Шляхи реформування мiжбюджетних вiдносин в Украни

ШЛЯХИ РЕФОРМУВАННЯ МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН 

В УКРАЇНІ 

Анотація 

Розглянуто сучасний стан міжбюджетних відносин в Україні. Досліджено механізми та складові міжбюджетних відносин. Проаналізовано основні проблеми сучасних міжбюджетних відносин в Україні. Наведено досвід інших країн стосовно врегулювання питань відносин між бюджетами різних управлінських рівнів. Надано рекомендації правового, управлінського та економічного характеру щодо удосконалення системи міжбюджетних відносин. 

ШЛЯХИ РЕФОРМУВАННЯ МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН 

В УКРАЇНІ 

1. Постановка  проблеми. 

Право на здійснення видатків місцевими органами виконавчої влади у районах та областях, а  також органами місцевого самоврядування унормовані у законах „Про місцеве  самоврядування в Україні” (1997), „Про місцеві державні адміністрації” (1999), Бюджетному кодексі України (2001). Місцеві органи отримали достатній обсяг повноважень, відповідний принципу субсидіарності, чітко регламентовані їх повноваження та суб’єкти виконання цих повноважень. Тому нині головним питанням забезпечення виконання повноважень із місцевих бюджетів є достатність обсягу коштів для виконання повноважень і досконалість та ефективність механізму надання міжбюджетних трансферів. Необхідність реформування системи міжбюджетних відносин визначена законодавчо[1]. 

Сучасними найгострішими  проблемами у сфері міжбюджетних відносин є:  

1.  Невідповідність  між зобов’язаннями за видатками  місцевих бюджетів та джерелами  фінансування. 

У структурі  доходних джерел місцевих бюджетів частка трансфертів має значну величину (до 44 %), причому вона виявляє тенденцію до зростання: з 1998 року вона зросла з 14,3 % більш ніж у три рази. Для порівняння: в інших країнах частка трансфертів у доходах місцевих бюджетів є набагато нижчою, наприклад у Румунії – 10,8 %, Словаччині – 19,0 %, Словенії – 20,9 %, Латвії – 28,1 %, Болгарії – 33,0 %, Польщі – 40,2 %, Чехії – 35,0 %. Відповідно, в Україні знижувалась частка податкових надходжень місцевих бюджетів: від 74,8 % у 1998 році до 43,3 % у 2008 році, що також не сприяло зміцненню фінансової самостійності місцевого самоврядування.  

Відтак власними та закріпленими доходними джерелами  забезпечується трохи більше 50 % видатків, можливість фінансування інших видатків залишається непрогнозованою і  залежить від вищих органів влади, від обсягу наданих трансфертів. Це спричиняє неефективність використання бюджетних коштів, недостатність обсягу фінансування окремих видаткових повноважень, накопичення заборгованості по виплатах, виникнення утриманських настроїв у місцевих органів стосовно державного бюджету і одночасне посилення регулюючих важелів держави на формування місцевих бюджетів, що суперечить основоположним принципам місцевого самоврядування. Загалом в країні зростає кількість місцевих бюджетів регіонального рівня, які отримують кошти із Державного бюджету. Якщо на початку 90-х років таких регіонів було 13-15, на початку 2000-х – близько 20, то сьогодні 26 регіонів (всі, крім м. Києва) є бюджетними реципієнтами. 

Слабо регульованою залишається ситуація у сфері  виконання делегованих державних повноважень – незважаючи на існування права передання обов’язків щодо їх виконання (отже, фінансування) від органів місцевого самоврядування до місцевих адміністрацій, делеговані повноваження стають скоріше зобов’язаннями виконавчих органів із необхідністю вжиття заходів щодо мобілізації коштів на їх виконання. 

2.  Слабкий  ступінь кореляції між реальними  потребами місцевих бюджетів  у коштах з державного бюджету  та їх відображенням у формулі  розподілу обсягу міжбюджетних  трансфертів. 

Застосування  формульного підходу до обрахунку  трансфертів (на основі Формули розподілу  обсягу міжбюджетних трансфертів)[2] сприяє прозорості формування міжбюджетних трансфертів  та точності обрахунку потреб у додаткових коштах. На основі співставлення розрахункового показника обсягу видатків та закріпленого обсягу доходів, скоригованих на коефіцієнт вирівнювання, визначається обсяг необхідних додаткових коштів для місцевого бюджету, або обсяг вилучень з місцевого бюджету до державного. Міжбюджетні трансферти покращують загальну ситуацію з усуненням надмірних різниць у зазначених показниках місцевих бюджетів (збільшується загальна сума доходів та видатків у розрахунку на одну особу), але це збільшення відбувається неоднаковою мірою у різних регіонах. Трансферти спрямовуються на досягнення соціальної справедливості, вирівнювання, проте не економічної ефективності. 

Загальним недоліком  формульного підходу є значна кількість параметрів та багаторівневість параметрів у формулі, складності у  їх тлумаченні. Недоліки характерні також для окремих елементів методики обрахування видаткових потреб. Використання формули повинне забезпечувати однакові (або співрозмірні) видаткові можливості місцевих бюджетів різних територій, але вони також мають у повній мірі враховувати економічні, соціальні, природні особливості розвитку цих територій, з тим щоб не продукувати невмотивовані і необґрунтовані витрати. Нині у формулі пропонується використовувати абсолютні видаткові потреби, що ґрунтуються на видатках на первинну медико-санітарну допомогу, і показники чисельності населення (розрахунок видатків на освіту та на культуру проводиться окремо). З метою усунення недоліків щодо неадекватного відображення потреб у додаткових ресурсах (міжбюджетних трансфертах) доцільніше було б обраховувати відносні видаткові потреби, які б враховували територіальні особливості.  

Складається ситуація, коли зусилля органів місцевого  самоврядування з поліпшення економічної  ситуації не можуть вирішити головну  проблему місцевого бюджету –  збільшення обсягу власних коштів – внаслідок недосконалості формули міжбюджетних трансфертів, а тільки змінюють структуру доходів відповідного бюджету.  

Також, формула  не враховує складену у попередній період мережу бюджетних установ, вкрай  необхідну для життєдіяльності  громади, щодо збереження якої докладають зусиль органи місцевої влади. При визначенні рівня потреб у додаткових коштах формула також не враховує фінансову достатність чи нестачу фінансових коштів окремих територіальних одиниць. 

Водночас і  частий перегляд формули упродовж одного бюджетного року (за 2008 рік було прийнято 20 Постанов Кабінету Міністрів України про внесення змін до формули), викликаний необхідністю врегулювання сфери міжбюджетних трансфертів відповідно до змін економічної ситуації, є негативним чинником, оскільки не сприяє можливості розбудови довгострокової стратегії місцевого розвитку органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади, не сприяє стабільності бюджетної політики місцевих органів та можливості проводити прогнозування розвитку території. 

3.  Нерівномірне  співвідношення „дотація-субвенція”  у структурі трансфертів, переважаюча  частка дотацій та субвенцій  на соціальний захист.  

Найбільшу питому вагу у складі трансфертів займають дотації вирівнювання (табл. 1). У 2008 році їх частка становила 57,1 % захищених трансфертів загального фонду і 48,7 % усіх трансфертів (для порівняння – 13,9 % у 1998 році). Дотація, яка є нецільовим трансфертом, з одного боку, дозволяє місцевим органам витрачати кошти на власний розсуд. Незважаючи на те, що вибір напрямів використання дотацій вирівнювання може визначатися місцевими органами влади самостійно, на їхнє рішення істотно впливає необхідність забезпечення бюджетних програм по фінансуванню благ і послуг, що надаються за рішенням центральних органів влади. Однак, з іншого боку, переважне використання дотацій формує загрозу розпорошення коштів серед непріоритетних для даної території чи місцевості напрямків видатків. В структурі самих субвенцій близько двох третин складають субвенції на виконання державних програм соціального захисту населення, крім надання житлових субсидій і пільг населенню для оплати житла та комунальних послуг, натомість субвенції на соціально-економічний розвиток займають невелику частку. 

З метою раціоналізації видатків та підвищення контролю за використанням переданих з державного бюджету коштів у вигляді міжбюджетних трансфертів у структурі трансфертів має зрости питома вага субвенцій як цільових коштів, використання яких пов’язане з необхідністю фінансування конкретних об’єктів, пріоритетних у поточному бюджетному році, причому питома вага субвенцій на соціально-економічний розвиток має зростати. 

Таблиця 1 

Перерахування трансфертів до місцевих бюджетів у 2008 році

Назва трансферту 

Млн грн. 

У % до обсягу трансфертів 

Трансферти загального фонду, всього 

55084,2 

93,04 

У т.ч. захищені трансферти загального фонду: 

50497,6 

91,67 

Дотації вирівнювання 

28810,5 

57,05 

Субвенції соціального  значення 

18284,1 

36,21 

Додаткові дотації 

1628,8 

3,23 

Трансферти спеціального фонду  

4119,3 

6,96 

ВСЬОГО трансфертів  

(загальний та  спеціальний фонд)  

59203,5 

100,00 
 

Джерело: Державне казначейство України 

Незначна увага  владних структур до вказаних проблем  призводить до посилення утриманських настроїв окремих регіонів відносно держави, незацікавленості збільшення виробничих потужностей інших регіонів, неефективного розподілу коштів та їх витрачання.  

4.  Нормативна  неврегульованість забезпечення  видатків на соціальні потреби. 

Видатки на соціальні  потреби не повинні бути видатками місцевого значення, оскільки місцеві органи не можуть впливати на рішення про їх надання чи ненадання. Нині у видатках місцевих бюджетів більше 70 % спрямовуються на виконання державних функцій, таких як надання послуг у сфері освіти, охорони здоров’я, культури, мистецтва, фізичної культури та спорту. Такі видатки враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. Відповідно, на виконання власне функцій місцевого розвитку – забезпечення функціонування житлово-комунального господарства, утримання дорожньої системи, управління комунальним майном, регулювання земельних відносин і фінансування програм природоохоронного значення (тобто видатків, які не враховуються при розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів), залишається незначний обсяг коштів. Крім того, місцеві бюджети не отримують кошти, необхідні для утримання об’єктів соціальної інфраструктури, що переходять у комунальну власність. 

Місцеві органи влади не мають достатніх фінансових можливостей щодо виконання функцій  місцевого значення ще й внаслідок нераціональної системи надання послуг і надмірної кількості установ по наданню таких послуг, що відповідно потребує додаткових витрат на здійснення управлінських функцій.  

Оскільки забезпечення соціальної сфери є завданням  держави, то місцеві бюджети мають отримувати кошти із державного бюджету на забезпечення видатків соціальної сфери. Власними коштами місцевих бюджетів мають фінансуватися місцеві потреби (визначені у чинному законодавстві[3] як видатки, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів). 

За основу фінансового  нормативу бюджетного забезпечення береться поняття соціальної послуги. Згідно Бюджетного кодексу України, є три види послуг (ст. 86, 94, 95):  

1)   спрямовані  на забезпечення першочергових потреб, гарантовані державою для всіх громадян, розташовані найближче до споживачів, фінансовані з бюджетів місцевого самоврядування; 

2)   спрямовані  на забезпечення основних потреб, гарантовані державою для всіх  громадян, фінансовані з бюджетів  районів, міст обласного (республіканського в АР Крим), м. Києва та Севастополя; 

3)   спрямовані  на забезпечення певних потреб, гарантовані державою для окремих  категорій громадян, фінансовані  з бюджетів областей та АР  Крим. 

Натомість, згідно Закону України „Про соціальні послуги”[4], соціальна послуга – це комплекс правових, економічних, психологічних та інших заходів, спрямованих на окремі соціальні групи чи індивідів, які перебувають у складних життєвих обставинах та потребують сторонньої допомоги. Тобто „соціальна послуга” надається не всім громадянам, тому тільки третій вид соціальної послуги згідно Бюджетного кодексу відповідає соціальній послузі по суті і згідно цього Закону, а перший та другий види соціальних послуг згідно Бюджетного кодексу України по суті є гарантованими Конституцією України правами усіх без винятку громадян. 

Таке законодавче  різнотлумачення одного самого поняття  „соціальна послуга” призводить до необхідності перегляду поняття „фінансового нормативу бюджетного забезпечення”, визначення його реальної економічної основи, і чіткого формулювання понять „соціальна послуга”, „громадська чи бюджетна послуга” і т.п.  

Крім того, залишається  потреба у включенні до розрахунку обсягів фінансового нормативу  бюджетного забезпечення такої категорії, як соціальний стандарт[5] (соціальна норма чи норматив, на базі якої визначаються основні соціальні гарантії по мінімальному розміру оплати праці, доходів громадян, пенсійного забезпечення, соціальної допомоги). 

5.   Диспропорції  співвідношення обсягів першого і другого кошика доходів місцевих бюджетів. 

Обсяг трансфертів, які має змогу отримати місцевий бюджет, залежить від того, скільки  зібрано коштів (доходів місцевого  бюджету), що враховуються при визначенні трансфертів. Відповідно, доходи місцевих бюджетів поділяються на дві групи, згідно статей 64 і 69 Бюджетного кодексу України (табл. 2): 

–        доходи, які враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів (перший кошик), або закріплені доходи, із них  найбільшу питому вагу займають податок на доходи фізичних осіб та єдиний податок для суб’єктів малого підприємництва; 

–        доходи, що не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів (другий кошик), або власні доходи, із них найбільшу питому вагу займають плата за землю, податок з власників транспортних засобів. 

Таблиця 2  

Доходи місцевих бюджетів у 2007-2008 роках

Вид надходжень 

2007 рік 

2008 рік 

Всього, млн грн. 

У % до загальної  суми 

Всього, 

млн грн. 

У % до загальної  суми 

Перший кошик, 

у т.ч. 

Податок з доходів фізичних осіб 

34782 

76 

45896 

76 

Єдиний податок  для СМП 

1593 

4 

1854 

3 

Другий кошик, 

у т.ч. 

Податок з власників  транспортних засобів 

1355 

3 

1558 

3 

Плата з землю 

3889 

9 

6681 

11 

Інші податки  та збори 

3985 

8 

4197 

7 

ВСЬОГО 

45600 

100 

60200 

100 
 

Джерело: Державна податкова адміністрація України 

В основу такого розподілу доходних джерел покладається принцип, що найвагоміші доходні  джерела впливають на обсяг трансфертів  – чим більше надходження від  них, тим менше трансфертів може бути отримано. З одного боку, це зменшує утриманські настрої місцевих бюджетів відносно державного, але з іншого – не створює зацікавленості місцевих органів у збиранні податків на доходи фізичних осіб та інших надходжень із першого кошика. Складається ситуація, коли зусилля місцевих органів з активізації економічної діяльності в регіонах щодо підвищення рівня зайнятості та відповідно збільшення надходження податку з доходів фізичних осіб до місцевого бюджету призводять до зниження обсягу дотації вирівнювання або збільшення суми коштів, що мають бути перераховані з місцевого до державного бюджету. 

Слід також  вказати на значне переважання обсягу податків та зборів із першого кошика. Їхня частка складає понад 80 % обсягу загального фонду місцевих бюджетів. Відповідно низькою є частка дохідних джерел місцевих бюджетів із другого кошика, якими місцеві органи влади можуть розпоряджатися самостійно, виходячи з пріоритетів розвитку адміністративно-територіальної одиниці. Включення плати за землю та податку з власників транспортних засобів до доходів місцевих бюджетів, які не враховуються при визначенні трансфертів (другого кошика), є позитивним у тому сенсі, що це дає змогу місцевим органам нарощувати свої фінанси за рахунок власних зусиль та активізації економічної діяльності на підпорядкованій території. Надходження таких вагомих податків дають змогу виконувати місцевим органам влади функції щодо надання населенню житлово-комунальних послуг, здійснення видатків на благоустрій місцевості. І навпаки, значне переважання частки доходів першого кошика вказує на недостатність власних доходів місцевих бюджетів для виконання органами місцевого самоврядування покладених на них функцій і завдань, на незацікавленість місцевих органів у збільшені надходжень від податків та зборів, а також є критерієм неможливості довгострокового прогнозування економічного розвитку території. 

6.  Неефективна  децентралізація бюджетної системи. 

Підвищення ефективності процесу формування видаткової частини  місцевих бюджетів та децентралізація  управління бюджетними коштами визначені  як один із способів перетворення місцевих бюджетів на ефективний інструмент соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць[6]. Бюджетна децентралізація передбачає, з одного боку, визначення раціональних обсягів і структури бюджетних повноважень, з іншого – повне їх забезпечення ресурсною базою.  

Засади міжбюджетних відносин між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань (бюджетами місцевого самоврядування), а також між міським бюджетом міста обласного (республіканського АР Крим) значення, міста Севастополя та бюджетами  адміністративно підпорядкованих йому міст, селищ, сіл, крім бюджетів місцевого самоврядування, трансферти до яких визначаються законом про Державний бюджет України на наступний рік, визначені законодавчо з 2004 року[7]. Тим самим було забезпечено подальшу децентралізацію бюджетної системи. Однак, трансферти містам та районам обчислюються безпосередньо на центральному рівні. Це, в свою чергу, послаблює позиції обласного рівня у контролі за формуванням та використанням фінансових ресурсів на районному рівні. Більш-менш самостійними у схваленні бюджету є області та міста обласного значення, натомість бюджети місцевого самоврядування є залежними від району (юридично від районної ради, фактично від районної адміністрації). 

Спостерігаються розбіжності у тлумаченні понять „міжбюджетні відносини” у Бюджетному кодексі України (2001) та Законі України  „Про міжбюджетні відносини між  районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань” (2004) – у згаданому Законі поняття „міжбюджетні відносини” між бюджетами районів та місцевого самоврядування зведені винятково до „міжбюджетних трансфертів” (ст. 1 і ст. 3), натомість Бюджетний кодекс тлумачить їх як будь-які відносини між бюджетами держави, АР Крим та бюджетами місцевого самоврядування.  

Незважаючи на наявність в Україні близько 12 тисяч місцевих рад, необхідно розглянути можливість і загальні принципи встановлення прямих відносин між державним бюджетом та бюджетами місцевого самоврядування, з тим, щоб позбавити район надмірних управлінських важелів впливу на бюджетний процес та перерозподіл фінансових ресурсів. Питання подальшої децентралізації бюджетної системи є також важливим у зв’язку з актуалізацією необхідності проведення адміністративно-територіальної реформи – об’єднання декількох фінансово слабких громад у єдину дозволить зменшити видатки на утримання управлінського апарату і збільшить обсяги коштів на поточні потреби, що у свою чергу спростить механізм встановлення прямих фінансово-бюджетних відносин між державою та громадами. 

2.     Рекомендації щодо вирішення  проблем міжбюджетних відносин. 

Організація системи  міжбюджетних відносин в умовах обмеженості  бюджетних ресурсів на всіх ланках управління повинна будуватися на таких принципах:  

·        відповідності потреб можливостям  мобілізації коштів – як із власних  джерел, так і з переданих закріплених  джерел та міжбюджетних трансфертів; 

·        співпадіння користувачів послуг у  соціальній сфері, платників податків та зборів на їх фінансування та тих, хто схвалює рішення про надання таких послуг (в особі виконавчих або представницьких органів влади); 

·        досягнення оптимального співвідношення між власними, закріпленими коштами  і трансфертами з метою зацікавлення місцевих органів влади активізувати економічну діяльність, сприяти збільшенню об’єктів оподаткування та податкової бази, встановлення чіткої межі між незалежністю і утриманством, між фінансовою самостійністю місцевих бюджетів та реальною потребою у державних коштах на основі зацікавленості місцевих органів у результатах активізації економічної діяльності на підвідомчій території. 

Реформування  системи міжбюджетних відносин повинно  передбачати реалізацію окремих  заходів за наступними цілями: 

1.     З метою встановлення відповідності  між видатками та доходами  місцевих бюджетів:  

–        активізувати економічну та господарську діяльність місцевих органів влади  на підвладній території з метою  збільшення частки власних та закріплених  джерел доходів у місцевих бюджетах і зменшення частки трансфертів, а також збільшення загалом кількості регіонів, які не потребують трансфертів із державного бюджету; 

–        запровадити державні гарантії фінансового  забезпечення виконання делегованих  повноважень місцевими органами влади;  

–        покласти в основу політики фінансового  вирівнювання критерій зацікавлення бюджетів-донорів  віддавати кошти, залишаючи певну  частку сум перевиконання доходів  у розпорядженні місцевих органів  влади. 

2.     З метою удосконалення Формули розподілу обсягів міжбюджетних трансфертів: 

–        внести зміни до Формули розподілу  обсягу міжбюджетних трансфертів щодо використання індексів відносних видаткових потреб, які дозволять враховувати  місцеві особливості розвитку – зокрема, щільність проживаючого населення, рівень екологічного забруднення; 

–        спростити показники та окремі формули, що використовуються при обрахунку  міжбюджетних трансфертів; 

–        встановити мораторій на внесення змін до формули упродовж одного бюджетного року. 

3.     З метою раціоналізації структури  трансфертів: 

–        забезпечити пріоритетність надання  цільових субвенцій, збільшити частку субвенцій на соціально-економічний  розвиток, сформувати механізм запровадження  конкурсних процедур фінансування місцевих програм;  

–        застосовувати вибірковий механізм фінансування окремих проектів, ініційованих місцевими органами влади, з наданням переваги тим, які спроможні найшвидше  дати економічний ефект і відповідно, сприяти розвитку інших місцевостей. 

4.     З метою упорядкування механізму  забезпечення соціальних видатків: 

–        встановити жорстку відповідність  між фінансуванням видатків, які  спрямовані на вирішення питань місцевого  значення і не враховуються при розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів, і обсягом власних доходів місцевих бюджетів. Інші видатки доцільно фінансувати за рахунок закріплених доходів місцевих бюджетів та міжбюджетних трансфертів, що дозволить уникати зустрічних фінансових потоків і посилити контроль за використанням коштів та наданням трансфертів; 

–        покласти в основу бюджетного вирівнювання нормативи соціальних стандартів надання  громадянам послуг; 

–        ініціювати внесення змін до Бюджетного кодексу України: у ст. 86, ч. 1 замінити „соціальних послуг” (пункт 1) і „основних соціальних послуг” (пункт 2) на словосполучення „громадських послуг”, у ст. 98, ч. 3, пункт 2) замінити „споживачів соціальних послуг” на „споживачів громадських та соціальних послуг”. 

5.      З метою заохочення територіальних громад до наповнення бюджетів, передусім у частині доходів, які не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, і збільшення частки видатків, які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів:  

–        встановити частку відрахувань від надходжень з податку на доходи фізичних осіб до другого кошика доходів місцевих бюджетів; 

–        включити до переліку видатків першого  кошика видатки на соціальний захист, соціальне забезпечення, культурно-мистецькі  та спортивні заходи, а також видатків на утримання об’єктів соціальної інфраструктури, що переходять у комунальну власність.