Российский парламентаризм. 2

Попытки найти закономерности, связывающие  чрезвычайно непохожие друг на друга  этапы становления российского  парламентаризма в единый поступательный (а может и колебательный) процесс, предпринимались и ранее. При этом большинство исследователей рассматривали этапы развития российского парламентаризма в отрыве друг от друга. Причина тому очевидна - история российского парламентаризма имеет две точки отсчета: 5 августа 1905 г., когда были подписаны Николаем II Манифест об учреждении Государственной думы и Положение о выборах в Государственную думу, а также 12 декабря 1993 г., когда была принята Конституция РФ. В обоих случаях становление парламентаризма в России происходило не только с самого начала, но и осуществлялось, как уже было сказано, в рамках совершенно несхожих друг с другом политических и правовых систем. Иными словами, ни о каком правопреемстве традиций российского парламентаризма на сегодняшний день не может идти и речи.

КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМ

такое государственное  устройство, при котором высшая власть монарха ограничивается народными  представителями, причем отношения  между верховной властью и  палатою представителей определяются основными законами, конституцией; иначе конституционная система. 

1. Период  формирования научных идей и  взглядов в области парламентаризма  (со второй половины XVIII в. до начала XX в.)

Идея парламентаризма на территории России зародилась задолго до того, как исторические предпосылки побудили власть к внедрению ее на практике. По мнению  ученых Ю.А. Дмитриева и А.М. Николаева (авторы книги "Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая ретроспектива" ) прообразом парламентской идеи следует считать эпоху "просвещенного абсолютизма" императрицы Екатерины II. Как считают ученые, отличительная черта этого периода - начало проникновения в Россию с Запада либеральных идей: теории разделения властей, теории естественного права и теории общественного договора.

Обозревая время правления российской императрицы  Екатерины II в контексте развития общественных идей, приведших в последствии к развитию популярности идеи парламентаризма на территории российского государства, отметим, что указанный период подлежит необходимому учету в периодизации этапов развития российского парламентаризма, поскольку именно тогда берет свое начало активное использование идеи нового более демократического государственного устройства Российской империи. Причем в основу указанного устройства были положены государственные институты, аналогичные тем, которые в настоящее время носят наименование "парламентские".

Дальнейшее  развитие идей парламентаризма связано  с именем М. М. Сперанского, чьи проекты  государственных преобразований Российской империи были наполнены мечтами  о конституционной монархии в  России.

Следующая попытка конституционных преобразований связана с деятельностью декабристов. После войны 1812 г. конституционные  идеи становятся все более распространенными  среди русского дворянства, особенно его молодого поколения, некоторые  представители которого оказались  участниками движения декабристов.

Автором одного из конституционных проектов стал Н. М. Муравьев. По мнению Ю. А. Дмитриева и А. М. Николаева, несмотря на отдельные недочеты, проект Конституции Н. М. Муравьева представляет собой документ, составленный на высоком уровне законодательной техники, вобравший в себя идеи российского либерализма, в частности предложения М. М. Сперанского, и соответствующий уровню развития демократии в странах Европы начала XIX в (6).

Проект  переустройства жизни страны на цивилизованных гуманных началах предлагал в  своей "Русской Правде" П. И. Пестель.

По косвенным  данным можно судить, что первый вариант "Русской Правды" предусматривал сохранение поста императора, второй же, по оценке М. В. Нечкиной, "насквозь республиканский"

Согласно  этому документу (п. 9 проекта Конституционного государственного завета), вся законодательная  власть находится в Народной вече (8), избираемой двухступенчатыми выборами (9). Народная веча состоит из Народных Представителей, избранных народом сроком на пять лет. В целях же сохранения преемственности члены Народной вече подвергаются ежегодной ротации на одну пятую ее состава.

В отличие  от проекта Н. М. Муравьева Народная веча П. И. Пестеля имела однопалатную структуру. Как и в проекте  Конституции Н. М. Муравьева, в Завете прослеживается смешение функций законодательных  и исполнительных органов государственной  власти: помимо законодательных функций, к полномочиям Народной вечи относится объявление войны и заключение мира.

Широкое обращение отечественных ученых к проблемам организации государственной  власти происходило в конце XIX - начале XX в. Стремление совместить разделение властей и российский абсолютизм прослеживается в трудах А. Д. Градовского (10). В либеральной политико-правовой мысли второй половины XIX в. крупнейшей фигурой был Б. Н. Чичерин. Единую "по существу своему" государственную власть он делил на отдельные отрасли - законодательную, судебную и правительственную, причем "первая представляет отношение власти к закону, вторая - к свободе, третья - к государственной цели" (11). Глубокий анализ учения о разделении властей был дан Н. М. Коркуновым, который заявлял о том, что "элементы государственного властвования не могут быть сведены к какой бы то ни было абсолютной, неподвижной схеме" (12), поскольку они развиваются вместе с развитием и усложнением государственной жизни.

Таким образом, теория парламентаризма к  началу XX в. прошла ряд подготовительных стадий, в процессе которых выкристаллизовались  наиболее применимые в рамках российской действительности положения указанной  теории (в частности, ограничение  самодержавия посредством конституциализации процесса государственного управления, допуска к управлению государством представителей различных социальных групп, использование процедуры  выбора (а не назначения) для формирования высших органов государственной  власти).

1.2. Период  практического строительства конституционных  и парламентских институтов (с  5 августа 1905 г. по 6 октября 1917 г.)

По мнению Ю. Г. Коргунюка и С. Е. Заславского("Российская многопартийность: становление, функционирование, развитие и "Современная российская многопартийность") период зарождения и последующего развития партийных структур на территории Российской империи проходил с 80-х годов XIX в.. Он характеризовался антиправительственной направленностью и фактически не получил своей легализации до 1905 г. (13).

Таким образом, к началу Первой русской революции демократический либеральный конституционализм (в рамках политических партий и земских учреждений) готовился предъявить требования официальной власти Российской империи, будучи в состоянии не только апеллировать к общественному мнению, но и организовать широкое протестное движение против режима самодержавия.

- Стадия формирования первого российского парламентского законодательства (с 5 августа 1905 г. по 27 января 1906 года)

Серьезные коррективы в развитие русского конституционализма и парламентаризма внесла революция 1905 г.

19-26 июля 1905 г. вопрос о Государственной  думе (так было названо новое  учреждение в проекте А. Г.  Булыгина) обсуждали на специальном  совещании под председательством  императора высшие чиновники  России. Ожидания либеральной общественности, надеявшейся на создание в  России парламента, не оправдались. Дума, названная в народе "булыгинской", оказалась всего лишь подобием парламента.

Отправной точкой становления парламентаризма  в России стал Высочайший Манифест, подписанный царем Николаем II 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка" и целый ряд актов, развивающих положения Манифеста  и также утвержденных указами  императора от декабря 1905-1906 гг.: Указ от 11 декабря 1905 г. "Об изменении Положения  о выборах в Государственную  думу (от 6 августа 1905 г.) и изданных в  дополнение к нему узаконении", Манифест от 20 февраля 1906 г. "Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы", Указ от 20 февраля 1906 г. "Учреждение Государственной Думы" (новая редакция) и др.

Характеризуя  организацию Государственной Думы и Государственного Совета России в  модели Манифеста 17 октября 1905 г. и Указов Николая II от 20 февраля 1906 г.. "многие специалисты высказывают мнение, что они являлись как бы палатами Двухпалатного парламента, что Манифест и Указы 20 февраля 1906 г. "превратили Государственный Совет, по существу, во вторую палату российского парламента" (14). Хотя с абсолютной категоричностью говорить об этом нельзя, поскольку официально это были два самостоятельных государственных органа.

В соответствии с Высочайшим Манифестом "Об изменении  учреждения Государственного Совета и  пересмотре учреждения Государственной  Думы" (от 20 февраля 1906 г.) были осуществлены изменения в процедуру выборов  Государственной Думы. Во исполнение Манифеста 17 октября 1905 г., в 1905 - 1906 гг. был издан ряд указов, внесших существенные изменения и дополнения в Положение о выборах от 6 августа 1905 г. Важнейшим среди них был именной царский указ от 11 декабря 1905 г. "Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу и изданных в дополнение к нему узаконений". По сути, Положение от 11 декабря 1905 г. стало вторым (после Положения от 6 августа 1905 г.) законодательным актом об избирательной процедуре, в соответствии с которым проводились выборы в I и II Государственные Думы.

Многие  современные специалисты отмечают, что система отношений Государственного Совета и Государственной Думы была построена на модели организации  верхней и нижней палат двухпалатного  парламента, хотя формально анализируемое  законодательство предусматривало  равенство прав Думы и Совета. (15)

Вершиной  развития законодательства о Государственной  Думе, учрежденной под давлением  первой русской революции 1905 - 1907 гг. стали также утвержденные Указом Николаем II Основные государственные  законы Российской империи от 23 апреля 1906 г., которые могут быть квалифицированы как первая Российская Конституция - хотя конституцией они официально не именовались.

В Основных государственных законах формулировалась  концепция Парламента, "встроенного" в специфический механизм "разделения властей". Особенность этого механизма  проистекала уже из того, что Основные государственные законы от 23 апреля 1906 г. были дарованы (октроированы) Российским императором, таким образом, они  фактически не отрицали сам принцип  самодержавия.

Как отмечает доктор юридических наук Ж. И. Овсепян, в основных государственных законах  апреля 1906 г. делалась попытка совместить принцип самодержавия с принципом "разделения властей".

Как известно, ограничения, установленные для  избрания в Государственную думу указом от 6 августа 1905 г., не достигли цели: политические партии, поддерживавшие самодержавие, оказались в меньшинстве. Дума, несмотря на все прогнозы, с  первых дней существования вышла  за отведенные ей рамки, выступила с  обращением в адрес царя (хотя такое  право не входило в ее компетенцию), в котором потребовала введения всеобщих выборов, расширения своих  прав в законодательной сфере, гарантий гражданских и личных свобод и  т.д. Получив отказ, члены Думы объявили бойкот правительству И. Л. Горемыкина. В ответ правительство бойкотировало  Думу, фактически еще более ограничив  ее законодательную деятельность.

Стадия  деятельности первой Государственной  Думы (с 27 января 1906 г. по 8 июля 1906 года)

Здесь необходимо отметить, что I Государственная  дума, несмотря на правовую ограниченность, оказалась самым демократическим  законодательным органом государственной  власти в истории монархической  России. Но такой она, как отмечают Ю. А. Дмитриев и А. М. Николаев, стала  не благодаря закону, а вопреки  ему, многократно превысив свои полномочия (16).

Таким образом, вне всякого сомнения, I Государственная дума вряд ли может  быть отнесена к числу законодательных  представительных органов государственной  власти. Скорее, это был политический орган. А вся полнота законодательной  власти по-прежнему оставалась в руках  императора.

Стадия  деятельности второй Государственной  Думы (с 20 февраля 1907 г. по 3 июня 1907 года)

II Государственная  дума оказалась еще более радикально  настроена, чем ее предшественница,  в ней проправительственные силы получили еще меньше мест, чем в предыдущей. Николай II 3 июня 1907 г. объявил о роспуске Думы и о назначении выборов в новую Государственную думу.

При этом были внесены существенные изменения в избирательное право подданных Российской Империи и Государственная дума окончательно утратила характер представительного и законодательного органа власти.

Стадия  деятельности третей Государственной  Думы (с 1907 г. по 1912 год)

Основным  содержанием деятельности III Государственной  думы продолжал оставаться аграрный вопрос. Добившись социальной опоры  в лице этого коллегиального органа, правительство, наконец, приступило к  его использованию в законодательном  процессе. III Государственная дума была распущена высочайшим указом от 29 августа 1912 г. в связи с истечением срока  ее полномочий. Созыв Думы в новом  составе был назначен на 15 ноября 1912 г.

Стадия  деятельности четвертой Государственной  Думы (с 1912 г. по 1917 год)

Выборы IV Государственной думы проходили  на основе все того же избирательного закона от 3 июня 1907 г. Поэтому социальный состав ее депутатов мало отличался  от предшествующего. По оценке Ф.И. Калинычева, "законодательная деятельность Думы была, прежде всего, направлена на укрепление основ самодержавия - полиции, духовенства, тюрем" (17). Дума полностью поддерживала самодержавие в ходе Первой мировой войны.

Юридически IV Государственная дума была распущена  постановлением Временного правительства(ЛЬВОВ Георгий Евгеньевич КЕРЕНСКИЙ Александр Федорович) от 6 октября 1917 г. в связи с началом избирательной кампании по выборам в состав Учредительного собрания (18).

Анализируя  итоги работы I, II, III, IV Государственных  дум в Российской империи, отметим, что история создания и деятельности Государственной думы в России показала бесполезность попыток конституционного ограничения российского самодержавия. Очевидно, что создание конституционной  монархии есть факт реализации воли двух соперничающих сил: монархии и народа в лице самых политически активных его сил. В России же социально-политическая ситуация сложилась таким образом, что, с одной стороны, не было той  силы, которая могла бы заставить  царизм идти на конституционный компромисс, с другой стороны, царизм не стремился  к поискам такого компромисса, чем  обрек себя на гибель.

Вместе  с тем, как показывает опыт развитых стран, нормальный законодательный  процесс в условиях монархии возможен только при наличии реального  конституционного ее ограничения. Без  этого всякий законодательный процесс  ущербен и не соответствует своему истинному предназначению. Государственная  дума в России была номинальным законодательным органом. Реально законодательный процесс оставался прерогативой императора.

2. Этап  существования квазипарламентских институтов - Советов (с 1917 г. по 1991 год)

Формально Россия оставалась монархией до сентября 1917 г. когда постановлением Временного правительства была провозглашена  республиканская форма правления (19).

Отметим, что в послереволюционный период отечественной истории развивался совершенно иной тип народного представительства - Советы. В период советской власти принцип разделения властей был отвергнут, тем самым государство отказалось и от парламентаризма европейского типа. Законодательные и представительные институты (просуществовавший в 1917 - 1937 гг. Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет, позднее - Верховный Совет, съезды Советов) лишь частично соответствовали общей модели парламентаризма.

При тоталитарном режиме формально единовластные  Советы были в целом второстепенными  элементами политической системы - они  не располагали правовым потенциалом  влияния на реальную жизнь общества.

2.1. Период  становления Советов как представительных  органов государственной власти (период действия Конституций  РСФСР 1918 и 1925 г.г.) (с 1917 г. по 1936 год)

Становление системы Советов как системы  представительных органов государственной  власти происходило в две основные стадии (20):

Стадия  становления Советов как массовых политических организаций (с 1905 г. по 4 июня 1917 года)

Первые  Советы возникли как органы стачечной  борьбы пролетариата, как Советы рабочих  депутатов, т. е. создавались главным  образом по производственному принципу (21). Советы осуществляли руководство  вооруженным восстанием пролетариата против самодержавия.

Вторым  этапом в становлении системы  Советов стал период от февраля до октября 1917 г. В первые же дни февральской революции Советы вновь возникли как органы революционной власти. В отличие от Советов 1905 г., создававшихся только в крупных городах и промышленных центрах, Советы 1905 г. стали образовываться повсеместно. Следующий шаг в становлении Советов в феврале - октябре 1917 г. был связан с созданием их Всероссийских объединений, в результате которого были учреждены два центра организации Советов. 3-4 июня 1917 г. в Петрограде прошел первый Всероссийский Съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, который избрал свой ВЦИК.

Стадия  трансформации Советов в органы государственной власти (с 4 июня 1917 г. по 1937 год)

Представляется, что еще одна причина указанной  трансформации была изначально заложена в: природе Советов народных депутатов, как специфических органов власти; структуре системы Советов народных депутатов; правилах функционирования данных органов; специфике правового  статуса народного депутата.

Концепция Советов, как способа организации  государственной власти в стране изначально была сформулирована В. И. Лениным. Так, согласно ленинской теории Советы имели определенные признаки их политико-правовой природы. Так, Советы квалифицировались  как средство и форма политического  объединения народа в социалистическом государстве. По этому поводу В. И. Ленин  говорил: "... народ, объединенный Советами, - вот кто должен управлять государством" (22). Таким образом, представляется, что именно осуществление Советами функции объединения трудящихся в государство В. И. Ленин имел в виду, когда, разрабатывая в 1919 г. Программу  РКП (б), писал, что "создание и развитие всесторонней и массовой организованности трудящихся есть первая историческая задача, которая ложится на Советскую  Республику в области политической" (23).

По Конституции  РСФСР 1918 г. Всероссийский съезд  Советов являлся высшей властью  Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. Данный орган  формировался из представителей городских  Советов по расчету 1 депутат на 25 000 избирателей и представителей губернских съездов Советов по расчету 1 депутат на 125000 жителей и созывался  Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом Советов не реже двух раз  в год. В период между съездами высшей властью Республики являлся  Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов (24).

Формализованные в Конституции РСФСР 1918 г. положения  о правовом статусе Всероссийского съезда Советов без каких-либо изменений  вошли в текст Конституции  РСФСР 1925 г. (25) Тем самым российский законодатель еще раз подтвердил неизменность положений относительно выработанной ранее системы Советов, прошедшей в 1918 г. формализацию в  Основном законе государства.

2.2. Период  действия Конституции РСФСР 1936 г. (с 1937 г. по 1978 год)

Следующим периодом эволюции высших представительных органов государственной власти в СССР и РСФСР явились Конституция  СССР 1936 г. (26) и Конституция РСФСР 1937 г. (27) Прежде всего, речь идет о том, что Конституции СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г. констатировали упразднение системы съездов Советов.

2.3. Период  действия Конституции РСФСР 1978 г. (с 1978 г. по 1992 год)

Следующий период эволюции системы высших уровней  представительной власти в СССР и  РСФСР наступил в связи с принятием  Конституции СССР 1977 г. и Конституции  РСФСР 1978 г.

По мнению доктора юридических наук Ж. И. Овсепян, одним из основополагающих моментов, на который необходимо обратить внимание в связи с анализом той модели организации законодательной власти, что конструировалась в Конституции  СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г., является то, что, в отличие от предыдущих советских конституций, впервые объявлялось, что законы РСФСР принимаются не только Верховным  Советом РСФСР, но и народным голосованием (референдумом), проводимым по решению Верховного Совета РСФСР (ч. 4 ст. 104 Конституции РСФСР 1978 г.) (28).

2.4. Период  упадка системы Советов (период "перестройки") (с 1985 г. по 1993 года)

Радикальные изменения законодательства и практики организации Советов, в том числе  на высшем уровне организации этих представительных органов, начались в  период, вошедший в отечественную  историю как "перестройка" (1985-1991 гг.).

1 декабря  1988 г. в СССР, а 27 октября 1989 г. в РСФСР были приняты Законы  об изменениях (29) действовавших  тогда Конституции СССР 1977 г. и  Конституции РСФСР 1978 г. (30).

Данными Законами предусматривались радикальные  новеллы принципов избрания Советов  и системы их организации, а также  новеллы режима функционирования указанных  органов. В частности, в советскую  организацию возвратились Съезды Советов - СССР и РСФСР, хотя они имели  несколько иное наименование в сравнении  со Съездами Советов, функционировавшими в период после октябрьской революции 1917 г. - назывались: Съезд народных депутатов  СССР и Съезд народных депутатов  РСФСР (31).

Фактически  Законом РСФСР об изменениях и  дополнениях Конституции РСФСР  от 27 октября 1989 г. (32) (как и Законом  СССР от 1 декабря 1988 г. в СССР) в России было учреждено новое звено представительной системы - Съезд народных депутатов  РСФСР как высший орган государственной  власти, который был правомочен принять  к своему рассмотрению и решить любой  вопрос, отнесенный к ведению РСФСР, а также обладал широким перечнем полномочий, составлявших сферу его исключительного ведения (ст. 104 Конституции РСФСР 1978 г. в редакции Закона РСФСР от 27 октября 1989 г.).

Недостатком конституционной организации Съезда народных депутатов и Верховного Совета России 1989 - сентябрь 1993 гг. было то, что они, как и Верховный  Совет РСФСР доперестроичного периода оставались органами не только законодательной и контрольной, но и регламентарной власти.

Решение проблемы реализации принципа разделения властей и поддержания баланса ветвей власти осложнялось попыткой совместить два несовместимых подхода к организации структуры и взаимодействия органов государственной власти. С одной стороны, в стране сохранялась система Советов, построенная в свое время на отрицании разделения властей и увенчанная Съездом народных депутатов, который мог принять к своему рассмотрению любой вопрос. С другой стороны, возникновение новых носителей власти (Президент, Конституционный Суд) и провозглашение на конституционном уровне принципа разделения властей требовали разграничения компетенции различных органов и создания механизма урегулирования возможных конфликтов между ветвями государственной власти.

3. Этап  формирования современной парламентской  системы (1993 г. по настоящее  время)

Таким образом, все предпринятые попытки  реализовывать государственную  власть, используя при этом систему  Советов, окончились провалом и в  результате привели к конституционно-правовому  тупику и противостоянию законодательной  и исполнительной ветвей власти, апогеем  которого явился конституционный кризис в сентябре - октябре 1993 г.

В итоге  можно резюмировать, что история  становления парламентаризма на территории России включает в себя три довольно специфических этапа  формирования указанного политико-правового  института в рамках трех чрезвычайно  различных политических и правовых систем. Так, первый этап становления  парламентаризма представляет собой  эпоху становления российского  конституционализма на пути преобразования абсолютной монархии в некое подобие  монархии конституционной. Второй этап следует отнести скорее к периоду  стагнации демократических процессов  на территории России, его характерной  особенностью следует признать замену парламентских механизмов квазипарламентскими, а иначе - Советами. И, наконец, третий этап становления парламентаризма, который продолжается и в настоящее время, характеризуется тем, что на территории российского государства на основе вновь принятой Конституции создается политическая и правовая система, основанные на принципах разделения властей, федерализма и республиканской формы правления.