Роль бюрократии в современном обществе

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Концепция  рациональной бюрократии

1.1 Легальное  господство по М. Веберу

1.2 Специфические  черты рациональной бюрократии

2. Роль бюрократии  в современном обществе

Заключение

Список использованных источников

ВВЕДЕНИЕ

Бюрократия - это хорошо или плохо? Для того чтобы ответить на этот вопрос, надо выяснить, что же такое бюрократия, как она участвует в нашей  повседневной жизни, где мы с ней сталкиваемся. А может это понятие воспринимается нами так негативно только из–за некомпетентности одного корыстного человека или действительно бюрократия – это абсолютное зло, с которым надо бороться. Это понятие – одно из основных в любом серьезном анализе или обсуждении механизмов современного государства, а теории бюрократии являются центральными концепциями в классических теориях государственного и организационного управления. Почему мы к ней так негативно относимся, а может это лучшее, что есть в управлении? А для того, чтобы попытаться разобраться в этом вопросе, необходимо рассмотреть, что же понимал под термином "бюрократия", выдающийся ученый, являющийся основоположником бюрократической теории, Макс Вебер.

Теория  бюрократии Макса Вебера оказала  огромное влияние на развитие социологии в ХХ веке. Эта теория положила начало целому разделу социологической  науки - социологии организаций. Многие ученые, приступавшие в 40-50-е годы нашего столетия к изучению формальных организаций, опирались на веберовскую модель бюрократии при проведении эмпирических исследований. Анализ бюрократии в  работах Вебера неизменно рассматривался как одна из теоретических основ  современной политической социологии. Вместе с тем в центре внимания западных исследователей долгое время  находилась главным образом идеально-типическая модель рациональной бюрократии, которая, однако же, представляет собой лишь один из элементов более общей  теории бюрократии, разработанной немецким социологом.

Только  в 70-е годы, с началом "веберовского ренессанса" ряд западных авторов начинает придавать большее значение тем аспектам социологии бюрократии Вебера, которые до той поры находились в тени. Речь идет о понятии патримониальной бюрократии, которое, по выражению М.Элброу, представляет собой "один из ключей к более общей концепции Вебера". Постепенно в западной социологии получает распространение точка зрения, что веберовская теория бюрократии должна рассматриваться во взаимосвязи всех образующих ее элементов.

Основным  источником, в котором представлена теория бюрократии Вебера, служит фундаментальный  труд немецкого социолога "Хозяйство и общество". Для рассмотрения проблемы власти бюрократии большое значение имеет также статья Вебера "Парламент и правительство в преобразованной Германии". В этих трудах Вебер описывает систему государственного управления, существовавшую в Германии в начале ХХ века. В исследованиях современных западных ученых нередко подчеркивается, что анализ бюрократии в веберовских политических статьях, как и концепция патримониальной бюрократии, служит важным дополнением идеально-типической модели рациональной бюрократии.

1 Концепция рациональной бюрократии

1.1 Легальное господство по М.  Веберу

Теория  рациональной бюрократии изложена Вебером  в работе "Хозяйство и общество". Рациональная бюрократия характеризуется Вебером в ходе анализа легального господства. Отличительной чертой этого типа господства служит наличие системы формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Эти правила могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами. Если при традиционном господстве возможности создания новых законодательных норм ограничены священной традицией, то при легальном господстве не существует каких-либо ограничений для законотворчества, коль скоро соблюдены соответствующие процедуры. "Решающим для нашей терминологии признаком является то, - пишет Вебер, - что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией личности властителя, но на лишенном личного характера объективном "служебном долге", который, как и право на власть, "компетенция", определен посредством рационально установленных норм (законов, предписаний, правил) таким образом, что легитимность господства выражается в легальности общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах".

Предполагается, что повиноваться следует формальным правилам, а не лицу, обладающему  властью. При этом глава также  подчинен формально-правовым нормам. На смену принципу личной преданности, имеющему центральное значение при  традиционном и харизматическом  господстве, приходит ориентация на безличный  порядок. Как отмечает Э.Геллнер: "Лояльный член либерального гражданского общества в известном смысле убежден в его условной легитимности, признает необходимость его защищать и соблюдать установленные в нем законы - даже если он пытается их изменить. Но он не обожествляет структуры власти и не испытывает священного трепета перед теми, кто стоит выше по социальной лестнице".

Необходимо  отметить, что легальное господство не имеет какого-либо ценностного  фундамента, представляя собой чисто  "функциональный, то есть свободный от всяких содержательных (ценностных) моментов тип управления". Само по себе легальное господство не обладает в глазах подчиненного ему населения достаточной легитимностью. Поэтому Вебер считал, что этот тип господства должен быть дополнен традиционными или харизматическими элементами. Впрочем, в эмпирической реальности легальное господство и не существует в чистом виде, неизменно проявляясь лишь в сочетании с каким-то иным типом.

Легальное господство обладает рядом отличительных  черт, среди которых Вебер особо  выделяет следующие:

а) должностные  обязанности исполняются на постоянной основе и регулируются правилами;

б) эти  обязанности разделены между  функционально различными сферами, в каждой из которых существуют необходимые  властные полномочия и санкции;

в) должности  образуют иерархию, в которой определены возможности контроля за исполнением  приказаний и их обжалования;

г) правила, регулирующие деятельность организации, подразделяются на чисто технические  инструкции и правовые нормы, но для  исполнения тех и других необходим  специально подготовленный персонал;

д) ресурсы организации отделены от имущества ее членов как частных лиц;

е) должностное  лицо не может присвоить свою должность;

ж) управление основывается на письменных документах, что делает канцелярию центром современной  организации;

з) легальное  господство может принимать различные  формы, но при наиболее чистом типе такого господства используется бюрократический  управленческий персонал.

При легальном  господстве с бюрократическим управленческим аппаратом лишь глава организации  занимает свое положение в результате выборов, присвоения или наследования. Аппарат, которым он распоряжается, состоит из чиновников, действующих  в соответствии со следующими принципами:

1) они  лично свободны и подчинены  власти только в том, что  касается их безличных должностных  обязанностей;

2) они  организованы в четко установленную  иерархию должностей;

3) каждая  должность обладает строго определенной  сферой полномочий;

4) чиновник  занимает должность на основе  добровольного договорного соглашения;

5) кандидаты  отбираются на основании их  специальной квалификации и при  этом назначаются на должность,  а не избираются;

6) вознаграждением  служит постоянное денежное жалование,  как правило, с правом на  пенсию;

7) должность  рассматривается как единственный  или, по крайней мере, основной  род занятий занимающего ее  лица;

8) существует  система служебного продвижения  в соответствии со старшинством  или заслугами;

9) чиновник  отделен от владения средствами  управления и не присваивает  свою должность;

10) он  подчинен в своей деятельности  жесткой и систематической дисциплине  и контролю.

С точки  зрения Вебера, рациональная бюрократия не тождественна легальному господству. С одной стороны, легальное господство может осуществляться и небюрократическими (например, коллегиальными) органами управления. С другой стороны, бюрократический административный аппарат может использоваться и в тех случаях, когда руководство не следует принципу легальности. Как указывает Вебер, при чистом типе традиционного господства в управленческом персонале полностью отсутствуют такие черты бюрократической администрации, как четкое определение сфер полномочий, рациональная иерархия должностей, назначение на основе добровольного контракта, специальная подготовка как условие занятия должности и постоянное денежное жалованье.

1.2 Специфические черты рациональной  бюрократии

Вебер выделил  специфические черты рациональной бюрократической администрации, проводя  сопоставление современной бюрократии с традиционными формами управления, в которых подобные черты полностью  отсутствовали либо были слабо выражены. Без такого сопоставления признаки рациональной бюрократии считались  бы чем-то само собой разумеющимся. Но, как продемонстрировал немецкий социолог, многие отличительные черты  рационального бюрократического управления носили исторически уникальный характер.

Некоторые из этих признаков впервые проявились в системе государственного управления в странах запада. К их числу относится специализация чиновников и их профессиональная компетентность. Как писал Вебер: "Конечно, "чиновник", даже специализировавшийся в определенной области, издавна известен различным культурам. Однако полной зависимости всей жизни, всех ее политических, технических и экономических предпосылок от организации профессионально подготовленных чиновников не было ни в одной стране, кроме современного запада".

Наряду  со специализацией чиновников, важным отличительным признаком современной  бюрократии, не существовавшим в прошлом, выступает отделение чиновника от собственности на средства управления. Такое отделение позволяло снять финансовые ограничения частного хозяйства и вело к тому, что получение индивидом средств к существованию зависело от организации, тем самым подчиняя его организационной дисциплине.

Вебер особо подчеркивает контрактно-договорный характер отношений между отдельным чиновником и организацией в современной рациональной бюрократии. Он отмечает также роль образовательной подготовки чиновников, уровень которой должен проверяться экзаменами или удостоверяться соответствующим дипломом, что в значительной мере определяет рациональный характер бюрократии. С точки зрения Вебера, специфическую рациональность придает бюрократии то, что она действует в соответствии с четко сформулированными правилами и обладает специальными знаниями, которые применяются ею в процессе управления.

Кроме того, следует отметить, что бюрократия представляет собой иерархию чиновников, назначенных на их должности вышестоящими органами. Организация, состоящая из выборных чиновников, не является, согласно Веберу, бюрократической в строгом  смысле слова. Таких чиновников, имеющих  свой собственный источник легитимности вне организации, невозможно подчинить  дисциплине, отличающей подлинную бюрократию.

Важной  особенностью бюрократического управления является то, что глава организации  всегда может быть уверен, что его  распоряжения будут переданы по каналам  коммуникации и исполнены в соответствии с существующими формальными  правилами. Бюрократическую организацию  отличает строгая дисциплина. Именно объединение специальных знаний и дисциплины образует основу бюрократической  администрации.

2 Роль бюрократии в современном обществе

Повсеместное  распространение бюрократии вызвано  тем, что она оказывается более  эффективной, чем любая другая форма  управления. Все это делает бюрократию совершенно незаменимой в современном  обществе. Развитие современных форм организации, как считает Вебер, практически совпадает с распространением бюрократического управления.

Превосходство бюрократии над иными формами  управления обусловлено главным  образом тем, что она выступает  носителем специальных знаний, которые  необходимы для нормального функционирования любой крупной организации. Как  отмечает Вебер: "Бюрократизация предоставляет, прежде всего, оптимальную возможность проведения в жизнь принципа специализации административных функций в соответствии с чисто объективными критериями. Управление осуществляется функционерами, которые обладают специальной подготовкой и в ходе непрерывной практики развивают свои навыки".

В новейших работах западных ученых подчеркивается тот факт, что в американской социологии организаций 40-х-50-х годов использовался  лишь один из элементов веберовской  концепции бюрократии. "В анализе организаций внимание к трудам Вебера в целом было избирательным. Его масштабным теоретическим построениям давалась в теории организации значительно более узкая интерпретация", - отмечает С.Клегг. Необходимо учитывать также, что Вебер, говоря о наивысшей эффективности бюрократии, сопоставлял ее с традиционными формами управления, по сравнению с которыми она действительно являла собой образец эффективности.

К числу  социальных последствий бюрократизации Вебер относит тенденцию к  уравниванию статусных различий, которая проявляется в результате устранения чиновников, управляющих  в силу статусных привилегий и  присвоения административных средств  и полномочий. Вместе с тем необходимость длительной специальной подготовки для занятия административной должности вызывает к жизни противоположную "плутократическую" тенденцию.

Наконец, одним из следствий бюрократизации оказывается утверждение в отношениях между людьми духа "формальной безличности", когда из официального ведения дел изгоняются все чисто личные и эмоциональные элементы. Рациональная бюрократия действует исходя из объективных критериев, а не личных симпатий и предпочтений. Как пишет Вебер: "Бюрократия получает тем большее развитие, чем более она "дегуманизирована" и чем в большей степени она достигает устранения из официального ведения дел любви, ненависти и всех чисто личных, иррациональных и эмоциональных элементов". Чиновник должен исполнять свои обязанности "без гнева и пристрастия". Он подчинен дисциплине, предполагающей последовательное и методичное выполнение приказаний, в ходе которого не допускается какая-либо критика содержания этих приказаний. Объективность, бесстрастность, формализм - таковы характеристики бюрократии, заложенные в идеальном типе.

Государственную службу Вебер рассматривает, подобно  науке и политике, как "профессию и призвание". Это находит выражение в том, что занятие должности требует длительной специальной подготовки. Не меньшее значение имеет то, что чиновник возлагает на себя определенные обязательства, связанные с исполнением его "служебного долга". Если для патримониального чиновника было естественным рассматривать свою должность как источник дохода, то при легальном господстве первостепенное значение для чиновника приобретают те цели, осуществлению которых служит его деятельность.

В легально-рациональной бюрократии верность чиновника служебному долгу не предполагает личной преданности  по отношению к главе организации, как это имеет место в патримониальных  и феодальных властных структурах. Согласно Веберу, в условиях легального господства деятельность чиновника подчинена безличным и чисто функциональным задачам. Однако безличные цели обычно получают подкрепление со стороны культурных ценностей, воплощенных в той организации, в которой действует чиновник, будь то государство, церковь, политическая партия или промышленное предприятие.

Организация может выступать в некотором  роде заменой индивидуального господина  в качестве объекта преданности. При этом чиновник полностью зависит  от той организации, которой он служит. Как отмечает Вебер, профессиональный чиновник "привязан к своей деятельности во всем своем экономическом и идеологическом существовании. В большинстве случаев он всего лишь винтик непрерывно действующего механизма, который предписывает ему направление движения".

Такова в общих чертах идеально-типическая модель рациональной бюрократии и основные следствия, выводимые из нее Вебером.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Разработанная в "Хозяйстве и обществе" теоретическая модель бюрократии образует тип рациональной бюрократической организации в социологии Вебера. Для административных структур, приближающихся к данной модели, характерно преобладание формально-правового начала. Принцип личной преданности, на котором основывается патримониальное управление, уступает место объективно установленному служебному долгу. Формируется тип чиновника, который руководствуется в своей деятельности системой формальных правил, а не предписаниями традиции и волей монарха.

Однако  бюрократия в современном обществе представляет собой не просто безличный  инструмент управления, но также и  особую социальную группу со своими собственными взглядами и ценностными ориентациями. Идеально-типическая модель рациональной бюрократии не предусматривает такого положения дел, когда корпоративные  интересы чиновников получают преобладание над требованиями служебного долга. Тем не менее, анализ типично бюрократических  ценностей в работах Вебера свидетельствует  о том, что бюрократия нередко  действует, исходя из своих собственных  групповых интересов, а не интересов  той организации, которая использует бюрократический управленческий аппарат.

В условиях легального господства сохраняется  тенденция к бесконтрольному  правлению бюрократии. С точки  зрения Вебера, специальная подготовка чиновников и их монополия на владение некоторыми видами информации позволяют  бюрократическому аппарату под видом  административной беспристрастности  фактически определять направление  государственной политики. Глава  бюрократического аппарата, если только он не обладает достаточной компетентностью  в вопросах управления и не имеет  независимых источников информации, оказывается беспомощным перед  лицом специализированного чиновничества. Вместе с тем отсутствие у чиновников качеств политического лидера приводит к тому, что бюрократический аппарат оказывается не в состоянии решать чисто политические проблемы.

Понятие "господство чиновников" Вебер использовал для обозначения такого политического режима, в котором функция определения политики оказывается узурпированной бюрократией. "Господство чиновников" представляет собой тенденцию, которая присутствует в любой бюрократической администрации, но может полностью реализоваться лишь в том случае, если не существует эффективных средств контроля за деятельностью государственного аппарата. Предельное развитие данной тенденции, как полагал Вебер, должно было вызывать крайне неблагоприятные социальные последствия.

Проблема  ограничения власти бюрократии являлась для Вебера одной из центральных. Немецкий социолог рассматривал различные  институциональные механизмы, которые  могли бы послужить противовесом бюрократическому управлению. Наибольшие возможности для установления контроля за деятельностью административного  аппарата предоставляла, по его мнению, система представительного правления. Вместе с тем основной функцией парламентской  системы является, с точки зрения Вебера, отбор политиков, обладающих качествами подлинного лидера.

С началом  "веберовского ренессанса" 70-80-х годов в западной социальной науке наблюдается значительный рост интереса к социологической теории Вебера. Влияние идей Вебера на исследования политических структур и процессов заметно возросло в последние годы. Многие западные ученые опираются на теорию бюрократии Вебера при проведении сравнительных исследований системы государственного управления в различных странах.

Российская  социология также может многое почерпнуть в арсенале веберовской политической теории. Разработанные Вебером понятия  могут успешно использоваться для  анализа структур государственного управления в России на различных этапах их эволюции. Обращение к веберовским политическим идеям должно способствовать лучшему пониманию как недавнего прошлого нашей страны, так и современного состояния ее политической системы.

СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1 Вебер М. Избранное. Образ общества. / М. Вебер. - М.,2003 – 250с.

2 Вебер М. Избранные произведения./ М. Вебер - М., 2000 – 300с.

3 Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. "История и рациональность. Социология Макса Вебера и веберовский ренессанс" / П.П. Гайденко, Ю.Н. Давыдов - М.: "Политиздат", 2001 – 350с.

4 Кравченко С.А. "Социология. Учебное пособие для ВУЗов" / С.А. Кравченко - М.: "Экзамен", 2002 – 300с.

5 Льюис Д. Марксистская критика социологических концепций Макса Вебера./ Д. Льюис – М.: Прогресс, 2001 – 300с.