Реформы местного управления в 60 – 70-е годы XIX века

Содержание:

 

 

 

Введение…………………………………………………………………….…….3

Земская реформа 1864 г………………………………………………….….5

Городская реформа 1880 г……………………………………………….….8

Развитие системы социального призрения………………………………..11

 

Заключение………………………………………………………………………..15

 

Литература……………………………………………………………………..…17

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 Введение

 

При внимательном взгляде  на окружающую нас действительность мы убеждаемся, что современные общественные отношения органически связаны  с историческим прошлым. На основе накопленных  в минувшие эпохи знаний, традиций и навыков история помогает современному поколению людей не повторять  допущенных ранее ошибок и находить оптимальные решения сегодняшних  социальных проблем. Не случайно еще  древние римляне с полным основанием считали историю «наставницей жизни». А идущий в настоящее время  процесс реформирования российского  общества делает исторические знания и исторический опыт особенно актуальными, поскольку они составляют важное условие успешных преобразований в  стране.

 

На протяжении всего развития человеческой цивилизации любое  общество, так или иначе, сталкивается с проблемой отношения к тем  его членам, которые не могут самостоятельно обеспечить свое полноценное существование: детям, старикам, больным, имеющим отклонения в физическом или психическом  развитии и другим. Отношение к  таким людям в разных обществах  и государствах на разных этапах их развития было различным — от физического  уничтожения слабых и неполноценных  людей до полной интеграции их в  общество.

 

История русского народа показывает, что в его культуре еще в  период родоплеменных отношений  стали закладываться традиции гуманного, сострадательного отношения к немощным и обездоленным людям. Другими словами, еще в тот исторический период стали закладываться традиции призрения. Нормальная «жизнеспособность» государства  возможна лишь при условии социальной стабильности общества. Поэтому проблемы социальной защиты были актуальны для  всех периодов развития общества.

 

Видение, оказание внимания, милости, забота, присмотр, покровительство, попечение — вот составляющие этого понятия.

 

Претерпевая множество изменений  по форме, видам и содержанию призрение  сегодня выросло в целую систему  социальной поддержки, защиты и помощи нынешним нуждающимся.

 

Объектом исследования в  своей работе я выбрала историю  и развитие системы социального  призрения в России, особенно следует  выделить детское призрение.

 

Детство – это тот период, когда закладываются фундаментальные  качества личности, обеспечивающие психологическую  устойчивость, позитивные нравственные ориентации на людей, жизнеспособность и целеустремленность. А переходный период развития общества в настоящее  время, углубление кризисных процессов  настоятельно требуют повышенной заботы о детях, подростках, инвалидах, пенсионеров.

 

В России накоплен богатейший опыт в этой области.

 

Десятилетиями вырабатывались механизмы оказания помощи нуждающимся, апробировались самые разнообразные  формы и методы социального призрения.

 

Сегодня актуальны и требуют  серьезного изучения и проработки практически  все аспекты проблемы социальной защиты в России.

 

«Милосердие не должно следовать  слепой чувственности, оно должно быть столь же просвещенным, как и деятельным»  — вот формула, которая должна быть положена в основу социальной работы.

 

 

Земская реформа1864 г.

 

В процессе подготовки реформы  разработчики использовали опыт двух типов местных самоуправлений: англо-американского  и континентального. В первом –  самоуправление поднималось до роли основного начала государственного управления. Во втором – речь шла  об органе местной администрации, формулируемом  путем выборов. В России обе системы  были объединены таким образом, чтобы, оставаясь безвозмездными и не входя  в систему органов государства, местные представительные учреждения находились под жестким контролем  со стороны государственных органов. Окончательный вариант реформы, изложенный в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях», Александр II подписал 1 января1864 г. В  соответствии с которым формировались  бессословные выборные органы местного управления – земства, избираемые всеми  сословиями на 3 года. Распорядительными  органами земства стали земские  собрания: в уезде – уездное, в  губернии – губернское. В волости  земство не создавалось. Выборы в  земские собрания проводились на основе имущественного ценза. Все избиратели были разделены на три курии:

 

1) уездных землевладельцев;

 

2) городских избирателей;

 

3) выборных от сельских  обществ.

 

В первую курию входили  владельцы не менее 200 десятин земли, недвижимой собственности на сумму  более 15 тысяч рублей и годового дохода свыше 6 тыс. рублей. Владельцы  менее 200, но не менее 10 десятин земли  объединялись, и от того их числа, которое  совокупно владело земельным  массивом в 200 (как минимум) десятин, избирался один уполномоченный на съезд  первой курии.

 

Вторую курию составляли купцы всех трех гильдий, владельцы  недвижимостью не менее чем на 500 руб. в малых и на 2 тыс. руб. в  больших городах или торгово-промышленных заведений с годовым оборотом более 6 тыс. руб.

 

Третья курия состояла главным образом из должностных  лиц крестьянского управления, хотя здесь могли быть местные дворяне, а также сельское духовенство. По этой курии, в отличии от первых двух, выборы были не прямые, а многоступенчатые: сельский сход выбирал представителей на волостной сход, там избирались выборщики, а затем уездный съезд  выборщиков избирал депутатов –  гласных в уездное земское  собрание. Это было сделано для  того, чтобы ограничить крестьянское представительство. Процентное соотношение  представительства различных сословий в уездах земских собраниях в 1865-1866 г.г.: дворян – 41,7%, крестьян – 38,4%; купцов – 6,5 %. В губернских собраниях  преимущество дворян было абсолютным.

 

Реформа распространилась только на 33 губернии – там где проходила  отмена крепостного права. Распространение  земств осуществлялась постепенно.

 

Преобладание дворянства в земских учреждениях делало их безопасными для правительства. Они были лишены политических функций  и занимались исключительно хозяйственными нуждами уезда или губернии. Земства  имели права нанимать земских  врачей, учителей, землеустроителей и  прочих служащих, которые назывались «третьими элементами» земства. Для содержания земских служащих существовали определенные налоги с  населения. В введении земств находились местные службы: строительство и  эксплуатация дорог, почтовое ведомство, народное образование, здравоохранение, социальная защита населения, взаимное страхование и т. д. Все земские  учреждения находились под контролем  местной и центральной власти – губернатора и министерства внутренних дел.

 

Земская реформа не сформировала стройной и централизованной системы. В ходе ее реализации не было создано  органа, возглавляющего и координирующего  работу всех земств. Существование  земских учреждений допускалось  только на губернском и уездном уровнях.

 

Земская реформа не создала  также и низшего звена, которое  могло бы замкнуть систему земских  учреждений – волостного земства. Не решившись сделать земства исключительно  дворянскими учреждениями, правительство  законодательным путем все же внедрило в руководство земств представителей этого сословия: председателями земских  собраний стали представители губернского  и уездного дворянства.

 

Отсутствие материальных средств и собственного исполнительного  аппарата усиливало зависимость  земств от правительственных органов.

 

Земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств  связи, системы здравоохранения  и народного просвещения. Земства  стали своеобразной политической школой, через которую прошли многие представители  либерального и демократического общественных направлений». В этом плане земскую  реформу можно оценивать как  буржуазную по своему характеру.

 

Большинство общественных деятелей, и в центре и на местах, весьма оптимистично смотрели на будущее земства. Реформа впервые в истории  России представляла возможность для  реальной самостоятельной деятельности населения, деятельности в собственных  интересах. В этой работе можно было надеяться не только поднять уровень  жизни населения, но и преодолеть отчужденность, недоверие, непонимание, которые веками накапливались во взаимоотношениях противостоящих друг другу сословий.

 

В деревню через земство  постоянно проникали представители  революционных организаций, для  которых земская деятельность служила  лишь ширмой для нелегальной работы. В случае же их провалов они «покрывались»  либеральными земскими политиками.

 

Именно поэтому, во второй половине 1860-х-1870-х губернаторам было дано право отказывать в утверждении  любому лицу, избранному земством, но сочтенному им, губернатором, неблагонадежным. Кроме этого губернатор становился центром всех печатных изданий земства – докладов, отчетов, журналов заседаний. Всеми этими правами власть пользовалась широко, относясь к земству как к противнику. Такой же была и позиция верховной власти.

 

 

 Городская реформа 1880 г.

 

Второй реформой местного управления была городская реформа, которая по своим задачам и  содержанию тесно связана с земской  реформой. «На первый взгляд реформа  городского управления не была столь  насущна, поскольку только в 40-х годах XIX в. было принято Городское положение, в соответствии с которым в  городское общество вошли все  сословия, проживавшие в городе, включая дворянство, которое не участвовало  в городском самоуправлении в  соответствии с Жалованной грамотой городам 1785г. Екатериной I I».

 

Но действие Городового положения 1840г. вначале распространялось только на Петербург. Другие города стали ходатайствовать  перед правительством о распространении  на них действия этого Положения. Хотя в 1863г. оно и было распространенно  на Москву и Одессу, еще в 1862г. император  распорядился о подготовке нового Городового положения для всех городов Российской империи.

 

Проект положения разрабатывался в министерстве внутренних дел. Министр  П.А.Волуев во исполнении Высочайшего  повеления разослал губернаторам циркуляры, в которых им предписывалось образовать особые комиссии для выработки предложений  по вопросам городского самоуправления. В 1864г. проект реформы был подготовлен  и в 1866г. внесен в Государственный  Совет. Однако еще до обсуждения произошло  покушение на убийство царя, и проект был отложен. О нем вновь вспомнили  в 1868г. и перед обсуждением в  Государственном Совете передали новому министру внутренних дел А.Е.Тимашеву. Министр вернул проект без изменений, но Государственный Совет не удовлетворился столь формальным отношением к делу и вернул проект в Министерство внутренних дел. Вторично проект рассматривался с привлечением представителей государственных самоуправлений, которыми было предложено ужесточить порядок выборов путем введения, так называемой, прусской системы, в соответствии с которой равное число гласных избирали налогоплательщики, уплачивавшие равную сумму налога. Списки налогоплательщиков составлялись по убывающей, начиная с тех, кто уплачивает самые большие налоги, и кончая самыми мелкими налогоплательщиками. При такой системе в первую треть выборщиков входили немногочисленные горожане, уплачивавшие самые крупные налоги, во вторую – обычно несколько сотен средних по достатку горожан, а остальные тысячи налогоплательщиков составляли третью курию. Таким образом, новое Городское положение от 16/28 июня1870 г. обеспечивало достаточно умеренный состав городских дум. «Городовое положение» закрепляло систему органов городского общественного управления: городское избирательное собрание и городскую думу с городской управой – исполнительным органом. Думу и управу возглавляло одно лицо – городской голова, утверждаемый в своей должности губернатором или министерством внутренних дел. Предъявляемые требования для избирателей сводились к следующему: участвовали в выборах лица, достигшие 25-летнего возраста, владеющие недвижимостью, промышленными или торговыми предприятиями, занимающиеся кустарными промыслами или мелкой торговлей, представляющие любое сословие. Не допускались к выборам лица, подвергавшиеся суду, отрешенные от должности, подследственные, лишенные духовного сана. Юридические лица и женщины участвовали в выборах через представителей. Голосование было тайным.

 

Дума и управа избирались на четыре года, половина состава управы должна была обновляться через каждые два года. Городской голова мог  приостановить решение управы. Разногласие  думы и управы решал губернатор.

 

Устанавливалось предельное число лиц нехристианского вероисповедания, допускавшееся в состав управы, —  оно не могло превышать одной  трети. Городской головой не могло  быть лицо еврейской национальности.

 

В компетенцию городской  думы входили вопросы: о назначении выборных должностных лиц, установлении городских сборов, сложении недоимок, установлении правил о заведовании  городскими имуществами, о приобретении городских недвижимостей, о займах.

 

В пользу города дума могла  устанавливать следующие сборы: с недвижимых имуществ – оценочный  сбор, с документов на право торговли и промышленности, с трактиров, постоялых  дворов и съестных лавок, с извозного  промысла, с частных лошадей и  экипажей, с квартир и жилых  помещений, с собак, аукционов.

 

Расходы думы складывались из расходов по управлению, на общественные здания и помещения, городские займы, на учебные и благотворительные  заведения, содержание воинских частей, полиции и тюрем. Смету расходов и доходов контролировал губернатор.

 

«Городовое положение» 1870г. было введено в 509 городах России. Сначала оно действовало только в коренных русских губерниях, а  в 1975-1877г.г. было распространено на национальные окраины империи, кроме Польши, Финляндии  и Средней Азии, где было сохранено  дореформенное городское устройство.

 

Городские думы, как и  земские, не имели принудительной власти. Для выполнения своих постановлений  они вынуждены были запрашивать  содействия полиции, которая подчинялась  не городским думам, а правительственным  чиновникам – градоначальникам и  губернаторам. Они и решили в городах  реальную власть.

 

Однако городская реформа 1870г., основанная на буржуазном начале имущественного ценза, была значительным шагом вперед. Она создавала намного  лучшие, чем раньше, условия для  развития городов, потому что теперь городская дума и управы руководствовались  уже не составными. А общегражданскими интересами горожан.

 

 

 

 

Развитие системы  социального призрения.

 

Понятие призрение уходит своими корнями в глубь веков. В словаре Ожегова призрение  трактуется как: «дать кому-нибудь приют  и пропитание».

 

Нищенство на Руси считалось  одним из главных средств нравственного  воспитания, состоящим при церкви. Вокруг церквей и монастырей сложились  целые слободки, где жили люди, основным источником существования которых  стала милостыня. Быть нищим было более выгодным, чем зарабатывание  хлеба тяжелым трудом, отсюда и  всевозможные симуляции безумия, ущербности – и в целом масштабность нищенства. Заглянем вперед в XIX в., когда российское законодательство делило нищих на четыре категории:

 

1)    те, которые не  могут своим трудом добывать  пропитание;

 

2)    те, кто по  сиротству и болезням впал  в нужду, но может работать;

 

3)    те, которые могут  трудиться, но нищенствуют по  лености;

 

4)    те, кто по  случайным обстоятельствам впал  в крайнюю нужду.

 

По мере повышения уровня социально-экономического развития назревает  идея необходимости реформирования системы социальной защиты, поскольку  решение вопроса помощи все возрастающему  количеству людей силами благотворительности  и церковного призрения не представлялось возможным.

 

В1551 г.- правления Ивана  Грозного — на собрании высшего  духовенства России  — Стоглавом  Соборе — констатировался факт небывалого развития нищенства, и недостаточности принимаемых мер для его предотвращения. Принятое Собором решение является значительным шагом на пути развития системы социальной защиты и признания необходимости государственного регулирования в сочетании с общественной деятельностью в решении социальных вопросов. Официально вводятся категории лиц подлежащих призрению и определяются его формы.

 

Начинает формироваться  государственная инфраструктура системы  социальной защиты через строительство  и содержание больниц, сиротских  домов, богаделен, домов призрения  незаконнорожденных младенцев. Появляется новая функция системы социальной защиты – создание смирительных и  прядильных домов для людей праздношатающихся  и им подобным – фактически создается  система занятости и подготовки кадров.

 

Государство осознало необходимость  управления развитием системы социальной защиты, которая постепенно становится элементом социальной политики.

 

Во второй половине XVIII века для России появляется новое понятие  — общественное призрение. Петр I своим  указом попытался искоренить профессиональное нищенство. В указе Стрелецкому  приказу от 30 ноября1692 г., он велел  записать: «Известно ему, Великому государю, что на Москве гулящие люди, подвязав руки и ноги, притворным лукавством просят на Христово имя милостыни, а  по осмотру они все здоровы». Таких  царь велел ловить и отправлять по месту жительства, а беглых крестьян возвращать помещикам; повторно пойманных  — бить кнутом и ссылать в Сибирь.  Эти меры были ужесточены указом1712 г.: всех «ленивых прошаков» били без  разбора, клеймили и ссылали на каторжные  работы. «Амнистии» не полагались никому, позже Петр ввел «освидетельствование дураков». С1718 г. начинают карать дающих милостыню штрафами. Петр в целом  не запрещал милостыню – разрешены  были пожертвования приютам и  богадельням.

 

Петр I практически подошел  к системе создания общественного  призрения. Главным его намерением в социальной сфере была попытка  вырвать призрение из рук Церкви и построить его на новых началах, возложив заботу о нуждающихся на государственные светские структуры. Вводились детские приюты, называемые «гошпиталями», которые строились  рядом с церковными оградами. Из «гошпиталей» младенцев, передавали в богадельни или приемным родителям, мальчиков старше 10 лет определяли в матросы. Проявлял Петр заботу и о военных, т.к. государство не в состоянии было обеспечить воинов пенсиями, содержании их возлагалось на монастыри с выплатой жалования.

 

В указе Петра I от 16 января1721 г., впервые идет речь о том, что  бродяжничество есть социально опасное  явление.

 

Приемники Петра продолжали политику социальной защиты населения. При Петре II появились два указа  о незаконнорожденных и воспитанных  в петровских сиротских домах: девицам  велено было «давать вольные паспорта и отпускать их, по их желанию, в  услужение или на мануфактуры, а  «малоумных в богадельни», юношам предписано было отправляться на военную службу.

 

При Петре III указом1762 г. безумных определяют не в монастыри, а в  специально построенные для этого  особые дома.

 

К эпохе царствования Екатерины II относится становление системы  общественного призрения. Указом от 7 ноября1775 г. предписывалось открытие в каждой губернии особых приказов Общественного призрения под  контролем губернаторов. На эти приказы  были возложены обязанности –  устраивать и содержать народные школы, сиротские дома, больницы, аптеки, богадельни, дома для неизлечимо больных, для психически больных, работные и  смирительные дома.

 

Конечно, говорить о совершенстве этой социальной системы нельзя, однако следует признать попытки государства  охватить все слои населения. В России начинает назревать проблема социальной незащищенности калек и нехватки средств на их содержание. И Екатерина  вынуждена была согласиться с  правительством, что попечение о  нищих и калеках необходимо сделать  общественным. Полное же воплощение в  жизнь этой идеи произошло только при правлении Александра I.

 

К сожалению, плоды екатерининского  периода  оказались горькими. Бюрократизм, лихоимство, формализм, недостаток служащих – все это снижало результативность и тормозило развитие социальной работы».

 

При правлении, жены Павла I, Марии Федоровны происходят серьезные  изменения в системе воспитательных учреждений: открытие училищ благородных  девиц, создание первого губернского  женского института в Харькове (1817 г.), опытных воспитательных домов  для глухонемых и слепых детей (1806 г.), военно-сиротское отделение Воспитательного  дома (1807г.), училища для солдатских дочерей и детей нижних чинов  морского ведомства. Значительным шагом  в развитие благотворительности, было создание императрицей вдовьих домов  – богаделен для вдов военных  и гражданских лиц, которые просуществовали  до 1917 года.

 

При Александре I призрение  включается в сферу общественного  самоуправления, а за правительством закрепляется общее руководство  и контроль.

 

Недостаток государственных  финансовых ресурсов на общественное призрение во второй половине XIX века вынуждает обратиться  к более  сильному вовлечению общественности в  социальную работу. После земской (1864 г.) и городской (1880 г.) реформ основная нагрузка по развитию системы социальной защиты легла на городское и земское  самоуправление. Таким образом, социальная работа и ее управление переместились  на более низкий уровень рассмотрения, но это имело и позитивные стороны: более глубокое понимание проблемы и методов борьбы с ней. Наиболее важным достижением этого времени  является уход от приказного формализма и переход на принципы адресности социальной помощи. Фактически зарождались  элементы социальной помощи на базе проверки нуждаемости.

 

Такая сложившаяся система  социальной защиты сохранилась до начала XX  столетия. Организационно-правовую структуру системы социальной защиты представляли элементы трех типов: общественные, общественно-государственные и частные. Аналогичной была и система финансирования, а так же ее источники: государственные средства; средства общественных организаций и пожертвования; средства частных лиц.

 

Значительным достижением  системы социальной защиты, построенной  в России в XIX в., была ее практическая направленность, масштабы, а также  теоретическое осмысление перспективных  направлений развития и понимания  необходимости и значения функции  предупреждающих мероприятий для  повышения уровня социальной защищенности:

Всякий человек, поставленный вследствие каких-либо постоянных или  случайных причин, в положение  грозящее окончиться нищетой и не имеющий способов выйти из этого  положения, должен подлежать общественному  призрению;

Общественное призрение  должно иметь в виду не только непосредственную помощь дряхлым, больным, сиротам, но и  всем тем, кто лишен возможности  предупредить настигающую беду, что  должно стать «важной функцией общественного  и государственного управления, направленной на смягчение многих зол действительности, к облегчению значительных страданий  и к спасению целого ряда человеческих жизней».

 

 

Заключение

 

Нормальная «жизнеспособность» государства возможна лишь при условии  социальной стабильности общества. Поэтому  проблемы социальной защиты были актуальны  для всех периодов развития общества.

 

Невзирая на все многочисленные недостатки в своей организации, земство показало себя жизнеспособным, развернув на местах активную и весьма плодотворную деятельность. Под руководством либерально настроенных земств многие земства упорно и не без успеха пытались разобраться в причинах местных хозяйственных и прочих неурядиц и устранить их своими силами; если же это было невозможно, то они  засыпали ходатайствами губернскую администрацию и высшие инстанции, требуя обратить внимание, помочь, выделить средства.

 

В результате – впервые  в истории России крестьянство получило квалифицированную медицинскую  помощь; в селах появились отлично  подготовленные учителя; трудами земских  статистов была создана объективная  и ясная картина хозяйственной  жизни страны.

 

Как и земские органы, органы городского самоуправления в  значительной степени зависели от государственных  бюрократических и полицейских  учреждений. Вместе с тем, создание новых органов самоуправления способствовало становлению общественно-политической и культурной жизни, помогало торгово-промышленному  развитию русских городов.

 

Государство осознало необходимость  управления развитием системы социальной защиты, которая постепенно становится элементом социальной политики.

 

Значительным достижением  системы социальной защиты, построенной  в России в XIX в., была ее практическая направленность, масштабы, а также  теоретическое осмысление перспективных  направлений развития и понимания  необходимости и значения предупреждающих  мероприятий для повышения уровня социальной защищенности.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Используемая  литература:

Курбатов В.И. Социальная работа: Учебник. – пособие./ В.И. Курбатов. – М.; Ростов н/Д: Дашков и К. ; Наука-Пресс, 2007. – 480 с

Ожегов С.И. Словарь русского языка. Изд. Советская энциклопедия.Москва. 1973. – с.543.

Основы социальной работы: Учебник / Отв. ред. П.Д. Павленок – М.: ИНФРА-М, 1999.

Основы социальной работы: Учебник – 3-е издание, исправл. и  доп./Отв. Ред. П.Д.Павленок . – М.: ИНФРА-М, 2006. – 560 с..

Социальная политика и  социальная работа: Учеб. пособие. – 2-е  изд./ Е.И.Холостова. – М: Дашков и  К., 2007. – 216 с.

Технологии социальной работы / под общ. ред. Е.Н.Холостовой. – М; ИНФРА-М, 2003. – 400 с.

Фирсов М.В. История социальной работы в России.// Учеб. пособие для  студ. высш. учеб. заведений. – М.: Гуманит.изд.. центр ВЛАДОС. 1999. с.99