СНГ как международная организация

СНГ как международная организация

Карпеко Анастасия,4 курс, МП

8 декабря 1991 г. произошло  событие исторической важности, одно из самых значительных  в XX в., - распался Советский Союз, образовалось Содружество Независимых Государств (СНГ)1.

В Заявлении от 8 декабря 1991 г, главы государств Республики Беларусь, РСФСР, Украины в качестве причин «роспуска» СССР и образования СНГ назвали следующие: 1) переговоры о подготовке нового Союзного договора зашли в тупик; 2) объективный процесс выхода республик из состава Союза ССР и образования независимых государств стал реальным фактором; 3) недальновидная политика Центра привела к глубокому экономическому и политическому кризису, к развалу производства, катастрофическому понижению жизненного уровня практически всех слоев жизни общества; 4) возрастание социальной напряженности во многих регионах бывшего Союза ССР сопровождалось межнациональными конфликтами с многочисленными человеческими жертвами; 5) осознание лидерами республик ответственности перед своими народами и мировым сообществом; 6) назревшая потребность в практическом осуществлении политических и экономических реформ во вновь образованных государствах.

В преамбуле Соглашения о  создании СНГ от 8 декабря 1991 г. записано: «Мы, Республика Беларусь, Российская Федерация (РСФСР), Украина как государства — учредители Союза ССР, подписавшие Союзный договор 1922 года, далее именуемые Высокими Договаривающимися Сторонами, констатируем, что Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование».

В этом документе обозначены цели, задачи и принципы, положенные в основу создания СНГ. В частности, указывалось на историческую общность народов и сложившихся между ними связей; стремление построить демократические правовые государства: намерение развивать свои отношения на основе общепризнанных принципов и норм международного права.

Соглашение о создании СНГ сразу же было ратифицировано парламентами Белоруссии, России и Украины. 10 декабря 1991 г. белорусский парламент абсолютным большинством голосов (при одном против и двух воздержавшихся) поддержал позицию руководства своей республики о создании Содружества. Конституционным большинством был также денонсирован Союзный договор 1922 г.

В том же ключе действовал и парламент России. Каких-либо существенных возражений позиция Б. Н. Ельцина на встрече «трех» в Вискуляхне вызвала. 12 декабря 1991 г. депутаты российского парламента подавляющим числом голосов (188 — «за», 6 — «против» и 7 — «воздержались») ратифицировали Беловежские соглашения. Голосование по постановлению о денонсации Союзного договора 1922 г. дало следующие результаты: 161 голос — «за», 3 — «против», 9 — «воздержались».

10 декабря 1991 г. Верховный  Совет Украины без обсуждения  ратифицировал Соглашение о создании СНГ, но с весьма существенными оговорками. Среди наиболее радикальных оговорок следует отметить две. Первая касалась необходимости создания Украиной собственных вооруженных сил, а вторая — создания ею самостоятельной экономической системы путем введения собственной денежной единицы, создания независимых банковской и таможенной систем, развития своих систем транспорта и связи.

Как видно из содержания указанных  оговорок Украины, они в значительной степени изменяли сущность Соглашения о создании СНГ. Поэтому на основе ст. 20 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. можно сделать вывод о том, что такого рода изменения могли быть сделаны только по взаимному согласию всех участников Соглашения.

Из текста оговорок Украины  к Соглашению о создании СНГ можно  сделать еще один важный вывод. Украина  сразу же повела дело к тому, чтобы  окончательно размежеваться с другими  республиками бывшего СССР. Ее решение  создать собственные вооруженные  силы, указание на временный характер пребывания Стратегических вооруженных  сил на ее территории, а также  решение создать собственные  денежную единицу, банковскую и таможенную системы красноречиво говорят об этом.

Само Соглашение о создании СНГ от 8 декабря 1991 г. ряд юристов  не считают международно-правовым договором. С. В. Черниченко полагает, что «договорные отношения между членами федерации возможны, но... их природа — государственно-правовая, а не международно-правовая»1. О. И. Тиунов придерживается сходной точки зрения. П. П. Кремнев пишет, что «в период с 8 по 21 декабря 1991 г. СНГ по своей природе представляло собой межреспубликанское внутрифедеральное образование, приобрести правовой статус международного объединения ему предстояло».

12 декабря 1991 г. президенты  пяти стран Центральной Азии  — бывших республик СССР — Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана — выступили с Заявлением, в котором позитивно оценили подписанное в Белоруссии Соглашение. Вместе с тем они отметили, что данная акция оказалась для них неожиданной. Президенты настаивали на праве каждой из республик бывшего СССР принять участие в процессе выработки решений и документов в Содружестве и на их признании в качестве его учредителей. Лидеры пяти республик призвали провести совещание глав суверенных государств для рассмотрения вопросов формирования Содружества.

21 декабря 1991 г. собравшиеся  в Алма-Ате главы 11 из 15 бывших  республик СССР — Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Кыргызстана,  Молдовы, России, Таджикистана, Туркменистана,  Узбекистана и Украины — подписали Декларацию, в которой не только подтвердили основные цели ипринципы СНГ, но и внесли ряд весьма важных уточнений.

В частности, впервые в документах о создании СНГ было сказано, что это образование не является ни государством, ни надгосударствен-нымобразованием. Стороны заявили также, что СНГ открыто с согласия всех его участников для присоединения к нему государств — членов бывшего Союза ССР, а также иных государств, разделяющих цели и принципы Содружества. Было подтверждено также, что с образованием СНГ Советский Союз прекращает свое существование.

Участники встречи подписали  также Протокол к Соглашению о  создании СНГ, принятому 8 декабря 1991 г. В нем они констатировали, что «Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Кыргызстан, Республика Молдова, Российская Федерация (РСФСР). Республика Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан и Украина на равноправных началах и как Высокие Договаривающиеся Стороны образуют Содружество Независимых Государств».

Таким образом, можно утверждать, что у Содружества Независимых  Государств не одна, а две даты рождения — 8 декабря 1991 г. и 21 декабря 1991 г. Что касается учредительных документов, на основе которых возникло и действует Содружество, то их насчитывается три: 1) Соглашение о создании СНГ от 8 декабря 1991 г.; 2) Протокол к Соглашению о создании СНГ от 21 декабря 1991 г.; 3) Алма-Атинская Декларация от 21 декабря 1991 г.

22 января 1993 г. в Минске  на заседании Совета глав государств  СНГ был утвержден Устав Содружества.  Его подписали лидеры семи  государств — Армении, Белоруссии, Казахстана, Кыргызстана, России, Таджикистана и Узбекистана. Российская Федерация ратифицировала Устав СНГ 15 апреля 1993 г. В течение четырех последующих лет он был ратифицирован национальными парламентами и вступил в силу для Азербайджана, Армении, Белоруссии. Казахстана, Кыргызстана, Молдовы, России, Таджикистана и Узбекистана. Лишь Туркменистан и Украина Устав СНГ ни тогда, ни в последующие годы не подписали.

Устав СНГ является главной  правовой базой для деятельности Содружества. Его положения направлены на усиление центростремительных тенденций в СНГ, на его консолидацию. Устав способствует укреплению на территории бывшего СССР зоны стабильности и активного сотрудничества в политической, экономической, гуманитарной и иных областях.

В учредительных документах СНГ, а также в его Уставе обозначены цели создания Содружества;

— осуществление  сотрудничества в политической, экономической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях;

— всестороннее и  сбалансированное экономическое и  социальное развитие государств-членов в рамках общего экономического пространства, межгосударственная кооперация и интеграция;

— обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и документамиСБСЕ;

— сотрудничество между государствами-членами в  обеспечении мира и безопасности, осуществлении эффективных мер  по сокращению вооружений и военных  расходов, ликвидации ядерного и других видов оружия массового уничтожения, достижение всеобщего и полного  разоружения;

— содействие гражданам  государств-членов в свободном общении, контактах и передвижении в Содружестве;

— взаимная правовая помощь и сотрудничество в других сферах правовых отношений;

— мирное разрешение споров и конфликтов между государствами  Содружества.

Статья 3 Устава СНГ  посвящена принципам, на основе которых строят свои отношения государства — члены Содружества для достижения названных целей. В Уставе СНГ обозначено четырнадцать принципов, десять из которых повторяют основные принципы современного международного права.

Первым новым принципом международного права в Уставе СНГ назван принцип верховенства международного права в межгосударственных отношениях. Речь идет о примате международного права в отношениях между государствами. Термин «верховенство» может ввести в заблуждение. Так, в день подписания Устава СНГ, 22 января 1993 г., президент Туркменистана С. Ниязов заявил, что провозглашаемое в ст. 3 Устава «верховенство международного права в межгосударственных отношениях» дает возможность вмешиваться во внутренние дела суверенных стран, отменять принятые ими двух- или трехсторонние соглашения. Конечно же, это не так.

Второй новый принцип, зафиксированный в Уставе СНГ, гласит: учет интересов друг друга и Содружества в, целом, оказание на основе взаимного согласия помощи во всех областях их взаимоотношений. В общем международном праве нет такого общепризнанного принципа. Когда-то в отношениях между странами социализма был подобный принцип, который формулировался как принцип социалистической взаимопомощи. В соответствии с этимпринципом осуществлялось политическое, экономическое, военное и иное сотрудничество между странами социализма.

Конечно, сейчас и  речи не может быть о том, чтобы  каким-то образом возродилось социалистическое содружество. Вместе с тем следует приветствовать то, что страны СНГ заложили в качестве основы развития своих отношений принцип взаимопомощи. Это должно было во многом оказать помощь государствам СНГ в быстром преодолении возникающих на их пути трудностей, более эффективном взаимодействии с целью формирования правового государства, создания рыночной экономики, всестороннего развития демократии — всего того,о чем говорится в конституциях стран Содружества. К сожалению, этот принцип не нашел должного воплощения в практике взаимодействия стран СНГ.

Третий новый принцип, обозначенный в Уставе СНГ, говорит об объединении усилий и оказании поддержки друг другу в целях создания мир-ныхусловий жизни народов государств—членов Содружества, обеспечении их политического, экономического и социального прогресса. По сути, данныйпринцип является продолжением предыдущего. Только здесь более конкретно выражены цели, ради которых объединяют свои усилия страны СНГ.

Последний, четвертый, новый принцип, сформулированный в Уставе СНГ, говорит о духовном единении народов стран СНГ, которое основывается на уважении их самобытности, тесном сотрудничестве в сохранении культурных ценностей и культурного обмена. Действительно, духовное единение — это капитал, накопленный столетиями, в течение которых сообща жили народы когда-то единого государства. В то же время каждый народ Содружества имеет свою самобытность, свои культурные ценности, которые государства СНГ обязались уважать, сохранять и приумножать.

Устав Содружества Независимых  Государств, как и другие учредительные документы СНГ, не содержит положений, которые бы прямо определяли юридическую природу СНГ. В Алма-Атинской декларации и в Уставе СНГ закреплены практически идентичные формулировки о том, что Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями. Как отмечает в связи с этим Г. В. Игнатенко, надлежащая оценка не может ограничиваться отрицанием, она должна включать позитивное решение1. Отсутствие такового породило массу различных суждений относительно правового статуса Содружества.

Большинство исследователей полагают, что СНГ является региональной международной организаций. Так, Г В. Игнатенко считает, что «есть достаточные основания определить юридическую природу СНГ как региональной международной организации, как субъекта международного права».

Того же мнения придерживается Э. С. Кривчикова: «Содружество имеет  общие цели, общие интересы и общие  сферы деятельности, признает суверенитет государств-членов, что позволяет говорить о нем как о международной межгосударственной организации, основанной на договоре, определяющем его правосубъектность и компетенцию»'.

Н. А. Михалева полагает, что  СНГ конституирует себя как международно-правовое региональное объединение, созданное в целях интеграции бывших республик СССР в экономической, государственно-политической и военно-стратегической сферах. По мнению Н. А. Михалевой, СНГ — это региональное сообщество, новая правовая и политическая форма добровольного объединения суверенных государств, межгосударственный союз бывших республик СССР, в рамках которого каждое государство полностью сохраняет свой государственный суверенитет и международную правосубъектность. Правовые формы объединения, основанные на договоре, создают между государствами долгосрочные отношения, которые, как правило, имеют международно-правовой характер.

Л. В. Гречко и Г. Г. Шинкарецкая, проведя анализ правовой природы СНГ, пришли к выводу, что Содружество уже в момент своего образования обладало всеми признаками как международной организации, так и конфедерации. По мнению этих исследователей, понятия региональной международной организации и конфедерации вполне совместимы и нисколько не противоречат друг другу. Позднее Г. Г. Шинкарецкая твердо высказалась за то, что СНГ является региональной международной организацией.

Относительно международной правосубъектности СНГ имеется консультативное заключение Экономического суда Содружества, в котором Суд однозначно высказался за то, что СНГ является субъектом международного права в силу того, что Содружество реально существует и является участником международных отношений.

Органами Содружества  являются:

1) Совет глав государств  и Совет глав правительств;

2) Межпарламентская Ассамблея;

3) Совет министров иностранных  дел;

4) Исполнительный комитет;

5) Совет министров обороны;

6) Совет командующих Пограничными  войсками;

7) Экономический совет;

8) Экономический суд;

9) Комиссия по правам  человека.

Высшим органом Содружества  является Совет глав государств. Он обсуждает и решает важнейшие  стратегические вопросы деятельности государств-членов в сфере их общих  интересов. Совет глав правительств Содружества координирует сотрудничество органов исполнительной власти в  экономической, социальной и иных сферах общих интересов. С 1991 по 2003 г. состоялось 36 заседаний Совета глав государств и более 50 заседаний Совета глав правительств. Следует отметить, что  на всех без исключения заседаниях Совета глав государств и Совета глав правительств их участники твердо высказывались за дальнейшее сотрудничество государств в рамках СНГ, повышение эффективности деятельности Содружества как региональной международной организации.

Межпарламентская Ассамблея  СНГ призвана осуществлять координацию межпарламентского сотрудничества.

Этот орган имеет  развитую организационную структуру, собственный бюджет. Одно из основных направлений деятельности Ассамблеи  — разработка модельных законодательных актов для государств — участников СНГ, которых разработано и принято свыше сотни.

Совет министров  иностранных дел государств —  членов СНГ (СМИД) на основе решений  Совета глав государств и Совета глав правительств осуществляет координацию внешнеполитической деятельности государств-членов, включая их деятельность в международных организациях, и организацию консультаций по вопросам мировой политики, представляющим взаимный интерес (ст. 27 Устава).

Исполнительный  комитет Содружества Независимых  Государств создан в 1999 г. До него действовал Исполнительный секретариат СНГ, а еще раньше — Рабочая группа для организационно-технической подготовки и проведения заседаний Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ.

Стоящие перед СНГ  масштабные задачи выдвигают в повестку дня вопрос о совершенствовании  форм, методов и механизмов многостороннего сотрудничества.

Закрепленный в  Уставе СНГ принцип консенсуса никак  не сочетается с возможностью неучастия отдельных стран в тех или иных решениях.

В государствах практически  нет конкретно установленных  сроков проведения решений через  внутригосударственные процедуры. В результате эти сроки нередко затягиваются на годы.

В целях повышения  эффективности СНГ, превращения  ее в действенную международную организацию следовало бы:

1) применять принцип консенсуса  «одно государство — один голос»  только в отношении политических  решений;

2) установить нижний предел  в девять государств, участвующих  в соглашении;

3) крупные экономические  решения принимать с учетом  потенциала государств, где доля России составляла бы 50%;

4) принять модельный закон,  определяющий единообразный порядок внутригосударственных процедур относительно соглашений, заключенных в рамках СНГ;

Как показывает мировой опыт, региональная интеграция способна стать действенным ответом на вызовы глобализации. Ее потенциал государства — участники СНГ могут полнее и эффективнее использовать при условии совместной адаптации к геополитическим и геоэкономическим реалиям, скоординированного участия в решении общемировых экономических проблем.

Как известно, после распада  СССР нарушились хозяйственные связи между бывшими республиками страны. Попытки государств — участников Содружества сохранить или вновь наладить экономические связи между ними оказались не очень эффективными. Формирование в 1993 г. Экономического союза, создание в 1994 г. Межгосударственного экономического комитета с некоторыми надгосударственными функциями могли оздоровить экономическую ситуацию в пространстве СНГ, однако их возможности полностью не были использованы.

Одна из главных целей, поставленных государствами — участниками  СНГ в экономической сфере, — создание зоны свободной торговли (ЗСТ). Юридическое оформление ЗСТ способно стимулировать хозяйственные связи и взаимную торговлю, создать предпосылки для образования таможенного союза. Государства — участники СНГ при создании зоны свободной торговли в рамках Содружества, о чем стороны договаривались в Соглашении от 15 апреля 1994 г., встретились с большими трудностями. Лишь спустя пять лет, в апреле 1999 г., страны СНГ вернулись к этой идее, подписав соответствующий Протокол. Однако и после этого проблема создания ЗСТ решается не просто.

Так, на 36-м заседании Совета глав государств — участников СНГ, состоявшемся 19 сентября 2003 г. в Ялте, было подчеркнуто, что создание в рамкахСНГ зоны свободной торговли это приоритет Содружества и важнейшая общая задача. В принятом Заявлении подчеркнуто, что главы государств Содружества объявляют безусловным приоритетом СНГ формирование и функционирование зоны свободной торговли с постепенным продвижением на основе расширения интеграции к единому экономическому пространству. В своем Решении о завершении формирования зоны свободной торговли и развитии взаимодействия государств — участников СНГ в экономической сфере главы государств считают в основном завершенным правовое оформление создания зоны свободной торговли стран Содружества. Этим же Решением утвержден План реализации важнейших мероприятий, направленных на развитие и повышение эффективности взаимодействия государств — участников Содружества Независимых Государств в экономической сфере в 2003-2010 гг.