Ретроспективный анализ еврорегионов

1. Трансграничное сотрудничество и еврорегион: понятия, цели, концепции, направления

Глобализация и регионализация - одни из важнейших движущих сил  и закономерностей развития современного мира. Под влиянием глобализации складывается новое качественное состояние мира. Важным направлением международной  интеграции является трансграничное сотрудничество.

Трансграничное сотрудничество – это особая форма внешнеэкономической, экологической и культурно-просветительской деятельности, осуществляемая на региональном уровне во всех ее общих и частных формах. Такое сотрудничество предполагает наличие границы, необходимость ее обустройства, совместное использование природных ресурсов, решения проблем экологической безопасности, более широкое общение населения соседних стран, большую нагрузку на инфраструктуру (дороги, связь, сферу обслуживания, склады и др.) [6, с.354].

В законе Украины «О трансграничном сотрудничестве» определяются термины:

субъекты трансграничного сотрудничества — территориальные общины, их представительные органы, местные органы исполнительной власти Украины, взаимодействующие с территориальными общинами и соответствующими органами власти других государств в пределах своей компетенции, установленной действующим законодательством и соглашениями о трансграничном сотрудничестве;

соглашение о трансграничном сотрудничестве — соглашение между субъектами трансграничного сотрудничества, регламентирующее правовые, организационные, экономические и другие аспекты этого сотрудничества;

участники трансграничного сотрудничества — юридические и физические лица, общественные организации, участвующие в трансграничном сотрудничестве;

совместные проекты (программы) — комплекс мер субъектов и участников трансграничного сотрудничества, направленных на решение конкретных общих задач и удовлетворение интересов территориальных общин;

проекты (программы) трансграничного сотрудничества — комплекс мер субъектов и участников трансграничного сотрудничества Украины, направленных на развитие трансграничного сотрудничества;

государственная поддержка развития трансграничного сотрудничества — совокупность решений и действий организационного, правового, финансового характера органов государственной власти Украины, направленных на реализацию проектов (программ) трансграничного сотрудничества;

государственная программа развития трансграничного сотрудничества — комплекс мер органов государственной власти Украины, направленных на развитие трансграничного сотрудничества, осуществляемых с использованием средств Государственного бюджета Украины.

Целью трансграничного  сотрудничества является развитие социально-экономических, научно-технических, экологических, культурных и других связей между субъектами и участниками трансграничного сотрудничества на основе следующих принципов:

- уважение к государственному суверенитету, территориальной целостности и нерушимости границ государств;

-   учет при заключении соглашений о трансграничном сотрудничестве полномочий субъектов и прав участников трансграничного сотрудничества;

согласованное устранение политических, экономических, правовых, административных и других препятствий для взаимного сотрудничества.

Еврорегион — организационная форма сотрудничества административно-территориальных единиц европейских государств, осуществляемого в соответствии с двух или многосторонними соглашениями о трансграничном сотрудничестве [10, с.1-2].

Концепция еврорегионов является следствием политики Европейского союза, направленной на децентрализацию  политической и экономической власти, создание своеобразных экстерриториальных образований.

Основной  целью создания Еврорегионов является объединение усилий приграничных территорий (местных органов власти) для преодоления  их относительной отсталости в социально-экономической  сфере из-за отдаленности (изолированности) от центра для решения вопросов, направленных на улучшение жизни  населения этих территорий.

Основными направлениями деятельности еврорегионов являются: экономика, социальная сфера  и культура, транспорт, связь, образование, туризм, здравоохранение и защита окружающей среды. Кроме того, решаются вопросы обустройства совместной границы, миграции населения приграничных территорий, сотрудничества правоохранительных органов, взаимодействия в чрезвычайных ситуациях [1, с.132].

Таким образом, можно сделать вывод, еврорегион - это высшая форма трансграничного экономического сотрудничества, где в границах своей компетенции и по соглашению с центральными государственными органами местные органы власти приграничных областей имеют возможность разрабатывать специальные комплексные программы экономической, культурной, гуманитарной взаимопомощи, реализовывать трансграничные экономические проекты, а также решать проблемы занятости, инфраструктуры, экологии. Так же выполняют важную функцию – привлекают средства различных фондов для решения региональных проблем.

2. Ретроспективный анализ еврорегионов

Начало  современному процессу перехода от «Европы государств к Европе регионов» было положено в конце 60-х гг. ХХ в. в рамках поиска новых, институализированных форм интеграционного взаимодействия, который привел к появлению межправительственных комиссий по региональному и приграничному взаимодействию, занявшихся созданием межрегиональных структур – так называемых «приграничных рабочих сообществ». Первоначально они организационно оформились на Северо-Западе Европы - наиболее густонаселенной и промышленно развитой территории со схожими проблемами и потребностями населения. Базовым принято считать сформированное в 1976 г. бельгийско-нидерландско-германское территориальное образование «Маас-Рейн», получившее в 1991 г. статус «Сообщества международного трансграничного сотрудничества».

 В  2002 г. в Европе насчитывалось около 130 приграничных и трансграничных регионов, а также 14 крупных межрегиональных объединений. 90 еврорегионов являлись членами Ассоциации европейских приграничных регионов (AEBR )[15].

Согласно  одной из классификаций еврорегионы  подразделяются на 3 основных типа:

- еврорегионы не имеющие правового статуса (так называемые «рабочие» сообщества, сообщества интересов);

-  еврорегионы, основанные на частном праве;

-  еврорегионы, основанные на публичном праве.

Многие  из вновь созданных еврорегионов в Центральной и Восточной  Европе относятся к первому типу и представляют собой форумы для  неформального обмена информацией и консультаций.[3, с.356-358]

«Европа регионов» концептуализируется в 3-х основных вариантах:

Радикальная – как «отмирание» национального государства и формирование единой Европы двух уровней – национального и регионального.

«Европа регионов» как интенсификация межрегионального сотрудничества - горизонтальная интеграция через упразднение старых границ внутри ЕС.

«Европа регионов» как трехступенчатая или трехуровневая Европа: ЕС - национальное государство – регионы (вертикальная интеграция).

Горизонтальная  интеграция может рассматриваться  в качестве экономического, а вертикальная – в качестве политического измерения, причем все взаимодействия имеют  общую цель: преодоление государственных  границ как барьеров для сотрудничества в социальной, экономической, технологической, логистической, экологической, и культурной сферах. Мотивация межрегионального сотрудничества проистекает из общих  проблем и/или интересов, а само сотрудничество позволяет полнее использовать потенциал каждого региона-участника. В случае сотрудничества отдаленных регионов к вышеуказанным мотивам  могут добавляться также групповые  интересы в отношении как национальных, так и европейских институтов [13, с.12-14].

Приграничное  и региональное взаимодействие в  Европе осуществляется на основе Европейской  рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ  или властей (ЕКПС), подписанной 21 мая  1980 г. в Мадриде и Дополнительного протокола подписанного 9 ноября 1995 г. в Страсбурге, а также Протокола №2 к этой Конвенции, подписанного                  5 мая 1998 г. в Страсбурге. Согласно данной конвенции под трансграничным сотрудничеством понимается «любая совместная акция по укреплению и поощрению добрососедских отношений между территориально-административными единицами или властями в рамках юрисдикции двух или более участников Конвенции, а также заключение соответствующих договоров или соглашений между ними. Трансграничное сотрудничество осуществляется в рамках территориально-административных единиц или в пределах полномочий региональных властей в соответствии с местным законодательством».

На территории Европейского союза образовались плотные, многослойные, во многих случаях взаимопересекающиеся структуры регионального сотрудничества - транснациональные группировки, еврорегионы  и прочие образования (Рис. 1.1. и Рис. 1.2.)[11, с.68-77].

Рис. 1.1. Еврорегионы  в Северной Европе

Источник: [11].

Рис. 1.2. Еврорегионы  в Центральной Европе

Источник: [11].

Еврорегионы – это своего рода автономии, образованные не на национальной, а на географической основе и на принципе перераспределения  власти между центральным правительством и небольшими приграничными объединениями, сообществами. Возникновение первых еврорегионов в Западной Европе, как следствие усиления интеграционных процессов. В основном инициатива исходила от местных властей. Они обладали достаточными полномочиями для поддержания сотрудничества с соседями на локальном уровне. Образование еврорегионов выглядит (и есть на самом деле) вполне естественно.

В странах  Центральной и Восточной Европы этот процесс существенно отличается:

во-первых, о создании субрегиональных объединений  задумались только в 90-х (в то время  как на Западе они уже успешно  функционировали);

во-вторых, еврорегионы пытаются действовать  в условиях возникновения и трансформации  новых границ, когда нарастает  их барьерная функция (в Западной Европе наблюдается обратный процесс  – границы смягчаются);

в-третьих, это сотрудничество периферий или  транзитных территорий (опять же в  отличие от Запада, где довольно часто встречается интеграция достаточно развитых ареалов) [2, с.302-308].

Расширение  Европейского союза послужило своеобразным катализатором для пересмотра межгосударственных отношений. Чтобы смягчить отрицательные последствия, нужно использовать все возможные инструменты и механизмы, самые эффективные и, соответственно, перспективные из которых – еврорегионы.

Трансграничное  сотрудничество дает возможность искать новые пути проведения внутренней и внешней политики Украины в сложившихся условиях. Более того, еврорегионы выполняют важную функцию – привлекают средства различных фондов для решения региональных проблем. Тем самым повышаются шансы местных властей содействовать решению разного рода задач без помощи «сверху».

3. Украинские еврорегионы: цели, преимущества, проблемы

В конце  ХХ ст. наблюдался рост значения международно-политических факторов пограничного сотрудничества. Именно в таком контексте можно  рассматривать поддержку Евросоюзом, в частности организационными и  финансовыми средствами, процессов  развития форм пограничного сотрудничества в центрально восточноевропейском  регионе.

При формировании перспективной интеграционной модели Украины, для которой, согласно объективной  оценке возможных выгод и преимуществ, а также официальных деклараций, ЕС составляет наиболее желаемый вектор, следует учитывать роль и особенности  пограничного сотрудничества на континенте.

Прежде  всего, необходимо отметить принятие «Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между региональными общинами или властями» в 1980 г., дополнительный протокол к конвенции 1995 и 1998 гг., а также программы ИНТЕРРЕГ, которые принимались в рамках ЕС. Принимались и международные документы на уровне субрегионов. Такими были Соглашение стран Скандинавии относительно признания компетенции местных органов власти в осуществлении и регуляции пограничного сотрудничества, Конвенция Бенилюкса относительно формирования правовых принципов пограничного сотрудничества, определения прав и роли местных властных институтов, создания общих органов содействия взаимодействию, на региональном уровне и другие документы. Согласно второй программе ИНТЕРРЕГ были определены основные условия и характер предоставления странами Евросоюза поддержки пограничным регионам постсоциалистических стран континента, которые осуществляют рыночные реформы [8, с.141-143].

Еврорегионы - это межгосударственные региональные ассоциации, которые включают пограничные  области стран-участниц и развиваются  в соответствии с согласованными комплексными программами социально-экономического и культурно гуманитарного характера и общеевропейских критериев с целью общего решения социально-экономических заданий.

Примерами институционного строительства  с целью содействия пограничному сотрудничеству являются такие структуры, как Ассамблея европейских регионов, Конгресс местных и региональных властей Европы, Ассоциация европейских  пограничных регионов, Конференция  периферийных приморских регионов.

Развитию  пограничного и межрегионального сотрудничества в Европе содействует формирования единственного таможенного, тарифного  и вообще социально-экономического пространства.

Сотрудничество  Украины с другими восточно- и  центрально-европейскими странами, которые  прилегают к ее собственной территории, относительно строительства таких  интеграционных образований, как еврорегионы. Еврорегионы, которые по своей сущности являются зонами многостороннего международного сотрудничества, включая режим пограничной торговли, подпадают под национальную регуляцию процесса создания и функционирования зон свободной торговли вообще [4, с. 211-213].

В частности, с помощью участия в системе  еврорегионов можно достичь таких  практических и тактико-стратегических целей:

предоставление  импульсу социально-экономическому развитию отдельных регионов благодаря использованию  широкого комплекса международно-регионального  сотрудничества;

кадровая, инфраструктурная подготовка, как отдельных регионов, так и страны, в целом к более глубоким формам интеграционного сотрудничества с Евросоюзом; ускорение самого процесса такой интеграции;

лучше реализовывать  потенциал производственной специализации  западных регионов государства, которые  пока еще значительно отстают  в формировании экспортной базы внешнеторгового  баланса Украины;

создание  лучших предпосылок для осуществления  заграничных инвестиций, вообще улучшение  режима движения капитала в субрегиональных  пределах;

общее развитие транспортной и коммуникационной инфраструктуры;

общая разработка стратегии регионального развития, обмен опытом развития производственной и бытовой сферы;

сотрудничество  в отрасли туризма, спортивного  воспитания и рекреации;

охрана  окружающей среды и решения широкого круга проблем экологии, которые  волнуют местное население [7, с.171-174].

В Украине на данный момент функционирует  8 еврорегионов: «Буг», «Верхний Прут», «Днепр», «Донбасс» «Карпатский», «Нижний Дунай», «Слобожанщина», Ассоциация «Черноморский Еврорегион», «Ярославна».

В 1993 году в Украине было начато создание первого — «Карпатского»  еврорегиона. В него вошли четыре области Украины (Закарпатская, Львовская, Ивано-Франковская и Черновицкая) и приграничные регионы Польши, Венгрии, Словакии и Румынии. Целью создания было определение соответствующих  рамок сотрудничества и координация  за пределами существующих границ для  быстрой помощи региональному и  экономическому развитию, содействия укреплению добрососедских отношений. В период 2010-2025 гг. Карпатский еврорегион станет стратегически важным, так  как по его территории проходит восточная  граница ЕС. Первостепенной задачей  может стать помощь в процессе евроатлантической интеграции Украины.

В 1995г. было осуществлено создание еврорегиона  «Буг» в составе Польши, Белоруссии, а также Волынской области  Украины. Одна из главных его задач - улучшение ситуации, связанной  с пересечением населением белорусско-польской государственной границы и перемещением через нее товаров. В частности, был организован пункт пропуска «Варшавский мост» и создан биосферный заповедник ЮНЕСКО «Прибужское Полесье», который способствует сохранению ценнейших  природных комплексов и улучшению  экологической обстановки на юге  Брестщины и прилегающих территорий Польши и Украины. Деятельность объединения по торгово-экономическому направлению включает совместное позиционирование еврорегиона за его пределами и привлекает иностранные инвестиции из стран Центральной и Восточной Европы, иных регионов мира.

В 1998 году с участием Одесской области  и трех уездов от Румынии и Молдовы  был создан еврорегион «Нижний Дунай». За период его деятельности поставленные перед ним задачи были выполнены  в полном объеме: улучшены приграничные отношения между регионами, сделаны  первые шаги в активизации евроинтеграционных процессов, решены некоторые проблемы в сфере экологии. В гуманитарной сфере — установлены и развиваются  связи с украинской диаспорой  в Румынии, проведен ряд совместных культурно-образовательных мероприятий.

В 2000г. был организован еврорегион «Верхний Прут» с участием Румынии, Молдовы и Черновицкой области  Украины. Его деятельность направлена на решение общих проблем в  сферах социально-экономического развития.

В 2003 г. между Харьковской и Белгородской областями Украины и Российской Федерации сформирован еврорегион «Слобожанщина». Целью его создания являлась гармонизация взаимодействия сторон для реализации основных социально-культурных функций пограничья, привлечение  инноваций и инвестиций для стабилизации и роста экономики, активизация  развития добросовестного малого и  среднего бизнеса, с трудом преодолевающего  барьерное действие границы. Данный регион вошел в число трёх российско-украинских еврорегионов, которые достигли наибольших успехов в своём развитии [5, с.95-103].

Еврорегион «Днепр» создан в 2003 г. в составе Брянской области (Россия), Гомельской области (Белоруссия) и Черниговской области (Украина). Необходимо отметить, что данное сообщество явилось первым еврорегионом, в состав которого вошли  только восточнославянские государства. Главной целью создания региона является содействие социально-экономическому развитию, научному и культурному сотрудничеству приграничных территорий.

В 2006г. на территории Сумской области  Украины и Курской области  России было провозглашено создание еврорегиона «Ярославна». На его  территории был создан фонд, из которого финансируются общие проекты. Через него могут приниматься пожертвования банков, общественных организаций, юридических и физических лиц, которые поддерживают сотрудничество между Украиной и Российской Федерацией. Фонд также может наполняться из программ Европейского Союза, других международных организаций и национальных источников.

Внешнеторговый оборот, с 21 млн. долл. США в 2007 году  увеличился до 32 млн. долл. США в 2009 году,  и по итогам 2010 года составил 35 млн. долл. США [9, с.33-39].

29 октября 2010 года в городе  Луганске губернатором Ростовской  области РФ Василием Голубевым  и председателем Луганской областной  госадминистрации Украины Валерием  Голенко был подписан договор  о создании еврорегиона «Донбасс».  Следующим крупным шагом в  рамках данного направления было  вхождение в марте 2011 года Донецкой  области в структуру ерорегиона  «Донбасс». Цели можно разделить на несколько групп, и включают они в себя улучшение межгосударственного взаимодействия практически во всех областях, от экономики до укрепления культурных связей. Здесь следует остановиться отдельно, и прояснить, что еврорегион, как механизм международного сотрудничества, как правило, преследует больше экономические цели, в этом смысле Донбасс является уникальным явлением, в котором социокультурный аспект имеет такое же значение, как и экономический.

Внешнеторговый  оборот Ростовской области с Украиной с января по август 2011 года составил 2 млрд. 75 млн. долл. США, в том числе  экспорт на сумму 352 млн. долл. США, импорт – 1 млрд. 723 млн. долл. США. Объем внешней  торговли за 8 месяцев 2011 года увеличился по сравнению с аналогичным периодом 2010 года на 70%. Удельный вес Украины во внешнеторговом обороте области за 8 месяцев 2011 года составил 34%.

Экспорт товаров в Украину за 8 месяцев 2011 года увеличился по сравнению с  аналогичным периодом 2010 года в 3 раза.

Основные  товарные группы экспорта:

- минеральные продукты;

- машиностроительная продукция, оборудование, средства транспорта;

- химическая продукция, каучук;

- продовольственные товары, сигары.

Импорт  товаров из Украины за 8 месяцев 2011 года увеличился по сравнению с аналогичным  периодом 2010 года в 1,5 раза.

Основные  товарные группы импорта:

- черные и цветные металлы;

- минеральные продукты;

- машиностроительная  продукция, оборудование, средства  транспорта [14].

Кроме существующих  еврорегионов, планируется создать:

1. Еврорегион «Днестр» между Винницкой, Одесской, Хмельницкой, Черновицкой областями и Республикой Молдова;
2. «Азов-Меотида» между Донецкой и Ростовской областями;
3. «Сян» при участии Львовской области и Подкарпатского воеводства Польши;
4. «Черноморский Еврорегион», как форум сотрудничества между местными и региональными властями таких государств: Республика Азербайджан, Республика Албания, Республика Болгария, Республика Греция, Грузия, Республика Молдова, Российская Федерация, Республика Сербия, Румыния, Республика Турция, Украина.

Основными конкурентными преимуществами еврорегионов должны стать:

• выравнивание экономического уровня отсталых и лидирующих регионов Украины;
• расширение рынка сбыта;
• создание совместных предприятий, рост инновационного потенциала;
• межрегиональное и международное сотрудничество во всех сферах жизни.

На наш взгляд, факторами, значительно  тормозящими развитие еврорегионального  сотрудничества, являются:

• несформированная система государственной поддержки трансграничного сотрудничества;
• низкий уровень социально-экономического развития приграничных регионов;
• отсутствие четкой нормативно-правовой базы;
• отсутствие достаточного количества полномочий местных органов власти в регионах;
• уплотнение границ в связи с расширением ЕС [13, с. 16-20].

Для Европейского союза стала нормой регионализация этого наднационального объединения, в результате чего приграничные регионы  стран-участниц ЕС образуют свои объединения  – еврорегионы. Подобные же образования  имеет и Украина, создав их как  с регионами стран, входящих в  Евросоюз, так и с Россией и  Белоруссией. Одной из функций еврорегионов является функция экономическая, когда  в идеальной модели экономики  субъектов еврорегиона сливаются  в единое целое и граница между  государствами уже не является преградой  для потока товаров из одной части  еврорегиона в другую. Идет и создание ряда общих экономических проектов, совместных предприятий. Здесь Украина  оказывается в достаточно интересном положении: при желании стать  страной-членом ЕС ею был образован  целый ряд еврорегионов вдоль  западной границы: «Карпаты», «Буг», «Верхний Прут», «Нижний Дунай», которые активно  поддерживались президентами Л. Кучмой и В. Ющенко, они же рассматривались и в качестве «мостиков» между ЕС и Украиной. Но с другой стороны: различный уровень экономического развития стран-участниц еврорегиона не мог не отразиться на его работе. Украина не только не является членом ЕС, но и по макроэкономическим показателям с началом мирового финансового кризиса стала от Евросоюза еще дальше. Граница между входящими в состав еврорегионов территориями стран ЕС и Украины обозначилась ещё более резко, а о создании единого экономического пространства не может идти и речи. В. Янукович и его правительство пытаются обойти преграду, но на региональном уровне провал идеи уже очевиден.

Невозможность построения Украиной единого экономического пространства с Евросоюзом даже на региональном уровне говорит о том, что от прозападной политики и  создания конфликтных ситуаций с  Россией экономических выгод  Украина не получит.

Здесь стоит  вспомнить, что в начале своего прихода  к власти В. Янукович активизировал  работу еврорегионов на восточном направлении. Это еврорегионы «Днепр», «Ярославна», «Слобожанщина». Уже при В. Януковиче был создан ранее «замороженный» еврорегион «Донбасс» и выдвинута инициатива создания еврорегиона «Азов». Все эти еврорегионы объединяет то, что совместно с украинскими территориями в них принимают участие административно-территориальные образования Российской Федерации.

Одним из важных успехов в развитии еврорегионов «Донбасс», «Днепр», «Ярославна», «Слобожанщина», образованных частями территорий Украины  и РФ, стало возникновение в  их рамках зон свободной торговли. Это - реальное экономическое преимущество над еврорегионами, формируемыми Украиной на западе, со странами Евросоюза. Идет создание добровольных кластерных объединений, реализация пилотных инвестиционных проектов. Есть плюсы для населения восточных  еврорегионов: во многих из них предлагается отмена миграционных карт и регистрации  при пересечении границы [12, с 168-173].

Итак, мы можем увидеть довольно благоприятные тенденции для  Украины в еврорегионах, образованных с участием России, и довольно жесткие  ограничения и преграды на пути попыток создания единого экономического пространства в еврорегионах со странами-участницами ЕС.

ВЫВОДЫ

Проведенное исследование Украины в составе  еврорегионов, можно сделать выводы:

- установлено, что еврорегион - это высшая форма трансграничного экономического сотрудничества, где в границах своей компетенции и по соглашению с центральными государственными органами местные органы власти приграничных областей имеют возможность разрабатывать специальные комплексные программы экономической, культурной, гуманитарной взаимопомощи, реализовывать трансграничные экономические проекты, а также решать проблемы занятости, инфраструктуры, экологии. Они так же выполняют важную функцию – привлекают средства различных фондов для решения региональных проблем.

- следует  отметить, что трансграничное сотрудничество дает возможность искать новые пути проведения внутренней и внешней политики Украины в сложившихся условиях. Более того, еврорегионы выполняют важную функцию – привлекают средства различных фондов для решения региональных проблем. Тем самым повышаются шансы местных властей содействовать решению разного рода задач без помощи «сверху».