Республиканская конституция Германии

Создание новой, республиканской  конституции оказалось сложным  политическим вопросом, и работа над  конституцией началась еще до созыва Национального собрания – в ноябре 1918 г. Обсуждение проблем будущего государственного строя и, в особенности, территориального устройства Германии проводилось как в политических, так и в научно-юридических кругах. Огромную роль в разработке основ будущего устройства сыграл выдающийся немецкий правовед и социолог М. Вебер, который в частности обосновал необходимость учреждения сильной президентской власти. Возглавил конституционные работы другой юрист и политик – Г. Прейс.

Первые  два правительственные проекта, представленные Прейсом, были обсуждены  в комитете германских государств в  январе 1919 г. Южные государства (Вюртемберг, Бавария и др.), желая воспользоваться моментом, выдвинули идею усиления федеративных начал. С созывом Национального собрания из его членов был образован конституционный комитет, возглавленный Прейсом как правительственным комиссаром. Только четвертый проект (обширный, в 165 ст. и с 16 приложениями) был предложен Собранию, которое и утвердило 31 июля 1919 г. его большинством (более чем 2/3) голосов. После подписания президентом новая Ваймарская конституция вступила в силу с 14 августа 1919 г.

Ваймарская  конституция (181 ст.) определила Германию как единую суверенную р е с п у б л и к у с президентско-парламентским правлением. Статус прежних государств, составлявших империю, был сокращен до признания их землями (областями), пользующимися политической автономией в пределах общегосударственного законодательства. Однозначно декларировалось преимущество общеимперского права над Областным (ст. 13). Все внутригерманские земли должны были иметь республиканские конституции, организовать народные представительства на началах «всеобщего», равного, прямого и тайного избирательного права... и пропорционального представительства» (ст. 17), признать ответственность правительств перед местными ландтагами. Все земли впредь имели равные права, и эти права были существенно ограничены сравнительно с прежней конституцией.

Ограничение прав земель было реализовано путем  расширения сферы Общеимперского законодательства. В исключительную компетенцию общегерманских властей были включены внешние сношения и отношения с колониями (которых, правда, у Германии после поражения уже не было), гражданство, оборона, монетное и таможенное дело, свобода хозяйственного рынка, связь. Помимо этой сферы, законодательству империи подлежали судопроизводство и основы гражданского и уголовного права, здравоохранение, регулирование вопросов торговли, предпринимательства, транспорта, социальные вопросы, сфера культуры, образования, поземельных отношений и даже «погребального дела». Империя устанавливала принципы налогообложения, включая возможность изъятия из компетенции земель сбора тех или иных местных налогов. Практически не осталось ни одного значительного вопроса, по которому не могло быть принято общегосударственного постановления. Земли сохранили право на собственную администрацию, которая реализовала общегосударственное законодательство, пока закон не предписывал особых в этом, отношении действий центрального правительства.

На принципы нового государственного порядка значительное влияние оказал опыт конституции  США 1787 г. Соответственно взаимоотношения разных государственных институтов определялись на основе разделения властей.

Законодательными  полномочиями в главном обладал  райхстаг. Депутаты избирались всеобщим, равным, прямым и тайным голосованием на 4 года (в выборах участвовали  мужчины и женщины старше 20 лет) .Депутаты пользовались полным иммунитетом и считались представителями всего народа. Законы, принятые райхстагом, могли быть опротестованы райхсратом или президентом, но это опротестование не имело абсолютного характера. В развитие принципа народного суверенитета признавалось право народа на непосредственное волеизъявление – референдум. Только решения референдума имели приоритет перед райхстагом.

Вторая  палата парламента – Райхсрат –  составлялась из депутатов земель пропорционально  численности населения (по 1 депутату на 0,7 млн. чел). Наиболее населенные Пруссия или Бавария имели здесь несомненное преимущество (по закону 1929 г. – соответственно 27 и 11 из 67). Однако собственно депутатами считались члены земельных правительств, а в случае Пруссии – дополнительно провинциальные уполномоченные. Права райхсрата были главным образом консультативными и контрольными: опротестовать постановление райхстага, «быть в курсе» имперских дел, предварительно рассмотреть законопроекты правительства. Существенное влияние райхсрат имел только на вопросы бюджета.

Главой  государства и правительственной  власти был президент. Он избирался  всенародным голосованием на 7 лет  с возможностью переизбрания. Отстранение  президента от должности могло быть совершено только путем референдума, объявленного по решению; райхстага, принятому квалифицированным большинством, т. е. практически было нереализуемо. Президент обладал не только полномочиями главы государства, т. е. представительскими, но и правительственными. Он мог заключать внешние союзы и договоры (особо важные – при согласии райхстага), осуществлял верховное командование армией и флотом, увольнял и назначал офицеров и чиновников. Президент назначал и увольнял правительство, в том числе его главу – райхсканцлера. Особые полномочия (по силе ст. 48) возлагали на главу государства право и обязанность прибегнуть к «экзекуции» в отношении какой-либо из земель империи, если там нарушались имперские законы, включая применение военной силы. Конституция предоставляла президенту и право, «если в пределах Германской империи серьезно нарушены общественная безопасность и порядок», принимать военные меры и в этих целях временно приостанавливать предписанные Конституцией гарантии прав и свобод граждан, а также издавать собственные указы «с неотложными целями».

Правительство возглавлялось райхсканцлером, который  вносил предложение президенту о  кандидатурах министров. Однако, в реализацию высших парламентских полномочий народного  представительства, для своей деятельности правительство нуждалось в доверии райхстага; равным образом недоверие райхстага означало отставку министра или райхсканцлера. Конституционное положение правительства было значительно более самостоятельным по отношению к президенту, чем это было ранее в германской конституции.

Судебная  власть вручалась полностью независимым  и самостоятельным судам. Запрещались  исключительные, суды и т. н. суды чести, т. е. неюридические. Устанавливалась  обязательность административной юстиции  для «защиты отдельных лиц... от административных учреждений». Конституция предусмотрела и образование Верховного суда Германии. Гарантиям гражданских прав был уделен почти весь второй раздел Конституции. Провозглашая полное гражданское равенство, основной закон ликвидировал все привилегии сословного характера, ещё сохранявшиеся в праве. Всем гражданам гарантировались свобода передвижения и эмиграции, вероисповедания и использования национального языка, свобода личности, охрана личной жизни, свобода слова и печати (цензура допускалась только в целях борьбы с порнографией). В политической жизни устанавливались свобода митингов и собраний, союзов, общинного самоуправления. Провозглашалась обязательность среднего образования.

Особо своеобразным был раздел о регулировании хозяйственной  жизни. Здесь впервые, практически, нашли воплощение идеи о социальном государстве и социальной предназначенности экономических прав гражданина. Конституция гарантировала собственность и свободу договоров, но «ради высших требований общего блага» предполагалась возможность отчуждения имуществ. Пользование собственностью должно было быть социальным, т. е. без общественных злоупотреблений. Допускалось и безвозмездное отчуждение хозяйственно важных имуществ и предприятий, проведение принудительной монополизации. Наряду с этим провозглашались конституционные гарантии прав рабочих, прав на интеллектуальную собственность, свободы профсоюзов, обязательность государственного социального страхования. Под покровительство закона были взяты брак и семья. Содержание ряда статей свидетельствовало о приверженности конституции принципам социалистического реформизма, особенно когда несколько утопически провозглашалось, что «строй хозяйственной жизни должен соответствовать началам справедливости» (ст. 151). Эти положения тесно перекликались с господствовавшей в правовой науке начала XX в. идеей солидаризма как общей перспективе развития государственного и правового уклада.

Многие  принципы Конституции 1919 г. оказались  новшествами в политико-правовом отношении, и подобно влиянию  германского конституционализма XIX в. в свою очередь оказали значительное воздействие на многие конституционные акты Новейшего времени в Центральной Европе и в Азии.

Веймарская  конституция фактически объявила Германию федерацией в составе 17 земель.[1] Вместе с тем она имела отчетливо выраженную тенденцию к унитаризму, поскольку асе наиболее важные вопросы внутригосударственной и внешнеполитической жизни Германии находились в исключительной компетенции «империи-республики». Конституция лишь незначительно изменяла государственный строи Германской империи, закрепленный кайзеровской конституцией 1871 г. Поэтому для правильного определения формы государственного устройства Веймарской республики необходимо рассмотреть вопросы о правовом статусе земель федерации,, взаимоотношении их органов между собой и с центральными органами власти и управления.

Указанные вопросы, бурно обсуждавшиеся при  разработке конституции,[2] в окончательном  ее варианте не были полностью и  четко решены пи в пользу федерализма, ни унитарной формы государственного устройства. В конституции прямо» о федерации не говорилось, об этом свидетельствовало лишь название раздела «Империя и земли», а также содержание ст. 2, гласившей, что территория Германии состоит из территорий немецких земель, а вхождение новых земель может осуществляться в законодательном порядке с согласия большинства населения.[3]

Определяя рамки конституционной автономии  земель, имперская конституция: сформулировала для последних ряд требований: форма правления в землях должна, быть республиканской, орган законодательной власти в землях — парламент — формироваться на основе норм избирательного права, закрепленных в имперской конституции, правительство земли формироваться и функционировать при условии вотума доверия со стороны парламента.[4] В результате в землях также были разработаны и приняты соответствующие конституции. Законодательная власть вручалась, ландтагам, депутаты которых избирались в соответствии с Веймарской конституцией-(ст. 19) по так называемой пропорциональной системе голосования.

В компетенцию ландтагов земель входили следующие вопросы: законодательство, бюджет и займы; рассмотрение отчетов финансового ведомства; контроль за: деятельностью правительства и администрации в целом. Насколько широко эти контрольные полномочия давали им право вмешиваться в исполнительно-распорядительную деятельность администрация по нормам конституции земель, в силу расплывчатости их формулировок, судить довольно трудно. Например, ст. 29 конституции Бадена, принятой 21 марта 1919 г., содержит лишь указание на то, что «ландтаг осу­ществляет законодательство и исполнение по нормам настоящей конституции», [5]а в ст. 29 конституции Пруссии, вступившей в силу 30 ноября 1920 г., — что «ландтаг определяет основы управления государственными делами и контролирует их. исполнение».[6]

В отличие  от империи в землях не было независимого от ландтага главы правительства. Поэтому  досрочный роспуск ландтага осуществлялся  либо по решению самого парламента, либо путем всенародного референдума  земли. Своеобразный порядок роспуска ландтага устанавливает ст. 14 конституции Пруссии, согласно которой министр-президент (глава правительства), председатель ландтага и председатель. Государственного совета имели право назначать специальную комиссию, правомочную выносить решение о досрочном роспуске.[7]

Наряду  с ландтагом в каждой земле  функционировало правительство: государственный  кабинет министров в Пруссии, Бадене, Вюртемберге, Тюрингии и др.; общий кабинет министров в  Баварии, Саксонии; земельный президент  в Липпе; сенат в бывших ганзейских так называемых вольных городах.[8] Оно создавалось фракциями ландтага, которые выбирали или министра-президента (главу правительства), назначавшего отдельных министров, или же полный состав кабинета министров. В соответствии с общеимперской нормой (ст. 17 Веймарской конституции) во всех землях пре­бывание у власти правительства зависело от доверия ландтага. Согласно ст. 54, полностью воспринятой конституциями земель, ландтагу предоставлялось право отвода отдельных министров и кабинета в целом при выражении вотума недоверия. Наличие множества партий, противоречия между правыми и левыми, отсутствие в некоторых .землях блока партий (так называемой партии «Центра») мешало созданию парламентского большинства и в результате этого образованию стабильного правительства. Так обстояли, например, дела в Саксонии в 1928 г., в Пруссии в 1932 г.[9]

Министр-президент  представлял землю (как члена  союза) во взаимоотношениях с другими  землями и определял общий  политический курс, в рамках которого отдельные министры должны были осуществлять свои функции. Кабинет министров действовал в соответствии с регламентом и выносил решения большинством голосов; заседания вел министр-президент, в случае равенства голосов окончательное слово в принятии решения принадлежало ему.

В компетенцию  правительства входили: разработка законопроектов, составление проекта бюджета, издание исполнительно-распорядительных актов, назначение на высшие должности, рассмотрение споров между министерствами и ведомствами, решение вопросов о помиловании и др.

Конституции части земель (Саксонии, Тюрингии) наделяли правительство правом отлагательного вето по отношению к  законам, принятым ландтагом. Если при  повторном обсуждении отклоненного правительством закона квалифицированное  большинство парламента отменяло вето, то правительство вправе было вынести его на референдум.[10]

В состав правительства входили  также министры без портфеля (государственные  секретари), которые допускались  в заседание кабинета с правом голоса. В некоторых землях (например, Саксонии) кабинет министров создавался заново после очередных выборов в ландтаг, в других землях (например, Пруссии) он продолжал функционировать и после очередных выборов, если ландтаг не выражал ему вотум недоверия. Правовой статус министров определялся различными нормативными актами, последним таким актом был имперский закон от 27 марта 1930 г., содержащий ряд привилегий и льгот чиновникам, в частности, в сфере пенсионного обеспечения.[11]

В процессе государственно-правового  строительства в землях возник вопрос о том, однопалатным или двухпалатным должен быть ландтаг. В итоге он был учрежден как однопалатный. Однако конституционное собрание Пруссии, ввиду обширности территории земли, посчитало целесообразным создать для провинций (их число составляло 12) специальное представительное учреждение, которое функционировало бы наряду с ландтагом. Так был образован прусский Государственный совет (ПГС), который, как и Экономический совет, получил статус самостоятельного государственного учреждения. В нем были представлены все провинции (1 депутат от 500 тыс. жителей). Берлин имел особое представительство, а бывшие гогенцоллерновские земли могли выдвигать 1 представителя. В первом составе ПГС насчитывался 81 член. В дальнейшем после каждой переписи населения количественный состав Совета опре­делялся кабинетом министров. Корпус избирателей составляли провинциальные ландтаги и городское собрание депутатов Берлина. Пассивным избирательным правом обладал гражданин, кандидатура которого могла быть выдвинута в депутаты ландтага и который обладал цензом в соответствующей провинции (один год).

Государственный совет имел законодательные  и управленческие прерогативы. Согласно ст. 40 прусской конституции при внесении в ландтаг законопроекта должно быть заслушано мнение по этому поводу ПГС, который мог наложить на принятый ландтагом закон право вето в течение 14 дней, а оно (это право) в свою очередь могло быть отменено ландтагом лишь путем вторичного принятия того же закона квалифицированным большинством, т. е. 2/3 голосов депутатов парламента (ст. 42).[12] Еще весомее значение ПГС в решении финансовых вопросов земли: без его согласия ландтаг не вправе утверждать бюджет, проект которого не вносился кабинетом министров или который выходил за пределы данного проекта. ПГС, хотя и не имел контрольных функций за деятельностью кабинета министров, но в соответствии со ст. 10 конституции Пруссии наделялся правом требовать от правительства соблюдения действующего законодательства.[13] Вместе с тем конституция Пруссии (ст.ст. 34, 35) закрепляла, что члены Государственного совета по своему положению не могут быть приравнены к депутатам ландтага, в частности, на них не распространялся иммунитет.[14]

Таким образом, прусский Государственный  совет нельзя рассматривать в  качестве второй палаты ландтага. Он был  органом, который в интересах монополистического капитала и юнкерства мог оказывать влияние на законодательную и финансовую деятельность Пруссии и в этом смысле являлся своеобразным противовесом парламенту, вынужденному функционировать в обстановке межпартийной борьбы, относительной публичности и гласности.

Можно ли, однако, утверждать, что система  государственных органов, закрепленная Веймарской конституцией, означала широкую  автономию членов союза в рамках Германской империи-республики, что  последние обладали значительными правами в области законодательной деятельности и управления? В действительности вместо радикального упразднения былых имперских форм государственного устройства и наделения земель реальными автономными правами Веймарская конституция ограничилась полумерами, в основном сохранив федералистские основы бисмарковской конституции 1871 г.

Пруссия по-прежнему занимала привилегированное  положение среди членов союза  — земель или группы земель. Специфика  федеративной структуры Веймарской республики — в неравноправии ее членов, недобровольном характере создания союза, усилении тенденции к унитаризму, которая проявлялась в концентрации государственной власти при одновременном фактическом уменьшении автономии земель.

Веймарская  конституция сохраняла исторически сложившуюся со времен Северо-Германского союза и закрепленную бисмарковской конституцией гегемонию Пруссии и не решала вопроса об укрупнении мелких германских земель. Так, по ст. 18 сколько-нибудь значительное территориальное переустройство земель и страны в целом фактически было невозможным без согласия Пруссии, которая по численности населения и в соответствии со ст. 61 имела в рейхсрате 2/5 всех голосов, что практически позволяло ей отклонить любое противоречащее ее интересам решение.[15]

Неравноправие членов союза и недобровольность прежде всего сказывались в так называемом праве «имперской экзекуции», также заимствованном из конституции 1871 г. «...Если какая-нибудь земля не выполнит обязанностей, возложенных на нее конституцией или имперскими законами, — гласит ст. 48 Веймарской конституции, — то президент империи может принудить ее к этому с помощью вооруженной силы».[16] Отметим, что правительство осуществляло военную расправу над отдельными землями еще до официального вступления в силу Веймарской конституции. Пример тому — кровавое подавление контрреволюционными войсками Баварской советской республики.

Усиление  централизации государственной  власти и управления, ограничение  правомочий земель отразилось и в  ряде статей конституции. Так, ст. 5 установила, что по имперским делам государственная власть осуществляется центральными, а по делам земель—местными органами, причем имперское право объявлялось определяющим и исключающим действие соответствующих норм в землях.[17] К исключительному законодательству империи согласно ст. 6 были отнесены: внешние отношения, вопросы гражданства, свободы передвижения, иммиграции и выдачи преступников, организация обороны, колониальные дела, монетное, таможенное, почтовое, телеграфное и телефонное дело.[18]

Кроме того, к конкурирующему законодательству империи отнесены вопросы гражданского, уголовного права, судопроизводства, трудового законодательства, здравоохранения, регулирование вопросов печати, свободы союзов, собраний и др. Сюда в соответствии со ст. 7 относились вопросы торговли, системы мер и весов, банковского дела, страхования, промышленности, транспорта, отчуждения собственности, налоговой политики, дорожного строительства, театра, кино и др.[19] Как гласит ст. 12 конституции, земли сохраняют законодательную власть «до тех пор и в той мере, поскольку империя не пользуется своими законодательными правами». Ст.ст. 9, 10 специально оговаривали вопросы, по которым имперские органы вправе издавать постановления, обязательные для исполнения на местах. К ним относились охрана общественной безопасности и порядка, регулирование прав и обязанностей религиозных обществ, школьное дело, статус чиновников, землеустройство, жилищное хозяйство.

Веймарская  конституция формулировала также  общие принципы организации власти, администрации и местных органов самоуправления земель. Несмотря на различия в структуре органов местного самоуправления, и в уезде, и в округе, и в провинции реальная власть фактически сосредоточивалась в руках государственных чиновников, местные же органы самоуправления занимались, по выражению В. И. Ленина, «безвредным для буржуазного государства „лужением умывальников", водоснабжением, электрическими трамваями и т. п. мероприятиями...»[20] В случае малейшей угрозы «нарушения общественного порядка», т. е. угрозы всевластию правящих классов со стороны эксплуатируемых трудящихся масс, местные органы самоуправления распускались, вводилось чрезвычайное положение и управление осуществлялось на основе ст. 48 конституции, передававшей всю полноту власти имперскому президенту с правом принудить вооруженной силой любую землю к повиновению.

Остановимся на правовом статусе рейхсрата. Хотя он и состоял из представителей земель, однако являлся центральным органом, призванным обеспечить прежде всего  общегосударственные интересы. В этой связи едва ли основательно утверждать, что рейхсрат якобы защищал преимущественно партикулярные интересы. В соответствии со ст. 61 конституции каждая земля имела в рейхсрате по крайней мере один голос, а более крупные — по одному голосу на каждые 700 тыс. жителей. При этом после каждой переписи населения рейхсрат решал вопрос о распределении между землями мест в имперском совете. Так, в 1925 г. из 66 мест в рейхсрате Пруссия имела 26.[21]

Чтобы ослабить гегемонию Пруссии в рейхсрате, Веймарская конституция (ст. 63) установила, что половина прусских мест предоставляется правительств, а половина — прусским провинциям (12) и одно место представителю сената Бер­лина.[22] Указанная норма не могла существенным образом ослабить влияние Пруссия в рейхсрате, поскольку администрация провинций, во-первых, находилась под контролем прусского правительства, во-вторых, прочно вошли в практику совместные совещания представителей правительства Пруссии и представителей прусских провинций с целью выработки единого мнения по важнейшим вопросам, выносимым на рассмотрение рейхсрата.

Ст. 63 устанавливала, что представителями земель в  рейхсрате должны были быть члены  их правительств, т. е. министры, а вольных  городов — члены сената. Вместе с тем в порядке прочно вошедшего в жизнь прецедента допускалась также замена членов рейхсрата постоянными заместителями. Поскольку министры земель появлялись на заседаниях рейхсрата в редких случаях, постоянные заместители стали в имперском совете основной фигурой. Согласно регламенту, утвержденному рейхсратом 20 сентября 1919 г., председательствовал в имперском совете министр внутренних дел Германии или его заместитель. Члены имперского правительства имели право принимать участие в работе рейхсрата, прениях, выступать с предложениями от имени президента и рейхсканцлера (ст. 65).

Ст. 69 конституции  устанавливала, что рейхсрат сотрудничает с империей в области как законодательства, так и управления, предварительно обсуждает вносимые на его рассмотрение имперским правительством законопроекты. Однако и при отрицательном заключении рейхсрата правительство вправе было передать законопроект в рейхстаг, который и решает вопрос по существу. Правда, в случае принятия в данной ситуации рейхстагом закона рейхсрат мог применить право вето, которое отклонялось рейхстагом вторичным принятием того же закона квалифицированным большинством.[23]

Что касается исполнительной власти, то рейхсрат наделялся  весьма ограниченными полномочиями. Так, согласно ст. 77 имперское правительство  обязано было согласовывать с ним издание тех нормативных актов, исполнение которых относилось как к органам империи, так и к администрации земель. По сравнению с бундесратом по конституции 1871 г. рейхсрат обладал существенно урезанной компетенцией. Он явно уступал рейхстагу и особенно президентской власти, в его составе преобладали второстепенные лица — постоянные заместители министров германских земель. Деятельность рейхсрата контролировалась имперским правительством: заседания проходили под председательством министра внутренних дел; в них принимали участие представители имперской администрации.

Об ограниченной автономии германских земель свидетельствовали  и другие формы контроля имперской  администрации за деятельностью  их правительства — практика созыва рейхсканцлером глав правительств земель на различные конференции аналогична практике имперских министров, приглашавших на совещание соответствующих министров земельных правительств.

Во всех буржуазных федерациях существенное значение придается финансовым взаимоотношениям членов федерации с центральными органами. В период Веймарской республики централистские тенденции проявлялись и в области финансовых взаимоотношений империи и земель. С 1920 г. в Германии узаконен так называемый налоговый союз, регулирующий три основных вида налогов: подоходный налог, налог с корпораций и налог на добавочную стоимость (налог с оборота). Налоговый союз охватил федерацию, земли и общины, причем империи обеспечивалось бесспорное преобладание, что позволяло ей по собственному усмотрению распоряжаться налоговыми поступлениями, сбор которых, кстати, полностью возлагался на представителей центральной администрации.[24]

Таким образом, по форме государственного устройства, закрепленной Веймарской конституцией, Германия была федерацией, специфика  которой в наличии ряда признаков, присущих унитарному государству. Следует полностью согласиться с выводом, что «буржуазный федерализм — сложное и противоречивое явление: с момента возникновения федеративных государств для них было характерно взаимодействие двух противоположных тенденций — к большей централизации (эта тенденция преобладала) и к консервированию партикуляризма, местных особенностей...».[25] Дан­ное положение в полной мере подтверждается опытом федеративной формы государственного устройства Германии периода Веймарской республики.