Система контроля в муниципальном образовании

• Введение

• Глава 1. Система контроля в муниципальном образовании

• 1.1 Значение и виды контроля в муниципальном образовании

• 1.2 Принципы и методы контроля в муниципальном образовании

• 1.3 Система и органы муниципального контроля

• 1.4 Общественный контроль в муниципальном образовании

• Глава 2. Координация и контроль в системе взаимоотношений органов регионального и муниципального управления в российской федерации

• 2.1 Понятие и формы координации в деятельности органов регионального и муниципального управления

• 2.2 Понятие и формы контроля органов регионального управления за органами местного самоуправления

• Заключение

• Список использованной литературы

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

     Актуальность. Практика государственного и муниципального управления показывает, что функция контроля все еще исследована не достаточно, несмотря на то, что руководители разных уровней начинают осуществлять функцию контроля с того самого момента, когда они сформулировали цели и задачи организации.

     Эффективный управленческий контроль создается на основе его соединения с процессом стратегического планирования. Он обеспечивает наблюдение за осуществлением стратегических планов таким образом, чтобы менеджеры смогли определить, насколько хорошо эти планы выполняются и где необходимо сделать изменения или применить регулирующие меры. Контроль как функция управления и как специфического рода деятельность имеет сложную структуру и проявляется в различных аспектах, что обусловливает различные характеристики его понятия. В настоящее время существует большое количество определений понятия "контроль", "функция контроля", "концепция контроля" как у отечественных, так и у зарубежных авторов. К примеру, Русинов Ф.М. дает следующее определение контроля. "Контроль - как основная функция менеджмента - объединяет виды управленческой деятельности, связанные с формированием информации о состоянии и функционировании объекта управления (учет), изучением информации о процессах и результатах деятельности (анализ), работой по диагностике и оценке процессов развития и достижения целей, эффективности стратегий, успехов и просчетов в использовании средств и методов управления".

     Р.И. Криницкий рассматривает контроль как "процесс наблюдения и проверки производственной и финансово-хозяйственной деятельности предприятий, осуществляемый соответствующими субъектами управления в целях выявления отклонений от установленных параметров этой деятельности, устранения и предупреждения отрицательных явлений и тенденций.

Известный специалист в области контроля Е.А. Кочерин рассматривает контроль как "завершающую стадию процесса управления, сердцевиной которой является механизм обратной связи".

Парахина В.Н., Максименко Л.С., Панасенко С.В. считают, что контроль способствует тому, чтобы фактически полученные результаты были как можно ближе к требуемым или желаемым. По мнению Большакова А.С. и Михайлова В.И., "контроль - функция менеджмента, выполняющая стабилизационную роль в петле управления.

     Анализируя высказывания лишь приведенных выше отечественных авторов можно сделать вывод о том, что контроль - это важнейшая функция управления, которая обеспечивает возможность управлять деятельностью общества и его организациями, а также складывающимися в нем социально-экономическими отношениями.

     Практика показывает, что в системе государственного и муниципального управления механизм контроля представляет собой форму реализации механизма обратной связи. Известно, что эффективно управлять на любом уровне - значит действовать целеустремленно, стремясь к достижению поставленной цели, а поэтому составной частью механизма управления является механизм контроля. В результате четко организованного контроля осуществляется обратная связь между объектом управления в лице предприятий, организаций и фирм и субъектом управления, представляющим государственный и муниципальный аппарат.

Механизм контроля действует на всех этапах, во всех подсистемах государственного и муниципального управления.

     От эффективности действия механизмов контроля во многом зависит эффективность функционирования системы управления. Все это указывает на то, что контролю отводится ключевое место в системе государственного и муниципального управления.

Цель исследования - рассмотреть виды и принципы контроля в системе муниципального управления.

     Задачи исследования:

Рассмотреть значение и виды контроля в муниципальном образовании.

Проанализировать принципы и методы контроля в муниципальном образовании.

Определить особенности общественного контроля в муниципальном образовании.

Изучить понятие и формы координации в деятельности органов регионального и муниципального управления.

Объект исследования - основополагающие характеристики деятельности муниципального управления.

Предмет исследования - контроль в системе муниципального управления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Система контроля в муниципальном образовании

1.1 Значение  и виды контроля в муниципальном  образовании

Контроль служит одной из составляющих управленческого цикла, выступая в качестве элемента обратной связи, сигнализирующей субъекту управления о результатах его воздействия на объект. Под контролем в муниципальном образовании понимается проверка соответствия количественных и качественных характеристик объектов и процессов установленным (плановым, нормативным) требованиям Суркина Ф.Ж. Введение в специальность "Государственное и муниципальное управление": Учебное пособие. - СПб.: Питер, 2008. - с. 86..

     Этот контроль ориентирован на соблюдение государственных и муниципальных норм и стандартов, строится на принципах законности, плановости, полноты и достоверности информации, целевого использования муниципального имущества и финансовых средств, эффективности контрольной деятельности.

     Необходимость контроля в муниципальном образовании связана с неопределенностью, присущей любому управленческому решению. Между планируемым и реальным развитием ситуации всегда наблюдается временной разрыв, способный вызвать отклонения от плана. Суть контроля заключается в получении информации о фактическом состоянии объекта контроля и соответствии полученных результатов ожидаемым. В результате контроля могут быть выявлены не только недостатки в выполнении принятых решений, но и недостатки в самих решениях.

Зачастую результаты контроля являются основанием для руководителей органов местного самоуправления корректировать принятые ранее планы и решения.

Существуют разные классификации видов контроля в муниципальном управлении (рис.1).

Наиболее важно разделение контроля на внешний (государственный), внутренний, осуществляемый органами местного самоуправления, и общественный.

По продолжительности контроль может быть периодическим и непрерывным.

Непрерывный контроль обычно связан с применением технических средств контроля.

     Но масштабам контроль может быть общим и частным (детальным). Общий контроль осуществляется на основании знаний об отклонениях от контрольных цифр Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: Учебник. - М.: Норма, 2009. - с. 146..

При частном контроле контролер рассматривает все мелочи, детали, проверяет каждый шаг исполнителя.

     По временному фактору контроль подразделяется на предварительный, текущий (промежуточный) и окончательный. Предварительный контроль осуществляется до начала работ. Контролируется их соответствие установленным требованиям, правилам и имеющимся ресурсам: человеческим, материальным, финансовым. Текущий или промежуточный контроль осуществляется в ходе непосредственного выполнения принятых планов и решений и основан на сравнении фактических результатов работы с запланированными. Он позволяет установить наметившиеся отклонения в ходе выполнения работ и принять корректирующие решения. Окончательный контроль осуществляется после выполнения работы. На этой стадии отсутствует возможность повлиять на ход выполнения работ, но результаты контроля учитываются при проведении последующих работ.

     По форме контроль делится на контроль документальных данных, заслушивание отчетов руководителей и исполнителей работ, собеседования с ними.

     По предмету выделяют контроль текущих результатов, контроль исполнения распорядительных документов, контроль деятельности структурных подразделений и служб. Контроль текущих результатов основан на оценке степени достижения поставленных целей. Контроль исполнения распорядительных документов включает контроль за точным толкованием, соблюдением и исполнением установленных этими документами требований. Контроль деятельности структур муниципального управления - это проверка целей, задач, функций, организационной структуры, методов работы, профессиональных качеств сотрудников Кайль Я.Я. Система государственного и муниципального управления: Учебное пособие. - Ростов-на-Дону: Феникс, ВолГУ, 2009. - с. 143..

     Основные составляющие процесса контроля:

выработка стандартов и критериев, по которым осуществляется контроль (если такие не были установлены ранее);

сопоставление с этими стандартами и критериями реальных результатов;

осуществление корректирующих действий.

 

1.2 Принципы и  методы контроля в муниципальном  образовании

     При организации системы контроля в муниципальном образовании целесообразно придерживаться общих и частных принципов. Общие принципы контроля основаны на его социально-политических аспектах, а частные отражают организационно-техническую сторону.

     К методам контроля относятся:

анализ документов, характеризующих объект контроля, планы работы, отчеты, решения и т.д.;

отчеты должностных лиц на заседаниях;

изучение объектов контроля на месте;

аттестация служащих на соответствие занимаемым должностям.

Контроль должен быть своевременным и гибким, ориентированным на решение поставленных перед организацией задач.

     Непрерывность контроля обеспечивается специально разработанной системой мониторинга хода реализации работ и принятых решений. Для более эффективного осуществления контроля за выполнением большого числа работ и принятых решений целесообразно использовать такие инструменты, как сетевые и ленточные графики, диаграммы Ганта, матричные расписания и т.д. Халиков М.И. Система государственного и муниципального управления: Учебное пособие. - М.: Флинта, МПСИ, 2008. - с. 209.

     Эффективное функционирование системы муниципального контроля невозможно без современной вычислительной техники и современных систем поддержки и сопровождения процесса выработки (принятия) управленческих решений.

     Многие местные администрации осуществили у себя компьютеризацию контроля, для чего сведения о каждом решении, поставленном на контроль, заносятся в банк данных и создаются соответствующие программы работы с этим банком. Автоматизированная система контроля исполнения документов значительно повышает оперативность управления, позволяет получать информацию о ходе исполнения документов в любое время.

 

1.3 Система и  органы муниципального контроля

    Внутренний контроль в муниципальном образовании подразделяется на:

представительный, осуществляемый представительными органами и создаваемыми в соответствии с Федеральным законом 2003 г. контрольными органами муниципального образования;

административный, осуществляемый руководством администрации и ее структурными подразделениями.

Представительный орган муниципального образования в соответствии с Федеральным законом 2003 г., наделен исключительными полномочиями по контролю за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Основными объектами контроля со стороны представительного органа являются контроль за соблюдением прав граждан на территории муниципального образования, выполнением местных планов и программ развития. Каждый депутат, встречаясь со своими избирателями, рассматривая их жалобы и обращения, выполняет тем самым контрольные функции. В составе представительного органа могут создаваться комитеты или комиссии, нацеленные на выполнение контрольных функций.

     Важным компонентом представительного контроля является контроль за использованием бюджетных средств и за управлением муниципальным имуществом, принадлежащим местному сообществу. Учитывая, что осуществление такого контроля требует профессиональной квалификации (в т.ч. в сфере финансов и бухгалтерского учета), Федеральный закон 2003 г. предусматривает создание для этих целей специального контрольного органа муниципального образования.

     Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) формируется либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования в соответствии с его уставом. К полномочиям контрольного органа относится контроль за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию). Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: Учебник. - М.: Норма, 2009. - с. 149..

     Действующий Федеральный закон 1995 г. также предусматривал за представительным органом муниципального образования соответствующие контрольные полномочия, однако механизмов и процедур их реализации установлено не было.

     У депутатов практически не было возможности противодействовать нецелевому использованию бюджетных средств. Зачастую им не хватало квалификации для своевременного выявления нарушений. Нормы Федерального закона 2003 г., создание компетентных муниципальных контрольных органов, обеспечение гласности результатов проверок позволяют кардинально улучшить систему представительного контроля в муниципальном образовании.

     Административный контроль осуществляется исполнительными органами муниципального образования в различных формах. Руководители структурных подразделений администрации обязаны осуществлять контроль за действиями подчиненных на предмет законности их действий, необходимости, целесообразности и эффективности. Данная форма контроля включает в себя право отдавать приказы, распоряжения, предписания, изменять или отменять решения, принятые подчиненными. В тексте каждого принятого решения должны быть указаны ответственные за исполнение, сроки исполнения и лицо, ответственное за контроль исполнения. Общий контроль за исполнением решений в администрации обычно осуществляет руководитель аппарата.

Администрация муниципального образования обязана обеспечивать не только внутренний контроль за выполнением своих решений, но и контроль за выполнением решений органов местного самоуправления всеми гражданами, предприятиями и организациями, расположенными на подведомственной территории.

 

1.4 Общественный  контроль в муниципальном образовании

     Муниципальная власть избрана населением, действует от его имени и в его интересах и не может не контролироваться населением. Общественный контроль осуществляется гражданами, общественными организациями и движениями путем обращения в органы местного самоуправления, в государственные, судебные и другие органы. Общественный контроль позволяет выявлять незаконные или наносящие ущерб гражданам действий местных властей.

В Федеральном законе 2003 г. говорится о праве граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления, об обязанности последних обеспечить возможность получения гражданами полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, а также об обязательности проведения публичных слушаний по ряду вопросов местной жизни. Однако в Законе ничего не говорится о праве граждан на осуществление контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Обращения, гласность, публичные слушания - важные условия контроля, но еще не сам контроль. В то же время в Федеральном законе об экологической экспертизе, в Градостроительном кодексе РФ и в Земельном кодексе РФ содержатся прямые нормы, предусматривающие участие общественности в принятии соответствующих решений Кайль Я.Я. Система государственного и муниципального управления: Учебное пособие. - Ростов-на-Дону: Феникс, ВолГУ, 2009. - с. 156..

     В уставах многих муниципальных образований предусмотрено право граждан на участие в обсуждении проектов городских правовых актов, проектов планов и программ социально-экономического развития территорий, бюджетов, на участие в заседаниях представительного органа и его комиссий и др. Однако механизмы реализации этих прав обычно отсутствуют. Между тем общественный контроль и общественная экспертиза деятельности органов местного самоуправления необходимы по самому широкому спектру вопросов как на стадии разработки планов и проектов, так и на стадии их реализации.

     Зачастую местные администрации негативно относятся к общественному контролю за их деятельностью, не ориентированы на сотрудничество в этой сфере.

Большинство муниципальных чиновников полагает, что представительная власть уже выполняет эти функции по отношению к исполнительной власти, а население может участвовать в этом процессе лишь через своих депутатов (в частности, через депутатские наказы). Общественный контроль предполагают нечто совсем другое - полную прозрачность и открытость органов местной власти: ты просто делай то, для чего мы (жители) тебя наняли, а мы будем за тобой присматривать.

     В некоторых городах уже созданы органы общественного контроля (группы, комитеты, комиссии) за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Однако их правовой статус законодательно не определен.

     Необходимо включать в уставы муниципальных образований пункты о формах контроля граждан за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и о конкретных механизмах общественного контроля.

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Координация и контроль в системе взаимоотношений органов регионального и муниципального управления в российской федерации

 

2.1 Понятие  и формы координации в деятельности  органов регионального и муниципального  управления

     Координация является важнейшим методом взаимоотношений организационно не подчиненных субъектов управленческой деятельности. Как вид управленческой связи она имеет организующий характер и направлена на согласование действий и объединение усилий тех, чья деятельность координируется. Координационная связь основана на взаимной заинтересованности субъектов: даже при наличии различных потребностей у участников отношения в процессе координации создаются условия для формирования общей потребности в согласовании интересов, что способствует выработке общего интереса. Координация имеет взаимный характер: это не только прямая, но и обратная связь, т.е. обе стороны выступают как активно действующие субъекты. Не случайно поэтому координационные отношения, возникающие между органами управления, могут быть рассмотрены в рамках категории “сотрудничество” Одинцов А.А, Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность: Учебник. - М.: Экзамен, 2007. - с. 97..

     Несмотря на важную роль координации в системе взаимоотношений государственных и муниципальных органов, эта управленческая категория не получила соответствующего юридического закрепления на федеральном уровне. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.95 № 154-ФЗ употребляет этот термин лишь для характеристики отношений органов местной власти с не находящимися в муниципальной собственности хозяйствующими субъектами (п.2 ст.32) и горизонтальных связей, возникающих между муниципальными образованиями при создании ассоциаций и союзов (п.1 ст.10). Что же касается отношений “орган государственной власти - орган местного самоуправления", то для их характеристики федеральный законодатель предпочитает использовать категорию “содействие" (ст.9). В региональных законах о местном самоуправлении о координации и сотрудничестве говорится уже более определенно. Так, например, в иркутском Законе о местном самоуправлении принцип сотрудничества назван в качестве основополагающего при характеристике взаимодействия органов региональной и местной власти (п.1 ст.73) Гомола А.И., Гомола И.А., Борисова Е.В. Правовые основы государственного и муниципального управления: Учебное пособие. - М.: Академия, 2009. - с. 112..

Как видно, в региональном законодательстве координационные формы взаимодействия исполнительных органов государственной власти и исполнительных органов местного самоуправления (т.е. органов регионального и муниципального управления в узком специальном смысле) рассматриваются в общем контексте взаимосвязей региональных и муниципальных органов. Этим объясняется и тот факт, что в приводимом ниже обзоре анализируются формы координации в системе взаимоотношений не только исполнительных органов, но и иных. Без такого общего подхода невозможно понять и оценить место координационных связей в системе органов регионального и муниципального управления.

    Анализ федерального и регионального законодательства, а также управленческой практики показывает, что координационные связи, складывающиеся между органами региональной и местной власти, реализуются в следующих формах:

1. Информационный обмен. Данная форма координации касается  практически всех сфер взаимоотношений органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Однако особое значение региональный законодатель обычно придает взаимному информированию о принятых правовых актах. В этой связи иркутский Закон о местном самоуправлении закрепляет обязанности органов региональной и местной власти по направлению ими друг другу в установленные сроки принимаемых актов (ст.78).

2. Проведение органами  государственной власти консультаций  с органами местного самоуправления. Указанная форма координации  закреплена и в Европейской  хартии местного самоуправления*, где сказано: “необходимо консультироваться  с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно  и надлежащим образом в процессе  планирования и принятия любых  решений, непосредственно их касающихся” (п.6 ст.4). Способы и порядок проведения таких консультаций могут быть достаточно разнообразными: участие представителей местного самоуправления в заседаниях органов регионального управления; вынесение региональным органом вопроса для обсуждения на заседании органа местного самоуправления; проведение координационного совещания с участием представителей заинтересованных органов местного самоуправления; обсуждение вопроса на заседании совместного рабочего либо консультативно-совещательного органа, действующего при органе регионального управления; организация рассмотрения вопроса на ассоциации муниципальных образований и т.д. Региональные законы не содержат конкретного перечня способов проведения консультаций с органами местного самоуправления по вопросам, затрагивающим их интересы, ограничиваясь лишь самыми общими указаниями. Например, в п.4 ст.78 иркутского Закона говорится, что “органы государственной власти области обсуждают с органами местного самоуправления правовые акты по вопросам местного самоуправления, принимаемые в пределах компетенции органов государственной власти области". Свердловский законодатель указывает уже более конкретно на то, что “исполнительные органы государственной власти Свердловской области при принятии решений, касающихся муниципальных образований, проводят с ними консультации и учитывают их предложения" (п.3 ст.45 свердловского Закона о местном самоуправлении) Основы управления. Государственное и муниципальное управление. Антикризисное управление. Управление персоналом. Менеджмент: Учебное пособие / Под редакцией А.В. Сурина. - М.: КДУ, 2008. - с. 152..

3. Согласование нормативно-правовых  актов либо действий. Данная форма  реализуется как в рамках прямой (органы государственной власти  субъектов Федерации согласуют  акты и действия органов местного  самоуправления), так и обратной  связи (орган местной власти “дает  добро" на действия или решения  государственных органов). Так, например, в соответствии с российским градостроительным законодательством территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий субъектов Российской Федерации и частей территорий субъектов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются органами государственной власти субъектов РФ по согласованию с заинтересованными органами местного самоуправления, а территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий муниципальных образований, генеральные планы городских и сельских поселений - соответствующими органами местного самоуправления по согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти РФ и субъектов. Общие положения об обязанности органов государственной власти согласовывать с органами местного самоуправления мероприятия, связанные с возможным изменением экологической, радиационной, демографической, эпидемиологической и эпизоотической обстановки, содержатся, например, в якутском Законе о местном самоуправлении (п.4 ст.13). По сравнению с предыдущей формой координации “согласование" является более “действенной” формой, т.к предполагает принятие юридически обязательного решения. Отсутствие такого решения (т.е. согласования) может служить препятствием для придания обязательной силы нормативно-правовому акту либо действию. Вместе с тем, юридическая природа такого “согласования" еще не является до конца ясной.