МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

                  ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ                      

Государственное образовательное учреждение

профессионального высшего образования 

МОСКОВСКИЙ  ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  ОТКРЫТЫЙ УНИВЕРСИТЕТ 

Факультет «Менеджмент и экономическая  политика»

Кафедра отечественной истории 
 

Реферат по истории отечества на тему:

«Реформа Петра I  в области государственного управления.

Оформление  абсолютизма» 
 
 

Выполнила:  Малышева О.А.

                                                                                 Проверила:   Матвеева Н.Л.                                                 
 
 
 
 

Москва 2011 .

План

1. От сословно-представительной монархии к абсолютизму.

2. Реформа государственного управления

3. Реформа центрального управления

4. Реформа местного управления

5. Реформа городского управления

6. Результаты реформы государственного управления

От  сословно-представительной монархии к абсолютизму.

 
 Сословно-представительная монархия - это такой тип власти, где монарх в руководстве страной опирается, прежде всего, на сословно-представительные учреждения, существующие в вертикали центральной власти. Эти представительные учреждения выражают интересы всех свободных сословий общества. Сословно-представительная монархия в России стала складываться уже в XV в. в период завершения политического процесса объединения Руси. Тогда при государе всея Руси Иване III в системе верховной власти действовала Боярская Дума как постоянный совещательный орган.  
 Боярская Дума представляла и выражала интересы крупных землевладельцев и выполняла две функции: она обеспечивала поддержку власти единого монарха-государя всея Руси и способствовала преодолению элементов и тенденций феодальной раздробленности и сепаратизма.  
 В наиболее законченном виде сословно-представительная монархия складывается в России в середине XVI в., когда наряду с Боярской Думой в системе государственного управления начинает действовать новая политическая структура - Земские Соборы, которые стали велением времени наряду с реформами середины XVI в.  
 Началась полоса преобразований, получившая название - "реформы 50-х гг." XVI в. Историки выделяют шесть реформ: государственного управления, местного управления, военную, судебную, налоговую и церковную.  
 Центральной стала реформа государственного управления, в результате которой в стране оформилась следующая вертикаль верховной власти:  
 - царь, в деятельности которого все явственнее усиливались элементы самодержавия, т. е. такой власти, которая готовая сотрудничать с представителями всех свободных сословий общества, но не считает возможным мириться с сословными привилегиями бояр.  
 Исследователи выделяют следующие специфические черты российской сословно-представительной монархии XVI - XVIII - XVII вв.:  
 
 1. Земские соборы созывались по воле царя, а потому не периодически, а по мере надобности;  
 2. Они не имели юридического статуса, не обладали правом законодательной инициативы; их право - обсуждать и выносить решение по тем вопросам, которые поставлены перед Собором царем;  
 3. Выборного избрания депутатов-представителей на Соборы не проводилось. В качестве представителей от сословий приглашались преимущественно лица из местного самоуправления: главы и выборные местных дворянских и посадских обществ: земские судьи, губные и посадские старосты, излюбленные головы, целовальники; от крестьянских общин - сельские старосты.  
 
 Классовая борьба крестьян и посадского населения в значительной мере обусловила эволюцию государственного строя в России. Со второй половины XVII в. начался переход к абсолютизму. Абсолютизм - неограниченная монархия, при которой вся политическая власть принадлежит одному лицу.  
 Установление абсолютизма сопровождалось постепенным отмиранием средневековых представительных учреждений, которые в период сословно-представительной монархии действовали наряду с царской властью, а также ослаблением роли церкви в управлении государством. Боярская Дума на протяжении XVII в. превратилась из законодательно-совещательного органа в совещательный при царе. Боярство уже не противопоставляло себя самодержавию, не пыталось оказывать давление на монарха или оспаривать его решения. При Алексее Михайловиче (1645- 1676 гг.) более половины состава Думы составили дворяне.  
 К первой четверти XVIII в. относится окончательное утверждение и оформление абсолютизма в России. Оно связано с радикальными преобразованиями всей политической системы государства, предпринятыми Петром I.  
 В результате реформы государственного управления сложилась новая вертикаль центральных учреждений: император - Сенат как исполнительно-распорядительный орган - коллегии как общегосударственные исполнительные органы, ведающие наиболее важными сферами государственного управления. Деятельность Сената и коллегий регламентировалась строгими правовыми нормами и должностными инструкциями. В этой вертикале власти четко осуществлялся принцип подчиненности низших учреждений высшим, а замыкались они на императоре.  
 Губернская реформа 1708- 1710 гг. изменила систему местных органов власти. Было ликвидировано местное самоуправление, а во главе всех административно-территориальных единиц были поставлены лица, несущие государеву службу и получающие за нее жалование - губернаторы, провинциальные комиссары, уездные и волостные воеводы. Принцип взаимодействия этих представителей власти на местах тот же - подчиненность снизу доверху.  
 Административные преобразования завершили оформление абсолютной монархии в политическом строе России, Принятие Петром I титула императора являлось не только внешним выражением, но и подтверждением утвердившегося в России абсолютизма.

  Реформа государственного управления 

  В первой четверти XVIII в. переход к  абсолютизму был ускорен Северной войной и получил свое завершение. Именно в петровское правление создаются  регулярная армия и бюрократический  аппарат государственного управления, происходит как фактическое, так и юридическое оформление абсолютизма.

  Для абсолютной монархии характерны наивысшая  степень централизации, развитый, полностью  зависимый от монарха бюрократический  аппарат, сильная регулярная армия. Эти признаки были присущи и российскому абсолютизму.

  Армия помимо своей основной внутренней функции  по подавлению народных волнений и  восстаний, выполняла и другие функции. С петровского времени она  широко использовалась в государственном  управлении как принудительная сила. Большое распространение получила практика посылки воинских команд на места для понуждения администрации к лучшему выполнению правительственных распоряжений и указаний. Но иногда и центральные учреждения ставились в такое же положение, например даже деятельность Сената в первые годы его создания находилась под контролем гвардейских офицеров. Офицеры и солдаты занимались также переписью населения, сбором налогов и недоимок. Наряду с армией для подавления своих политических противников абсолютизм использовал и специально созданные для этой цели карательные органы - Преображенский приказ, Тайную канцелярию.

  В первой четверти XVIII в. возникает и  вторая опора абсолютной монархии - бюрократический аппарат государственного управления.

  Органы  центральной власти, унаследованные от прошлого времени (Боярская дума, приказы) ликвидируются, появляется новая система государственных учреждений.

  Особенность российского абсолютизма состояла в том, что он совпал с развитием  крепостничества, тогда как в  большинстве стран Европы абсолютная монархия складывалась в условиях развития капиталистических отношений и отмены крепостного права.

  Старая  форма управления: царь с Боярской думой - приказы - местная администрация  в уездах, не отвечала новым задачам  ни в обеспечении военных потребностей материальными ресурсами, ни в сборе денежных податей с населения. Приказы часто дублировали функции друг друга, создавая неразбериху в управлении и медлительность в принятии решений. Уезды были разных размеров - от уездов-карликов до уездов-великанов, что делало невозможным эффективное использование их администрации для взимания налогов. Боярская дума с ее традициями неспешного обсуждения дел, представительства родовитой знати, не всегда компетентная в государственных делах, также не отвечала требованиям Петра.

  Установление  абсолютной монархии в России сопровождалось широкой экспансией государства, его  вторжением во все сферы общественной, корпоративной и частной жизни. Петр I проводил политику дальнейшего  закрепощения крестьян, принявшую наиболее жесткие формы на исходе XVIII в. Наконец, усиление роли государства проявилось в детальной, обстоятельной регламентации прав и обязанностей отдельных сословий и социальных групп. Наряду с этим происходила юридическая консолидация правящего класса, из разных феодальных слоев сложилось сословие дворянства.

  Государство, сформировавшееся в начале XVIII в., называют полицейским не только потому, что  именно в этот период была создана  профессиональная полиция, но и потому, что государство стремилось вмешиваться во все стороны жизни, регламентируя их.

  Административным  преобразованиям способствовал  и перенос столицы в Петербург. Царь хотел иметь под рукой  необходимые рычаги управления, которые  он зачастую создавал заново, руководствуясь сиюминутными потребностями. Как и во всех других своих начинаниях, Петр при реформе государственной власти не считался с российскими традициями и широко переносил на русскую почву известные ему по западноевропейским вояжам структуры и методы управления. Не имея четкого плана административных реформ, царь, вероятно, все же представлял желаемый образ государственного аппарата. Это строго централизованный и бюрократический аппарат, четко и быстро исполняющий указы государя, в пределах своей компетенции проявляющий разумную инициативу. Это нечто очень похожее на армию, где каждый офицер, исполняя общий приказ главнокомандующего, самостоятельно решает свои частные и конкретные задачи. Как мы увидим, петровской государственной машине было далеко до подобного идеала, который просматривался только как тенденция, хотя и четко выраженная.

  В первой четверти XVIII в. был осуществлен  целый комплекс реформ, связанных  с перестройкой центральных и  местных органов власти и управления, областей культуры и быта, а также  происходит коренная реорганизация вооруженных сил. Почти все эти изменения происходили во время правления Петра I и имели огромное прогрессивное значение.

  Рассмотрим  реформы высших органов власти и  управления, прошедшие в первой четверти XVIII в., которые принято подразделять на три этапа:

  I этап - 1699 – 1710 гг. - частичные преобразования;

  II этап - 1710 – 1719 гг. - ликвидация прежних  центральных органов власти и  управления, создание Сената, появление  новой столицы;

  III этап - 1719 – 1725 гг. - образование новых  органов отраслевого управления, проведение второй областной реформы, реформы церковного управления и финансово-налоговой. 
 
 
 

Реформа центрального управления

  Последнее упоминание о последнем заседании  Боярской думы относится к 1704 г. Возникшая  в 1699 г. Ближняя канцелярия (учреждение, осуществлявшее административно-финансовый контроль в государстве) приобрела первостепенное значение. Реальной властью обладала заседавшая в здании Ближней канцелярии Консилия министров - совет глав важнейших ведомств при царе, управлявший приказами и канцеляриями, обеспечивавший армию и флот всем необходимым, ведавший финансами и строительством (после образования Сената Ближняя канцелярия (1719) и Консилия министров (1711) прекращают свое существование).

  Следующим этапом в реформе центральных органов власти стало создание Сената. Формальной причиной послужил отъезд Петра на войну с Турцией. 22 февраля 1711 г. Петр собственноручно написал указ о составе Сената, который начинался фразой: "Определили быть для отлучек Наших Правительствующий Сенат для управления". Содержание этой фразы дало повод историкам до сих пор спорить о том, каким учреждением представлялся Петру Сенат: временным или постоянным. 2 марта 1711 г. царь издал несколько указов: о компетенции Сената и правосудия, об устройстве государственных доходов, торговли и других отраслей государственного хозяйства. Сенату предписывалось:

• "Суд иметь нелицемерный, и неправедных судей наказывать отнятием чести и всего имения, то ж и ябедникам да последует";
• "Смотреть во всем государстве расходов, и ненужные, а особливо напрасные, оставить";
• "Денег, как возможно, собирать, понеже деньги суть артерия войны".

  Члены Сената назначались царем. В его  состав первоначально входило всего  девять человек, которые решали дела коллективно. В основу комплектования Сената был положен не принцип знатности, а компетентности, выслуги и близости к царю.

  С 1718 по 1722 гг. Сенат стал собранием  президентов коллегий. В 1722 г. он был  реформирован тремя указами императора. Изменен состав, включающий как президентов  коллегий, так и сенаторов, коллегиям чуждых. Указом "О должности Сената" Сенат получил право издавать собственные указы.

  Круг  вопросов, которые находились в его  ведении, был достаточно широк: вопросы  правосудия, расходы казны и налоги, торговля, контроль за администрацией разных уровней. Сразу же вновь созданное учреждение получило канцелярию с многочисленными отделами - "столами", где работали подьячие. Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом.

  Своеобразие эпохи петровских реформ состояло в  усилении органов и средств государственного контроля. А для надзора за деятельностью  администрации при Сенате была учреждена  должность обер-фискала, которому должны быть подчинены провинциал-фискалы (1711). Недостаточная надежность фискалитета привела в свою очередь к возникновению в 1715 г. при Сенате должности генерального ревизора, или надзирателя указов. Главное дело ревизора - "чтобы все исполнено было". В 1720 г. сделан был более сильный нажим на Сенат: предписано было наблюдать, чтобы здесь "все было сделано порядочно, и суетных разговоров, крика и прочего не было". Когда и это не помогло, через год обязанности и генерального прокурора и  
обер-секретаря возложили на военных: один из штаб-офицеров армии дежурил в Сенате помесячно для наблюдения за порядком, а "кто из сенаторов бранился или невежливо поступал, того дежурный офицер арестовывал и отводил в крепость, давая, разумеется, знать государю".

  Наконец в 1722 г. эти функции возложили  на специально назначенного генерал прокурора, который "должен был накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал", иметь надзор над прокурорами и фискалами и вообще быть "оком государевым" и "стряпчим в делах государственных".

  Таким образом, царь-реформатор вынужден был  постоянно расширять созданную  им специальную систему организованного  недоверия и доносительства, дополняя существующие органы контроля новыми.

  Однако  создание Сената не могло завершить  реформы управления, так как отсутствовало промежуточное звено между Сенатом и губерниями, продолжали действовать многие приказы. В 1717 - 1722 гг. на смену 44 приказам конца XVII в. пришли коллегии. В отличие от приказов, коллегиальная система (1717 - 1719 гг.) предусматривала систематическое разделение администрации на определенное количество ведомств, что само по себе создавало более высокий уровень централизации.

  Сенат назначил президентов и вице-президентов, определил штаты и порядок  работы. Кроме руководителей, в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подьячие. Специальным указам предписывалось с 1720 г. начать производство дел новым порядком.

  В 1721 г. была создана Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ, в ведении которой находилось дворянское землевладение. На правах коллегий были Главный магистрат, который управлял городским сословием, и Святейший правительствующий Синод. Его появление свидетельствовало о ликвидации автономии церкви.

  В 1699 г. с целью улучшить поступление в казну прямых налогов была учреждена Бурмистерская палата, или Ратуша. К 1708 г. она превратилась в центральное казначейство, заменив Приказ большой казны. В нее вошли двенадцать старых финансовых приказов. В 1722 г. из единой Берг-мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую, кроме функций управления промышленностью, были возложены задачи экономической политики и финансирования. За Берг-коллегией остались функции горнодобычи и монетного дела.

  В отличие от приказов, действовавших на основании обычая и прецедента, коллегии должны были руководствоваться четкими правовыми нормами и должностными инструкциями. Наиболее общим законодательным актом в этой области был Генеральный регламент (1720), представлявший собой устав деятельности государственных коллегий, канцелярий и контор и определявший состав их членов, компетенцию, функции, порядок деятельности. Последующее развитие принципа чиновной, бюрократической выслуги нашло отражение в петровской "Табели о рангах" (1722). Новый закон разделил службу на гражданскую и военную. В нем было определено 14 классов, или рангов, чиновников. Всякий получивший чин 8-го класса становился потомственным дворянином. Чины с 14 го по 9-й тоже давали дворянство, но только личное.

  Принятие "Табели о рангах" свидетельствовало о том, что бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало аристократическое. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Признаком бюрократии как системы управления являются вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость. 

  Реформа местного управления 

  Петр I в начале своего царствования пытался использовать прежнюю систему местного управления, постепенно вводя вместо земских, выборные элементы управления. Так, указом 10 марта 1702 г. предписывалось участие в управлении с главными традиционными администраторами (воеводами) выборных представителей дворянства. В 1705 г. этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией.

  18 декабря 1708 был издан указ "Об  учреждении губерний и о росписании  к ним городов". Это была  реформа, которая совершенно изменила систему местного управления. Основная цель этой реформы - обеспечение армии всем необходимым: с полками армии, распределенными по губерниям, устанавливалась прямая связь губерний через специально созданный институт кригскомиссаров. Согласно этому указу вся территория страны была разделена на восемь губерний:

• Московская включала в свой состав 39 городов,
• Ингерманландская (позднее С.- Петербургская) - 29 городов (еще два города этой губернии - Ям-бург и Копорье были отданы во владение князю Меньшикову),
• К Киевской губернии было приписано 56 городов,
• К Смоленской - 17 городов,
• К Архангелогородской (позднее Архангельской) - 20 городов,
• К Казанской - 71 городской и сельский населенный пункт,
• К Азовской губернии, кроме 52 городов, были отнесены 25 городов, приписных к корабельным делам
• К Сибирской губернии было приписано 26 городов, "да к Вятке 4 пригородка".

  В 1711 г. группа городов Азовской губернии, приписанная к корабельным делам  в Воронеже, стала Воронежской  губернией. Губерний стало 9. В 1713-1714 гг. число губерний возросло до 11.

  Так началась реформа областного управления. В окончательном виде она сформировалась только к 1719 г., накануне второй областной  реформы.

  По  второй реформе одиннадцать губерний были разделены на 45 провинций, во главе  которых были поставлены губернаторы, вице-губернаторы или воеводы. Провинции делились на округа - дистрикты. Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контора, Юстиции и Вотчинная) располагали на местах собственным аппаратом из камеристов, комендантов и казначеев. В 1713 г. в областное управление было введено коллегиальное начало: при губернаторах учреждены коллегии ландратов (от 8 до 12 человек на губернию), избираемых местным дворянством.

  Областная реформа, отвечая наиболее актуальным потребностям самодержавной власти, была в то же время следствием развития бюрократической тенденции, характерной уже для предшествующего периода. Именно с помощью усиления бюрократического элемента в правлении Петр намеревался решать все государственные вопросы. Реформа привела не только к сосредоточению финансовых и административных полномочий в руках нескольких губернаторов - представителей центральной власти, но и к созданию на местах разветвленной иерархической сети бюрократических учреждений с большим штатом чиновников. Прежняя система "приказ-уезд" была удвоена: "приказ (или канцелярия) - губерния - провинция - уезд".

  Губернатору подчинялись четыре его непосредственных подчиненных:

• обер-комендант - отвечал за военные дела;
• обер-комиссар - за денежные сборы;
• обер-правиантмейстер - за хлебные сборы;
• ландрихтер - за судебные дела.

  Во  главе провинции обычно стоял  воевода, в уезде финансовое и  полицейское управление возлагалось  на земских комиссаров, частично избираемых уездными дворянами, частично назначаемых сверху.

  Губернаторам  перешла часть функций приказов (особенно территориальных), их количество было сокращено.

  Указ  об учреждении губерний завершил первый этап реформы местного управления. Губернское управление осуществлялось губернаторами и вице губернаторами, выполнявшими в основном военные и финансовые функции управления. Однако это деление оказалось слишком крупным и не позволяло осуществлять на практике управление губерниями, особенно при существовавших тогда коммуникациях. Поэтому в каждой губернии были крупные города, в которых управление осуществляла прежняя городская администрация.

Реформа городского управления

  Вокруг  вновь образованных промышленных предприятий, мануфактур, приисков, шахт и верфей появлялись новые поселения городского типа, в которых стали формироваться органы самоуправления. Уже в 1699 г. Петр I, желая предоставить городскому сословию, полное самоуправление по типу Запада, приказал учредить бурмистерскую палату. В городах стали формироваться органы самоуправления: посадские сходы, магистраты. Стало оформляться юридически городское сословие. В 1720 г. в Санкт-Петербурге был учрежден Главный магистрат, которому было поручено "ведать все городское сословие в России".

  По  регламенту Главного магистрата 1721 г. оно стало делиться на регулярных граждан и "подлых" людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии:

• Первая гильдия - банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера.
• Вторая гильдия - ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы.

  Гильдии управлялись гильдейскими сходами  и старшинами. Низший слой городского населения ("обретающиеся в наймах, в черных работах и тем подобные") выбирал своих старост и десятских, которые могли доносить магистрату о своих нуждах и просить их об удовлетворении.

  По  европейскому образцу создавались  цеховые организации, в которых  состояли мастера, подмастерья и  ученики, руководимые старшинами. Все  остальные горожане в гильдии  не вошли и подлежали поголовной проверке с целью выявления среди них беглых крестьян и возвращения их на прежние места проживания.

  Деление на гильдии оказалась чистейшей  формальностью, так как проводившие  его военные ревизоры, прежде всего  заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены гильдий и лиц, не имеющих к ним отношения. Появление гильдий и цехов означало, что корпоративные начала противопоставлялись феодальным принципам хозяйственной организации. 
 
 
 

Результаты  реформы государственного управления

  В результате Петровских реформ к концу  первой четверти  
XVIII в. сложилась следующая система органов власти и управления.

  Вся полнота законодательной, исполнительной, и судебной власти сосредоточилась  в руках Петра, который после завершения Северной войны получил титул императора. В 1711г. был создан новый высший орган исполнительной и судебной власти - Сенат, обладавший и значительными законодательными функциями. Он принципиально отличался от своего предшественника - Боярской думы.

  Члены совета назначались императором. В  порядке осуществления исполнительной власти Сенат издавал указы, имевшие  силу закона. В 1722 г. во главе Сената был поставлен генерал-прокурор, на которого возлагался контроль за деятельностью  всех правительственных учреждений. Генерал-прокурор должен был выполнять функции "ока государства". Этот контроль он осуществлял через прокуроров, назначаемых во все правительственные учреждения. В первой четверти XVIII в. к системе прокуроров добавилась система фискалов, возглавляемая обер-фискалом. В обязанности фискалов входило донесение обо всех злоупотреблениях учреждений и должностных лиц, нарушавших "казенный интерес".

  Никак не соответствовали новым условиям и задачам приказная система, сложившаяся при Боярской думе. Возникшие в разное время приказы сильно различались по своему характеру и функциям. Распоряжения и указы приказов зачастую противоречили друг другу, создавая невообразимую путаницу и надолго задерживая решение неотложных вопросов.

  Взамен  устаревшей системе приказов в 1717 - 1718 гг. было создано 12 коллегий.

  Создание  системы коллегий завершило процесс  централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение  ведомственных функций, разграничение  сфер государственного управления и  компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

  К выработке регламентов были привлечены иностранные правоведы, был учтен  опыт государственных учреждений Швеции и Дании.

  Последующее развитие принципа чиновной, бюрократической  выслуги нашло отражение в  петровской "Табели о рангах" (1722).

  Принятие "Табели о рангах" свидетельствовало  о том, что бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало аристократическое. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Признаком бюрократии как системы управления являются вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.

  Подготовка  кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в  специальных школах и академиях  в России и за рубежом. Степень  квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой.

  В 1708 - 1709 гг. была начата перестройка  органов власти и управления на местах. Страна была разделена на 8 губерний, различавшихся по территории и количеству населения. Во главе губернии стоял  назначаемый царем губернатор, сосредоточивавший в своих руках исполнительную и судебную власть. При губернаторе существовала губернская канцелярия. Но положение осложнялось тем, что губернатор подчинялся не только императору и Сенату, но и всем коллегиям, распоряжения и указы которых зачастую противоречили друг другу.

  Губернии  в 1719 г. были разделены на провинции, число которых равнялось 50. Во главе  провинции стоял воевода с  канцелярией при нем. Провинции, в свою очередь, делились на дистрикты (уезды) с воеводой и уездной канцелярией. Некоторое время в царствование Петра уездная администрация была заменена выборным земским комиссаром из местных дворян или отставных офицеров. Его функции ограничивались сбором подушной подати, наблюдением за выполнением казенных повинностей, задержанием беглых крестьян. Подчинялся земский комиссар провинциальной канцелярии. В 1713 г. местному дворянству было предоставлено выбирать по 8-12 ландратов (советников от дворян уезда) в помощь губернатору, а после введения подушной подати были созданы полковые дистрикты. Квартировавшие в них воинские части наблюдали за сбором податей и пресекали проявления недовольства и антифеодальные выступления.