Русская бюрократия в XVII веке

Федеральное агентство по образованию Российской Федерации

Марийский государственный технический университет

Кафедра истории и психологии 
 
 
 
 
 

Реферативная  работа на тему

Русская бюрократия в XVIIв. 
 
 
 
 

Йошкар-Ола

2008

Содержание

Введение 3                                                                                                                       Глава I. Организация управления                                                                               5

§ 1 Приказная система управления в оценке историков                                          5

§ 2 Боярская дума и характер законотворческой деятельности                         6

Глава II Приказная система                       8

§ 1 Приказы                                                                                                            8

§ 2 Местное  управление                                                                                    12

§ 3 Организация служилых людей. Приказная служебная лестница             14

Глава III Источники формирования приказного аппарата. Попытка правительства регулировать этот процесс                                                              18

§1 Политика правительства в области формирования бюрократии                     18

§2 Отношение  правительства и общества к «кормлению»  администрации 21

Заключение   24

Список  литературы 25 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение

       Государственное управление России XVIII в. является одной из важнейших тем отечественной и зарубежной историографии, интерес к которой не ослабевает на протяжении уже более двух столетий¹.

       Бюрократия  – категория историческая, в России она ведет начало от времени оформления абсолютизма. Не всякое лицо, причастное к правлению, можно назвать бюрократом и не всякие учреждения – бюрократическими. Лица, отправлявшие управленческие функции, известны и во времена Русской Правды – уже тогда существовали вирники и тиуны. В последующие столетия численность их, как и номенклатура отправляемых ими функций, увеличивалась и усложнялась, но ни в XVI, ни в XVII столетиях бюрократия в России не сложилась.

       Подобно тому, как монархическую форму правления на основании определенных признаков считают абсолютистской (наличие  регулярной армии, бюрократии, правильно организованной финансовой системы, определенного уровня развития товарно-денежных отношений, обеспечивавших материально абсолютистский режим), так и форму административного устройства правомерно назвать бюрократической только в том случае, если на лицо система, совокупность определенных признаков, а не один или несколько из них. Это – зависимость чиновников от монарха, строгая иерархия учреждений и должностных лиц, руководствующихся в своей деятельности уставами и регламентами, единообразие структуры и штатов учреждений и обязанностей должностных лиц, углубление разделения их труда, выражавшееся хотя бы в таком первичном виде, как разграничение гражданской и военной служб и т.д.

       В обобщенном виде отличия в положении государственного аппарата XVII столетия по  сравнению с XVIII в. отражены в присягах. 

       Происхождение слова «бюрократия». Латинское слово  «burrus» (толстое сукно, каким в учреждениях покрывали письменные столы) во французском языке преобразовалось в  «bureаu» (бюро, канцелярия), а в сочетании с греческим «kratos» (власть, господство) образовало новое слово «bureaucratie», которое переводится буквально  как «господство канцелярии». Исходя из этимологии этого слова, под бюрократией можно понимать как систему управления, так и совокупность лиц, обеспечивающих работоспособность этой системы.

       Однако  под «бюрократией» чаще всего  понимают не просто совокупность служащих (всех или кокой-то их части), занятых  в сфере государственного управления; в ней видят особый социальный слой, обладающий набором определенных признаков, не столько профессионального, сколько социального характера.

       Приказная система родилась и выросла из недр великокняжеской канцелярии, так сказать «естественным путем», самостоятельно, а не единовременным волевым решением какого-либо монарха.

       Посмотрим же, как отразилась работа центральных  исполнительных органов XVIIв. т. е. приказов, именно в законодательстве, а не в делопроизводстве – результате каждодневной их деятельности. Ведь именно законодательство суммирует, обобщает, выпукло представляет существующие в данном обществе в данное время принципы взаимоотношений между людьми в различных областях жизни. Соответственно, законодательство XVIIв покажет нам, каковы были характер и особенности государственного управления в это время. 
 

       Глава 1 Организация управления

       § 1 Приказная система управления в  оценке историков

       Оценка  историками сложившейся к концу  XVIIв. Системы управления, прежде всего местного, была неоднозначной. ПО мнению Б.Н. Чичерина, областное управление XVIIв. отличало «отсутствие единообразного, повсеместного, систематического законодательства, отсутствие общих разрядов и категорий, отсутствие юридических начал, словом отсутствие государственной системы», и вообще «во всем выражалось то отсутствие порядка, которым отличалась администрация Московского государства»². С таким выводом не согласны многие историки как XIX, так и XX вв. Возражая Чичерину, И.Е. Андреевский отмечает решающую роль в административном управлении XVIIв. уже не частных правил, а общего законодательства. По оценке С.О. Шмидта, для России были характерно достаточно ранняя бюрократизация управления и унификация норм права и финансовой системы, без которых управлять такой обширной территорией  было просто невозможно. «Система управления, определившаяся в третьей четверти XVIв., - замечает историк, - оказалась настолько крепкой и соответствующей широким представлениям о правопорядке, что выдержала даже испытания опричниной…» и пережила драматические события начала XVIIв. Исследуя систему управления XVIIв., Н.Ф. Демидова пришла к выводу, что процесс бюрократизации шел не только в центре, но и в местном управлении, а становление воеводского правления предстояло собой не что иное, как «распространение приказной системы на местах» А.А. Кизеветтер также придавал большое значение воеводскому правлению, рассматривая его как «начальную ступень бюрократизации местного управления». Таким образом, по мнению историков, приказная система управления, сформировавшаяся к концу XVIIв., успела обрести бюрократические формы, которые в полной мере отвечали задачам государственной жизни того времени.

       § 2 Боярская дума и характер законотворческой деятельности

       В правление царя Алексея Михайловича  система государственного управления, формировавшаяся с конца ХVв., достигла своего расцвета. Высшим законосовещательным органом, разделявшим власть с царем, была Боярская дума. Она обладала законодатальными (разработка, обсуждение и принятие законов) и судебными функциями являясь первой инстанцией по  политическим делам, должностным преступлениям (особо крупным) и местническими спорам.

       По  оценке современников, при царе Алексее Михайловиче, являвшемся самодержавным государем не только по титулу, но и по обществу, Боярская дума уже не имела прежнего значения. Действительно после создания в 1654 г. «приказа Его Великого Государя Тайных дел», действовавшего под непосредственных руководством самого царя, некоторые вопросы решались новым центральным органом без совета с Думой. В частности, Тайный приказ, ставший царской секретной канцелярией (о намерениях государя не должны были знать даже бояре), осуществлял надзор за военными и гражданским делами.

       После смерти Алексея Михайловича Тайный приказ был упразднен, также как и Приказ счетных дел, который осуществлял непосредственный контроль царя за финансовой деятельностью центральных учреждений. Попытка возродить органы верховного го управления  была предпринята при  царе Федоре Алексеевиче созданием в октябре 1680г. Расправной палаты при Боярской думе во главе с кн. Н.И. Одоевским. Эта постоянная комиссия решила апелляционные дела по всем приказам, а во время отсутствия или болезни царя заменяла Думу.

       Тем не менее,  Дума оставалась законосовещательным органом и принимала непосредственное участие в решении важнейших вопросов внутренней и внешней политики. По Уложению 1649г. Ее члены должны были «сидети в палате и по государеву указу государевы всякие дела делати всем вместе»³. Дума разрешала вопросы, на которые действовавший закон не давал ясного ответа. На основе таких вопросов и ответов Думы рождалось московское законодательство. Дела возбуждались в ней тремя путями: 1) государевым указом; 2) приказным докладом; 3) частным челобитьем.

       Инициатива  в важнейших делах внешней  и внутренней политики принадлежала царю. В особо важных случаях царь представлял Думе свои заранее подготовленные письменные предложения. Однако, чаще всего дела, требовавшие рассмотрения Думы, вносились приказами в виде судейских докладов или докладных выписок. В них излагалась суть дела, приводились соответствующие статьи законодательных актов, и ставился вопрос относительно тех сторон дела, которые не были предусмотрены этими статьями. Немаловажную роль в законодательной деятельности Думы играли и челобитные на имя царя, которые шли как от отдельных лиц, так и от обществ. Они содержали жалобы на действия администрации, раскрывали нужды местных и сословных обществ, указывали на недостатки суда и управления, являясь «ежедневной формой участи общества в устроении общественного порядка».⁴

       Таким путем мал процесс кодификации в Московском государстве. Шаткость законодательных норм способствовала развитию приказной волокиты в делах, создавала условия для произвола судей и широкого распространения неправых тяжб, так называемого «ябедничества».

       Здесь уместно заметить, что, начиная с Петра I, закон в России получил несвойственное для него значение: он стал инструментом, с помощью которого правительство пыталось направить развитие страны в желаемое для него русло, при этом, далеко не всегда считаясь с наличием реальных условий для такого развития.

       Лучшим  доказательством эффективности  допетровского законотворчества служит Соборное уложение 1649 г., проект которого подготовила Комиссия из 5 человек: трех представителей Боярской думы и  двух приказных дьяков. Комиссия приступила к работе в июле 1648 г., а в мае 1649г. уже были отпечатаны первые 1200 экземпляров нового правового кодекса, и в течение почти двух столетий сохраняло значение  свода основных законов страны и оказало заметное влияние на последующее законодательство.

Глава II

§ 1 Приказы

       Центральное управление осуществляли приказы (общегосударственные, дворцовые, патриаршие), число которых  достигло к концу века 55. Важнейшие  из них возглавляли начальники, или  судьи, которые были, как правило, членами Думы. Так, одним из самых крупных приказов – Поместным – в XVIIв. – начале XVIIIв. управляли 24 судьи, среди них: 7 бояр, 10 думных дьяков, 3 окольничих, 3 стольника и 1 дворянин. Структура приказов была единообразной: крупные приказы (Поместный, Разрядный и др.) подразделялись на несколько столов (отделений), образованных по территориальному или функциональному принципу, а каждый стол состоял из 6-10 повытий; небольшие приказы делились только на повытья. Работой столов руководили дьяки, а повытьями – опытные подьячие.

       Инструкций  и других законодательных норм о  внутренней работе приказов не существовало. Но в ходе практической деятельности, уже в XVIв. сложилась иерархия административных учреждений, а внутри этих учреждений возникла специализация структур и исполнителей; сформировалась система делопроизводства, с характерными для нее формулярами документов и порядком прохождения документов в учреждениях.⁵

       Дела  решались на основе указов и административной практики (прецедентов), причем самые  сложные и спорные поступали на рассмотрение царя и Думы, более простые обсуждались судейской коллегией приказа, а бесспорные дела решались только судьей или дьяком приказа.

       В 1669 г. приказам были назначены определенные дни недели, когда они могли  вносить свои дела на рассмотрение Думы:

       в понедельник «к слушанью и вершенью»  к боярам в Золотую палату вносили  дела Разрядный и Посольский приказы, во вторник  - Большой казны и Большого прихода, в среду – Поместный и приказ Казанского дворца, в четверг – Большого дворца и Сибирский приказ, в пятницу – Судные Владимирский и Московский приказы.⁶ По свидетельству современников, и сам царь посещал приказы с целью их проверки.

       Являясь по своему характеру центральным  звеном управления, приказы, в отличие  от пришедших им на смену коллегий, принимали непосредственное участие в местном управлении, выполняя на практике роль централизующего начала. Круг их полномочий был намного шире, чем у коллегий, так как включал и часть функций местных учреждений.

       Дума  ведала делами, касавшимися казенных построек в городах, порядка и личного состава управления, а также деятельностью местных правителей. Только Дума могла вызвать воеводу с отчетом до окончания срока его службы; приказы такими полномочиями не располагали. В 1677 г. было запрещено сменять городовых воевод и приказных людей без именных указов.

       Во  второй половине XVIIв. в организации центрального управления наметился ряд новых черт, свидетельствовавших о начале реформирования. Прежде всего, дальнейшее развитие получила практика объединения ряда приказов под началом одного правителя. Параллельно шел процесс укрупнения приказов путем слияния близких по характеру  деятельности учреждений, что способствовало распределению дел по ведомствам. В 1672 г. сбор стрелецких денег из ведении четвертей перешел в Стрелецкий приказ.

       Другая  черта, отличавшая приказную систему  второй половины  XVIIв., заключаясь в широком распространении временных учреждений – комиссий. Они посылались из Москвы в города и уезды для разбора служилых людей, межевания, проведения подворной переписи, а чаще всего для сыска беглых крестьян. Создание этих временных приказов, свободных от местного влияния, явилось «откликом на стоявшие пред правительством неотложные и все возрастающие задачи по решению важнейших вопросов управления страной».⁷ Представляется также, что заметно возросшее участие центральных учреждений в уездных делах свидетельствовало и о необходимости реформирования местного управления, явно не отвечавшего новым задачам.

       Всесторонне изучив все виды «государевой службы»  приказных людей (полковую, посольскую, службу в «посылках», в объездах по городу, на заставах, придворную и др.), Демидова пришла к выводу, что, несмотря на быстрое увеличение подьяческих штатов, у начальников приказов были основания жаловаться на «подьяческое малолюдство». В отличие от XVIIIв., служба приказных людей XVIIв. не замыкалась стенами учреждений, а далеко «выходила за рамки чисто делопроизводственной деятельности». Если вспомнить, что приказные люди составляли часть населения, обладавшую стопроцентной грамотностью, то широкое привлечение их к разным «государевым службам» станет понятным и объяснимым.

Земский приказ на Красной площади 
 
 
 
 
 
 
 

§ 2 Местное  управление

       По  сравнению с центральным местное  управление имело более сложную  структуру. Основной административной единицей был уезд с городом (насчитывалось 146 уездов). Уезды управлялись воеводами, стоявшими во главе приказных или съезжих изб. По оценке М.Н. Тихомирова, «избы представляли собой настоящие учреждения», так как имели присутствия, канцелярии, и достаточно сложную отраслевую структуру: в больших городах они делились на столы, а в других городах – на повытья. Так, в 1650-е гг. в Псковской съезжей избе было четыре стола: Разрядный, Денежный, Поместный и Судный.⁸

       В крупных городах воеводами были члены Боярской думы, в остальных – дворяне средних и низших чинов. Воеводы присылались из Москвы, вместе с ними из московских приказов командировались дьяки или опытные подъячие. В результате не существовало резких отличий в уровне подготовки служащих центральных и местных учреждений, как это наблюдалось в последующий период. Воеводы назначались на срок от 1  до 3 лет.

       Центральные учреждения обращали внимание, прежде всего, на финансовые и судебные дела, по которым существовали разные формы  отчетности. В частой смене воевод правительство видело способ борьбы со злоупотреблениями местной администрации. Тем же задачам отвечало и запрещение воеводам покупать земли в управляемых ими уездах.

       В приказных избах были и низшие служители: приставы, рассыльщики и  сторожа. Приставы и рассыльщики посылались по частным делам и получали вознаграждение от судящихся сторон. Эти должности давали пушкарям и затинщикам вместо жалованья.⁹

       Помимо  государственных учреждений (приказных  изб) местное управление, включало «мирские», или земские, учреждения: губные, земские, таможенные избы.

       При Федоре Алексеевиче власть воевод заметно  возросла. Указом 1679 г. в городах  упразднялись многие должности и  учреждения, а все судебные и других дела передавались ведению воевод.

       При Федоре Алексеевиче осенью 1681 г. был разработан проект общей реформы административно-церковного управления. Это был «первый в русской практике проект переустройства ведущих направлений государственной жизни, предложенный центральной властью».¹⁰ В числе преобразований, намеченных в проекте, предусматривалось переустройство местного управления на принципиально новых началах. Суть предложений сводилась к созданию 12 самостоятельных центров управления и отмене срочности службы местных администраторов, что при отсутствии органов надзора лишало центральное правительство возможности контролировать их деятельность. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

       § 3  Приказная служебная лестница

       В XVIIв. сложилась четкая иерархия чинов, образовавших служилую лестницу. На самом ее верху находилась думные чины, вторую и третью ее ступени занимали придворные чины, которые тесно переплетались с сословными чинами-наименованиями, отражавшими иерархию различных дворянских групп. Скорость продвижения определялось родовитостью лица, выглядела следующим образом:¹¹

       I. Чины думные: бояре, окольничие, думные дворяне.

       II. Чины московские: стольники, стряпчие, московские дворяне.

       III. Чины городовые: жильцы, выборные дворяне из городов, дворовые дети боярские или дворяне, городовые дети боярские.

       Выше  была рассмотрена служебная карьера  представителей родовитой части  русского общества, начинавших службу при дворе и, после многолетней  службы в московских чинах, достигавших чинов и окольничих бояр В структуру служилых людей были включены и приказные люди, составляющие отдельную систему чинов: думных дьяков, дьяков и. подьячих. В списках служилых людей, где расположение каждой группы соответствовало ее сословно-социальному статусу, думные дьяки занимали место после думных дворян, приказные дьяки — после московских дворян, завершая список московских служилых людей; подьячие московские писались после выборных дворян, представлявших верхушку городового дворянства, подьячие провинциальные — после городовых детей боярских. Соотношением приказных. Чинов с общими. Служилыми чинами определялся переход приказных и служилых людей в те или иные чины. Местных подьячих переводили в разряд детей боярских, московских подьячих — в жильцы и выборные дворяне, а дьяков — в московские дворяне. Такие перемещения не всегда были связаны с изменением рода занятий, но они повышали социальный статус приказных людей, создавали более широкие возможности для их детей в выборе рода службы. В результате, дети приказных людей далеко не всегда шли в подьячие. Стремясь «преодолеть “непочетность” службы своих отцов и слиться с основной дворянской массой», они приказной работе предпочитали более престижную придворную службу и другие служилые ранги. Отток потомственных подъяческих кадров вынуждал приказы пополнять ряды их московских служащих счет опытных подьячих местных учреждений.¹²

       В отличие от дьяков и подъячих, переход служилых людей в приказные чины имел для них не только плюсы, но и минусы. Городовой дворянин, поступив в приказные дьяки, с одной стороны переходил в разряд «московских служилых людей», а с другой — лишался ряда преимуществ, которые он имел, находясь в более низком служилом разряде. Так, после поступления дворянина в приказные дьяки его имя в официальных документах писалось уже без отчества (с 1692 г. С отчеством, но без окончания «вич»)¹³. Кроме того, приказные люди не имели права на местничество, поэтому вступление на это поприще дворянина, по понятием XVII в., накладывало бесчестье не только на него, но и на его род.

       Движение  по ступеням этой неписаной «Табели  о рангах» приказные люди начинали, как правило, с «неверстаных» подьячих т.е. не получавших жалованья и только обучавшихся приказной работе; затем последовательно, с интервалом в 5— 10 лет, проходили они ступени молодого, среднего и старого подьячего, которым соответствовало деление подьячих на третью, вторую и первую статьи. Внутри этих групп существовало и более дробное деление. Чин старого подьячего был высшей точкой подьяческой служебной карьеры, но получали его лишь около 16% подьячих (каждый 6-й) после 20—25 лет службы, достигнув к этому времени возраста, вполне оправдывавшего этот чин.¹⁴

       Самые опытные из них могли претендовать на высшую подьяческую должность — «подьячего с прописью. Исполнявшие ее по своему положению и характеру деятельности в приказах играли роль промежуточного звена между подьячими и дьяками, а в местных учреждениях – нередко заменяли дьяков. Как заметил Веселовский, о роли опытных подьячих можно судить по тому, что «просители давали им иногда такую же взятку, как и дьякам». Подьячие были «настоящими хранителями приказных традиций и знатоками всех закоулков своего ведомства. …Связанные тесными и постоянными сношениями с управляемым населением, подьячие не только знали все тонкости и мелочи письмоводства, но и все детали дела». У них «не было общего и профессионального образования; в сущности, это были сметливые мужики, хорошо усвоившие путем практики технику дела».¹⁵

       Большинство историков высоко оценивают русскую  администрацию XVIIв. и считают, что в профессиональном отношении она не уступала европейской бюрократии, а во многом была и выше ее. Хотя европейские дьяки-канцлеры (судебные чиновники) получали специальное юридическое образование.

       Преимущество  русских дьяков перед французскими юристами признавал А.Д. Градовский. По его мнению, «дьяки удачнее их сберегли начало, которого они были истинными представителями, - начало личной заслуги и способности. Юристы во французском парламенте в конце концов пришли к продажности должностей, а дьяки дождались Табели о рангах»¹⁶.

Американский историк Б. Плавсик, который видит преимущество Московского государства в том, что, в отличие от стран Западной Европы, оно не знало такого явления, как продажа должностей. Автор дает высокую оценку административному аппарату России XVII в., признавая, что в некоторых важных отношениях он был в большей степени «рационально бюрократичен», чем аппарат стран Западной Европы, и что российская администрация в допетровский период была организована на более современных началах, чем после многих петровскях реформ. По его мнению, в начале XVIII в. блестящая карьера, подобная той, какую сделали Е.И. Украинцев и Ф.Л. Шакловитый была уже невозможной для тех, кто начинал ее с самого низа¹⁷. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава III Источники формирования приказного аппарата. Попытка правительства регулировать этот процесс

§ 1 Политика правительства в области формирования бюрократии

       Развитие  государственной системы управления подразумевало увеличение числа учреждений, а значит и числа лиц, занятых в сфере управления. Рост аппарата заставил правительство взять под контроль процесс формирования состава служащих, который до этого, как отмечает Демидова, шел «на основе существовавшей ранее практики». Первые предписания, определившие социальную базу для комплектования служащих, относятся к 1630 — началу 1640 г. Важной вехой в ограничительной политике правительства по регулированию состава подьячих стал указ 7 декабря 1640 г., который запрещал центральным и местным учреждениям принимать на службу тяглых и торговых людей, а также детей белого духовенства. Законодательные акты второй половины XVII в. распространили эти ограничения и на выходцев из низших разрядов служилых людей (детей казаков, стрельцов, пушкарей, казенных Сторожей и др.). В результате закон сохранял право на поступление в подьячие за достаточно узким кругом лиц: за теми, кто «в службе и в тягле не записан». Как отмечал Н. Оглоблин, «служилые люди, находившиеся на действительной службе и связанные ее условиями — поместным владением, государевым жалованьем и т.п. не имели права в ХVII в. поступать в подьячие». В результате как для тяглого населения (крестьян и посадских), так и для служилых людей (дворянского и не дворянского происхождения) путь в приказную службу был закрыт. Это запрещение распространялось и на их детей.

       Наглядное представление о требованиях, предъявляемых правительством к соискателям на эти должности, дает указ 1657 г., который был принят по конкретному случаю: выбору трех подьячих в городе Переславле Рязанском. Участвовать в этих выборах должны были как дворяне, так и посадские люди. Им предписывалось выбрать подьячих «добрых и способных к делам», чтобы они были «любы всему городу» и чтобы отцы их не находились ни в военной службе, ни в тягле. Выборные списки, подписанные всеми жителями города, следовало прислать в Разряд, а подьячим назначить «государево жалованье»; первому — 10 руб., второму — 7, а третьему — 5 руб., но не больше того.