Система нормативно-правовых актов любого современного государства обычно подразделяется на законы и подзаконные акты

Система нормативно-правовых актов  любого современного государства обычно подразделяется на законы и подзаконные  акты.

Президент РФ издает указы и распоряжения, которые не должны противоречить  Конституции и федеральным законам. Как по форме, так и по содержанию акты главы государства являются подзаконными. Однако своеобразие российской президентской власти позволяет утверждать, что глава государства “соединяет в себе как функции исполнительной, законодательной, так и судебной власти”[1].

Полномочия Президента РФ в правотворческой сфере выражаются не только в его активном участии в законодательном процессе, но и, как показывает практика, в издании указов, восполняющих пробелы в законодательстве.

Исследование данной разновидности  указов в контексте соотношения их с федеральными законами представляет собой наиболее сложную проблему.

В Основных законах 1906 г., как отмечал  Н.М. Коркунов, была предпри­нята попытка  установить определенное “различие  между законами и другими высочайшими  повелениями”. Однако этого не удалось сделать. Фактически никакого различия между законом и указом не было, любой указ подходил под понятие закона[2].

Издание закона не ограничивалось с  формальной или материальной стороны; не существовало предметов, разграничивающих издание законов и указов. Однако согласно ст. 11 Основных законов указы должны были издаваться в соответствии с законами[3].

В советский период предусматривалась  возможность издания указов по предметам  закона, но таковые были временными и подлежали обязательному утверждению  Верховным Советом РСФСР.

Закрепленное в ч. 3 ст. 90 Конституции  РФ положение о том, что указы  Президента не должны противоречить  федеральным законам трактуется неоднозначно.

Сторонники издания главой государства  указов законодательного ха­рактера считают, что:

1) в. условиях переходного периода  законодательная деятельность не  обладает той оперативностью, которая  необходима для принятия жизненно  важных решений, поэтому нужда  в подобных указах очевидна[4];

2) если в Конституции  и федеральных законах отсутствует указание на то, что соответствующие вопросы относятся к исключительной компетенции пар­ламента (либо одной из его палат) или что по ним должны быть приняты именно законы, Президент РФ вправе издавать нормативные указы по вопросам федеральной компетенции[5];

3) Президент РФ может  восполнять пробелы в правовом  регулировании по вопросам, требующим  законодательного решения, при  условии, что такие (указы не  противоречат Конституции РФ  и федеральным законам, а их  действие ограничивается периодом  до принятия актов законодателем[6].

По мнению критиков “указного” нормотворчества:

1) Президент РФ не  у правомочен “решать какие-либо  вопросы, если это не предусмотрено  Конституцией, а также поступать  по собственному усмотрению и  принимать любые указы по любым  вопросам”. Глава го­сударства должен добиваться согласованности и взаимодействия органов государственной власти, а не подменять их, не действовать вместо них[7];

2) подобная практика  порождает конфронтацию между  Президентом РФ и парламентом,  создавая прецедент конкурирующей компетенции между ними[8];

3) указы, восполняющие  пробелы в праве — это “пожарные”  мероприятия, которые дестабилизируют  законодательство, делают его противоречивым, разовым и неэффективным[9].

Определенная логика прослеживается в аргументах обеих сторон.

Действительно, в переходных условиях, когда нет соответствующей  законодательной базы, глава государства  может издавать указы, восполняющие в праве, с целью обеспечения  гарантий конституционных прав граждан  и развития экономических преобразований[10]. Подтверждением тому служат послания Президента РФ Федеральному Собранию 1995 г. и 1996 г., в которых говорится о том, что объем законодательной работы и медлительность парламента вынуждают главу государства заполнять своими указами важнейшие правовые пробелы. Здесь же присутствует оговорка:срок действия таких указов будет заканчиваться со вступлением в силу соответствующих законов[11].

Заметим, что затем  Президент РФ почти прекратил  издавать указы по экономическим  и социальным вопросам, поскольку  многое уже урегулировано федеральными законами. Однако важно помнить, как отмечает С. Сулакшин, что закон должен отражать “реальную проблему жизни общества страны, профессионально формулировать способы решения этой проблемы и содержать внутри самого себя механизмы эффективной реализации положений закона. Таким строгим и четким критериям соответствует незначительная часть продукции нашей Думы”[12]. Вот почему глава государства в своих посланиях 1997 г., 1998 г., 1999 г. обращает внимание Федерального Собрания как на низкое качество, так и на большое количество федеральных законов, отражающих отраслевые или корпоративные интересы[13]. “Идет лавина законов, большинство которых по содержанию ниже всякой критики”[14].

Принятие необходимых  законов необоснованно затягивается, а вопросы, которые не нуждаются в первоочередном решении либо должны приниматься на уровне подзаконных актов, оформляются федеральными законами “(О библиотечном деле”, “О похоронах и похоронном деле”, “О бухгалтер­ам учете”, “О пчеловодстве”)[15]. Кроме того, “в настоящее время состояние правовой системы характеризуется в большей мере противоречиями и несогласованностями норм, нежели пробелами”[16].

Позицию президентской  стороны поддержал Конституционный  Суд РФ. В постановлении от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации” и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного названным указом, Конституционный Суд определил: “В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствую­щих законодательных актов”[17].

Как видим, орган конституционного контроля подтвердил право Президента РФ издавать указы законодательного характера во всех случаях, требующих немедленного реагирования на изменения в общественных отношениях. Безусловно, указ — только подзаконный акт, но “пробельность в праве социально опасна, и потому указное регулирование допустимо вплоть до принятия соответствующего закона”[18].

Как отмечает Е.В. Колесников, такой подход вполне оправдан, хотя и не является оптимальным[19].

На наш взгляд, суть проблемы кроется в том, что Конституция  РФ не только не дает исчерпывающего перечня вопросов, по которым парламент вправе принимать законы, но и не выделяет отчетливо область нормотворческой деятельности Президента, осуществляемой им с помощью указов. В литературе неоднократно обращалось на это внимание[20], хотя с юридической точки зрения довольно затруднительно точно вычленить тему закона, отграничив ее от тематики подзаконных актов. Решение данной проблемы, как представляется, состоит:

1) во внесении поправок  в Конституцию РФ, где необходимо  оговорить сферы, регулируемые исключительно законами в отдельной статье;

2) в скорейшем принятии  федерального закона о нормативных  правовых актах РФ, который детализирует  предметы закона и указа.

Несмотря на то, что  Конституционный Суд РФ признал  правомерным издание Президентом указов, временно замещающих законы, на Конституцию такая практика не опирается и, естественно, вызывает критику государствоведов[21]. Вот почему назрела необходимость введения в России института делегированного законотворчества и закрепления его на конституционном уровне.

В идеале в демократической стране все законы должны исходить от парламента. Однако “сложности технического порядка ... потребность в принятии срочных  решений все в меньшей степени  согласовывается с традиционными  методами нормотворчества, не всегда легко приспосабливающимися к обстоятельствам” [22].

Делегирование властных полномочий по изданию юридических актов весьма распространено в современных государственных  системах. Так, в Италии решения, принимаемые  правительством в форме законодательных актов, именуются декретами, обладающими силой закона (ст. 77 Конституции Итальянской Республики); в Испании — актами, имеющими силу закона (ст. 82 Конституции Испании); в Португалии — декретами — зако­нами правительства (ст. 168 Конституции Португалии)[23].

В странах ближнего зарубежья институт делегированного законотвор­чества  зафиксирован основными законами Армении, Туркменистана, Кыргызской Республики, республик Казахстан и Беларусь[24].

Особый интерес, на наш взгляд, представляют положения ст. 101 Конституции Республики Беларусь, где говорится о том, что парламент тремя пятыми голосов от полного состава палат по предложению Президента может принять закон о делегировании ему законодательных полномочий на издание декретов, имеющих силу закона, который должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов. Примечательна ч. 8 ст. 101, где речь идет о недопущении издания декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчет о его исполнении; изменение порядка выборов Президента[25].

Таким образом, процедура и условия  делегирования законодательных  функций Президенту Республики Беларусь прописаны достаточно подробно. Однако, как отмечает М. Пастухов, “на практике Президент не соблюдает указанных конституционных ограничений”[26].

Учитывая изложенное,в Конституции  РФ необходимо предусмотреть условия, при которых главе государства  могут быть делегированы законотворческие полномочия, а также возможность контроли­ровать эту деятельность Президента либо Конституционным Судом, либо Верховным Судом РФ. Процедуру передачи указанных полномочий резонно расписать в отдельном федеральном законе.

По мнению А.В. Мицкевича, срок действия указов законодательного характера не должен превышать одного года[27]. Именно на такой срок делегируются  законодательные полномочия Президенту Республики Казахстан (п. 4 ст. 53 Конституции Республики Казахстан) и Президенту Кыргызской Республики (п. 1 ст. 68 Конституции Кыргызской Республики)[28].

А.В. Мазуров считает, что “даже если законы не будут  приняты, указы по истечении установленного срока все равно должны утрачивать силу, даже если необходимость в  таких указах не отпала”[29]. Данное предложение в определенной степени снимает остроту проблемы, но вопрос остается открытым, поскольку общественные отношения в случае прекращения действия указа, вновь будут неурегулированными.

В нынешних условиях, на наш взгляд более разумно оставить за указами, имеющими силу закона, право действовать вплоть до принятия соответствующего закона.

Возьмем, к примеру, указы  о государственной символике  России. В послании Федеральному Собранию 1999 г. глава государства отметил, что наряду с другими законами в первоочередном порядке подлежат принятию федеральные конституционные законы о государственном флаге, гербе и гимне Российской Федерации[30]. Однако до сих пор этот вопрос регламентируется указами Президента РФ от 1993 г.[31] Аналогично обстоит дело с “земельными” указами. Поэтому имеет смысл конститу­ционно оформить право главы государства издавать указы, имеющие силу закона на основе делегирования Президенту парламентом правотворческих полномочий по вопросам, которые не урегулированы законом. В этой связи выглядят несостоятельными положения проекта федерального за­кона “О нормативных правовых актах Российской Федерации”, не допускающие делегирование Федеральным Собранием “своих правотворческих полномочий другим органам государственной власти”. Президент РФ, как показывает практика, должен стать исключением. Хотя на современном этапе развития нашего государства данное предложение не получит поддержку парламента, поскольку большинство депутатов находятся в оппозиции Президенту.

Можно ли ожидать в  условиях военного или чрезвычайного положения, что Президент обратится в Федеральное Собрание с предложением принять закон о военном положении, не предприняв самостоятельных мер по отражению агрессии против России? Вряд ли это вытекает из Конституции РФ[32]. В данном случае ст. 80 Основного закона, как отмечает М.В. Баглай, заставляет признать за Президентом право и обязанность самостоятельно принимать решения и действовать в соответствующих обстоятельствах”[33]. Однако “чрезвычайные указы” немедленно должны быть представлены на одобрение Федерального Собрания, которое в течение определенного срока либо утвердит, либо отклонит их.

Не следует забывать, что на федеральном уровне имеется  только один законодательный орган  — парламент, который не должен дожидаться, пока Президент примет тот или иной указ, чтобы затем критиковать его и обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ. Добавим, что Федеральное Собрание вправе принять закон, альтернативный временному указу, но такой вариант федерального закона впоследствии вряд ли получит одобрение главы государства и будет ветирован. В связи с этим представляется необходимым предварительное согласование позиций Президента и парламента с целью выработки единой концепции регулирования и достижения компромиссного решения.

Достаточно часто возникают коллизии между указами Президента РФ и уже действующими федеральными законами. Поскольку в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ провозглашен принцип верховенства закона как конституционный принцип, положенный в основу построения демократического государства, акты, не соответствующие закону, подлежат опротестованию, отмене, изменению[34].

Указы Президента РФ —  акты подзаконные, но не все они доступны судебному контролю.

Конституционный Суд  РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ нормативных указов Президента (п. “а” ч. 1 ст. 3 Федерального консти­туционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”). Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает дела о признании недействительными ненормативных актов Президента Российской Федерации, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан (п. 1 ст. 10 Федерального конституционного закона “Об арбитражных судах в Российской Федерации”; п. 2 ст. 24 АПК РФ)[35]. Ненормативные указы Президента, нарушающие права в иной сфере деятельности, кроме экономической, подсудны Верховному Суду РФ (ст. 116 ГПК РСФСР). В частности, Военная коллегия Верховного Суда РФ рас­сматривает в первой инстанции дела об оспаривании ненормативных актов Президента, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы (п. 1 ч. 3 ст. 9 Федерального конституционного закона “О военных судах Российской Федерации”).

Проверка законности нормативных указов Президента РФ ни конституционно, ни законодательно не урегулирована. Поэтому вполне логично предложение предоставить Высшему Арбитражному Суду РФ права рассматривать нормативные указы в сфере экономической деятельности, а Верховному Суду — все остальные указы Президента РФ[36].

Такая мера, на наш взгляд, заставит более детально и продуманно относиться к разработке нормативных указов главы государства и наметит тенденцию к уменьшению издания не соответствующих закону указов. Важно добавить, что судебный порядок оспаривания нормативно-правовых актов Президента РФ будет иметь место только в том случае, если глава государства не приведет их в определенный срок в соответствие с законом. Такой срок указывается, как правило, в заключительных положениях федеральных конституционных (федеральных) законов.

Из вышеизложенного следует, что:

1) указы Президента  РФ должны быть подзаконными  актами, не противоречащими Конституции  и федеральным законам;

2) в современных условиях  глава государства издает указы,  воспол­няющие пробелы в праве.  Однако данные полномочия конституционно  должны быть делегированы ему парламентом;

3) “законодательные”  указы носят временный характер  и утрачивают свою силу с  принятием федерального закона;

4) если нормативные  указы Президента РФ не приведены  в соответствие с законом и  противоречат ему, то они должны быть отменены либо Высшим Арбитражным Судом РФ (если изданы в экономической сфере), либо Верховным Судом РФ (если изданы в иной сфере).

Сегодня существует необходимость  в указах, восполняющих пробелы в  законодательстве, поскольку важнейшие  общественные отношения до сих пор не урегулированы законами. Тем не менее по мере развития российской государственности, утверждения принципа верховенства закона нормотворческие указы Президента РФ должны стать скорее исключением, нежели правилом

--------------------------------------------------------------------------------

[1] Кабышев В.Т. Конституционная  система власти в современной  России//Вестник СГАП. 1998. № 3. С. 8.

[2] См.: Коркунов Н.М.  Лекции по общей теории права.  СПб., 1906. С. 302, 308.

[3] См.: Закон: создание и толкование. С. 192.

[4] См.: Конституция, закон,подзаконный  акт. С. 56.

[5] См.: Закон в переходный  период: опыт современной России//Государство  и право. 1995. № 10. С. 42.

[6] См.: Конституция, закон,  подзаконный акт. С. 57; Козлова  Е.И. Кутафин О.Е. Указ. работа. С. 356; Конституция Российской Федерации; Проблемный комментарий/Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 407; Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти//Конституционный строй России. Вып. 3. М., 1996. С. 71-72.

[7] См.: Лучин В.О. Конституционные  нормы и правоотношения. М., 1997. С. 126.

[8] См.: Дрейшев Б.В.  Проблемы законотворчества в  новых условиях//Правоведение. 1994. №  5-6. С. 64; Выстропова А.В. Акты Федерального  Собрания Российской Федерации. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 29.

[9] См.: Сенякин И.Н.  Федерализм и безопасность личности//Конституционное  развитие России//Межвузовский научный  сборник. Вып. 2, Саратов, 1996. С. 107.

[10] См., например: Указ Президента РФ от 31 декабря 1993г. “О дополнительных гарантиях права граждан на информацию”//САПП РФ. 1994. № 2. Ст. 74; Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. “О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации//СЗ РФ. 1994. № 7. Ст.696.

[11] См.: Российская газета. 1995. 17 февраля; 1996. 27 февраля.

[12] См.: Андреев Н. Дума  и закон//Российская газета. 1999. 5 июня.

[13] См.: Российская газета. 1997. 7 марта; 1998. 24 февраля; 1999. 31 марта.

[14] См.: Российская газета. 1999. 24 апреля.

[15] См.: Халфина P.O. Почему  не работает закон?//Журнал российского  права. 1997. № 4. С. 20; Козырева А.  Пчела как объект законотворчества//Российская  газета. 1999. 20 мая; Мартин С. Нас  обанкротили олигархи. И закон  им в этом помог//Российская  газета. 1999. 18 мая.

[16] Окуньков Л.А. Правовые  акты Президента: их статус направленность  содержание//Журнал российского  права. 1997. № 2. С. 21.

[17] Конституционный Суд  Российской Федерации. Постановления,  определения. 1992-1996 гг./Сост. и ответ.  ред. Т.Г. Морщакова. С. 639.

[18] Конституция и закон:  стабильность и динамизм. М., 1997. С. 26.

[19] См.: Колесников Е.В.  Источники российского конституционного  права. С. 118.

[20] См.: Тихомиров Ю.А.  Теория закона М., 1982. С. 166-178; Российское  законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 28; Алюшин А. Россия//Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1995. №2(11). С. 30; Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 48; Тихомиров Ю.А. Конфликт закона и правовая реформа. Выступление на “круглом столе” журнала//Государство и право 1997. № 12. С. 7.

[21] См.: Авакьян С.А.  Полномочия Конституционного Суда  Российской Федерации: нерешенные  проблемы. Выступление на научно-практической  конференции “Судебный контроль  в России: уроки, проблемы и перспективы”//Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 2. С, 46; Правовое государство, личность, законность. М., 1997. С. 34; Гребенников В., Васецкий К., Полуян Л. Один в поле не воин. Даже если оно правовое//Российская Федерация сегодня. 1998. С. 20.

[22] Амеллер М. Парламенты. М., 1967. С. 256.

[23] См.: Конституции государств  Европейского Союза. М.. 1997. С. 435, 389, 565-566.

[24] См.: Новые конституции  стран СНГ и Балтии. С. 122, 437-438, 287, 241, 153.

[25] См.: Конституции стран  СНГ и Балтии. С. 161-162.

[26] Пастухов М. Декреты  Президента Республики Беларусь  как форма чрезвычайного законодательства//Конституционное  право: восточноевропейское обозрение  1999. №2(27). С.44.

[27] См.: Конституция, закон,  подзаконный акт. С. 57.

[28] См.: Новые конституции стран СНГ и Балтии. С. 246, 298.

[29] Мазуров А.В. Указ  Президента Российской Федерации  как источник права: проблемы  теории и практики. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М.. 1999. С. 13.

[30] См.: Российская газета. 1999. 31 марта.

[31] См.: САПП РФ. 1993. №  51.Ст. 4761, 4928, 4929.

[32] Закон: создание и толкование/Под  ред. А.С. Пиголкина. М., 1998. С. 32.

[33] Баглай М.В. Конституционное  право Российской Федерации. М., 1999. С. 80.

[34] См.: Колесников Е.В. Конституционный  принцип верховенства закона//Вестник СГАП. 1998. № 3. С. 75.

[35] См.: СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589; Комментарий  к Арбитражному процессуальному  кодексу Российской Федерации/Под  ред. В.Ф. Яковлева. М., 1995. С. 65.