и оперативного управления муниципальных предприятий и учреждений; производные от права муниципальной собственности специфические обязательственные правоотношения (муниципальный заказ); гражданско-правовые способы защиты прав местного жителя на осуществление местного самоуправления; комплексные институты муниципального законодательства, включающие частно-правовые нормы (лицензирование на муниципальном уровне) Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия.

К тому же, необходимо учитывать  и то обстоятельство, что в связи  с изменением существующей правовой системы в теоретическом переосмыслении нуждаются и некоторые публично-правовые образования муниципального права: институт муниципальной службы, институт территориальной основы местного самоуправления, институт муниципальной службы, институт организации и деятельности исполнительных органов местного самоуправления, институт организации и деятельности представительных органов местного самоуправления, институт местного избирательного права, институт общественного самоуправления местных жителей, институт финансовой основы местного самоуправления.

Актуальностью обладает и проблема, вызванная тем, что  разработка муниципального законодательства периодически порождает перед правоприменителями ряд серьезных проблем, связанных  с правомерностью включения в него тех или иных институтов частного права. Многочисленные споры вызывает вопрос о соотношении действия институтов частного права с иными по своей юридической природе публично-правовыми нормами. Кроме того, подобные правовые ситуации обостряют с новой силой и переводят в практическую плоскость давнюю научную дискуссию, касающуюся разграничения отраслей права.

Злободневность вопроса  о соотношении публично-правовых и частно-правовых начал в муниципальном  законодательстве обусловлена тем, что общей тенденцией существования индивидов является постоянное усложнение их существования, а это порождает объективную потребность охвата более широкого круга прав и интересов человека гражданско-правовыми методами регулирования. Такое положение дел в сфере муниципально-правового регулирования обуславливает необходимость в четком отграничении частно-правовых и публично правовых элементов, что является большой проблемой не только в сфере муниципального права, но и общеправовом смысле.

Также, неоднозначность  подходов к вопросу о самостоятельности муниципального права и законодательства подтверждает большую теоретическую и практическую актуальность решения задачи соотношения частно-правовых регуляторов со сферой публичных интересов, каковой являются интересы общества в осуществлении признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Говоря о реформировании системы источников местного самоуправления следует акцентировать внимание на том, что в Конституции РФ содержится обоснование властно-правовой природы  актов муниципальных органов  и должностных лиц. Конституционно-правовое обоснование властно-правовой природы актов муниципальных органов и должностных лиц представляется чрезвычайно важным, так как традиционно нормой права в классической теории права понимается установленное либо санкционированное государством формально-определенное, общеобязательное правило поведения общего характера.

Если же подходить  к понятию «юридическая норма» с  этой формально-юридической позиции, то органы местного самоуправления в  соответствии со ст.12 Конституции РФ, исключенные из системы органов государственной власти, не могут быть признаны субъектами, компетентными устанавливать юридические нормы.

Нам представляется подобный подход достаточно спорным в силу следующих оснований. В соответствии с ч.1 статьи 3 Конституции Российской Федерации, единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. В соответствии же ч.2 ст.3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть:

1. непосредственно, а  также

2. через органы государственной власти и

3. органы местного  самоуправления.

С учетом приведенных  конституционных норм, по нашему мнению, принципиальным моментом при определении  субъекта нормотворчества является не принадлежность органа к системе  органов государственной власти, а наличие у него власти (властных полномочий). Следовательно, муниципальные органы и должностные лица, конституционно наделенные властными полномочиями, должны признаваться в качестве полноправных субъектов нормотворческой деятельности.

Отметим, что аналогичного мнения придерживается в своей работе и Ковешников Е.М., отмечающий, что местное самоуправление призвано уравновешивать власть государства, ограничивать ее, не допускать произвола с ее стороны. Передачу нормативных полномочий органам местного самоуправления следует расценивать как признание того факта, что передача им соответствующих полномочий есть проявление желания законодателя избежать перегрузки центрального правительства частными проблемами, существенными для определенных местных сообществ. Органы местного самоуправления, принимая нормативные акты, выполняют роль посредника между личностью и государством.

Далее следует отметить и тот факт, что если рассматривать  регулирование местного самоуправления непосредственно на уровне законов, то нужно указать, что развитие местного самоуправления в Российской Федерации (как публичного института) во многом зависит от того, есть ли у его органов четкие правовые ориентиры в пределах которых ему следует реализовать свои полномочия. В настоящее время как на федеральном уровне, так и на региональном (местном) уровне власти принят целый ряд законодательных актов для надлежащего решения этого правового вопроса.

Вместе с тем, следует  указать, что довольно громоздкая и  сложная система трехуровневого нормативно-правового регулирования экономических отношений местного самоуправления в сочетании с межотраслевой несогласованностью действующего законодательства и ведомственными и местными интересами правоприменителей делает процесс формирования и управления местного самоуправления трудоемким и малоэффективным.

В настоящее время  можно выделить следующих субъектов, нормативно упорядочивающих и властно  регулирующих, соответствующие муниципальные  правоотношения:

1. Федеральные органы  государственной власти РФ и  соответствующие должностные лица.

2. Органы государственной  власти субъектов РФ и соответствующие  должностные лица.

3. Органы муниципальной  власти и соответствующие должностные  лица.

Учитывая вышеприведенную  классификацию, муниципальные правоотношения можно поделить на виды в зависимости от вида органов, нормативно упорядочивающих соответствующие местные общественные отношения:

1. Местные правоотношения, упорядоченные юридическими нормами  федеральных органов государственной  власти Российской Федерации.

2. Местные правоотношения, упорядоченные юридическими нормами, органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

3. Местные правоотношения, упорядоченные юридическими нормами  муниципальных органов.

Следует отметить, что  особенности юридического статуса  каждого из вышеуказанных органов придают определенную специфику соответствующим местным правоотношениям, однако указанная специфика в чистом виде проявляется очень редко в силу того обстоятельства, что большинство местных правоотношений имеют многоуровневое нормативное упорядочение.

К тому же, так как в  ходе реформы местной власти муниципальные  образования, как публично-правовые образования, были наделены самостоятельной  правоспособностью, изменилась и характеристика связей, возникающих между публично-правовыми  образованиями. В советское время данная система строилась на принципах жесткой административной подчиненности. Например, если ранее передача имущества вышестоящим государственным органом в ведение муниципального не означала изменения отношений собственности, теперь же данное действие означает переход права собственности от одного публично-правового образования к другому.

Также следует отметить и тот факт, что в настоящее  время изменились основания возникновения, изменения и прекращения вышеуказанных  отношений. Если в период администрирования перераспределение собственности между административно-территориальными единицами осуществлялся на основании административных актов, то в настоящее время все действия по отчуждению имущества публично-правовых образований должны быть оформлены в виде либо односторонних сделок либо договоров.

Также следует отметить, что в настоящее время органы государственного управления вместо централизованного  администрирования, постановки задачи и жесткого контроля за ее исполнением  применяют иные формы воздействия на муниципальные образования. В настоящее время подобное воздействие осуществляется путем несколько иных форм воздействия, к которым относятся финансовые, системные и правовые рычаги, включающие в себя и установление общих принципов функционирования системы местного самоуправления.

Конечно, следует отметить, что законодательстве Российской Федерации  содержится запрет органам государственной  власти и управления вмешиваться  в сферы деятельности муниципальных  образований. Однако, на практике данное положение законодателя нередко нарушается. При этом, принятие государственно-властными органами нормативных актов с превышением своей компетенции приводит к нарушению прав и законных интересов муниципальных образований.

Заключение

В настоящее время все больше возрастает роль правового регулирования взаимоотношений государства и муниципальных образований и правовых механизмов разрешения возникающих противоречий. Законодательством, в том числе и Конституцией Российской Федерации, не только установлены запреты на вмешательство государственных органов в деятельность муниципальных образований, осуществляемую в пределах полномочий, но и предусмотрены неблагоприятные последствия таких действий государственных органов. В настоящее время к ним следует отнести признание в судебном порядке властного акта государственного или иного органа, принятого с нарушением законодательства, недействительным (полностью или частично); непридание судом правовой силы такому акту; взыскание в судебном порядке убытков, причиненных муниципальному образованию неправомерными действиями (бездействием) органа государственной власти.

На этом нам представляется возможным завершить рассмотрение проблем, связанных с системой правового  регулирования местного самоуправления, представляющей в настоящее время одну из наиболее сложных и запутанных нормативных систем во всем объеме нормативного пространства Российской Федерации, отметив при этом то, что совершенствование данной системы ивыбор оптимальной юридической формы регламентации разнообразных социально-экономических отношений на уровне муниципальных образований с необходимостью предполагает их обстоятельный анализ.