Социальная политика муниципальных образований

НИЖЕГОРОДСКИЙ ИНСТИТУТ МЕНЕДЖМЕНТА И БИЗНЕСА

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Реферат

 

 

По предмету: Государственное и муниципальное управление

 

 

На тему: Социальная политика муниципальных образований.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Выполнил:

ст-ка 4 курса 25 потока

Ленская Т.В.

 

Проверил:

 

 

 

 

 

 

 

 

Арзамас 2010г.

Оглавление

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение.

Мало ясности в разрешение общетеоретических вопросов развития социальной сферы внесла и крупномасштабная конференция «Реформа социальной сферы: потребности и перспективы (федеральный и региональный аспекты)» Правда, в выступлениях участников вполне справедливо предпринималась попытка сформировать основные блоки проблемы, составляющие ядро новой концепции социальной политики в России. В числе последних следует выделить:

• - методологические вопросы реформирования социальной сферы с позиций разработки общеэкономической стратегии и задач построения социального государства;
• - необходимость отказа от отраслевого подхода к решению социальных задач, неизбежно порождающего остаточный принцип финансирования социальной сферы (речь должна идти о выборе правильного направления развития социальных процессов);
• - определение базовых принципов комплексного реформирования социальной сферы, разграничение функций различных уровней власти в управлении социальной сферой;
• - формирование новой стратегии управления социальной сферой в рамках проблемно-ориентированного подхода, оптимального распределения ответственности между федеральными и региональными властями, органами местного самоуправления, реализации задач повышения роли государства социальном процессе, упрочение федеральных отношений, укрепление единого социального пространства и централизованного контроля за ним.

С учетом всего вышесказанного попытаемся определить сущность категории  «социальная сфера», её содержание в условиях становления местного самоуправления.

 

 

 

1. Содержание, цели и приоритеты развития социальной сферы муниципальных образований.

 

В последнее время  в отечественной научной литературе все более общепринятым становится мнение, будто развитие социальной сферы имеет не только сложную  конфигурацию, не только вписывается в рамки определенных моделей, но и реализуется посредством определенного типа социальной политики.

Начнем рассмотрение вопроса с определения общеметодологических основ управления социальным развитием  муниципальных образований, которое  на любом уровне территориальной организации представляет собой комплекс мер по выявлению и разрешению существующих социальных проблем, то есть сводится к одному или иному варианту разработки и проведения социальной политики. Это фактически означает, что категории «управление социальным развитием» и «социальная политика» выступают как неразрывное диалектическое целое. В то же время, очевидно, что при всей взаимообусловленности данных понятий в реальной практике управление выступает вторичным элементом, производным от выбранного варианта социальной политики.

В данном контексте под социальной политикой мы будем понимать деятельность субъектов управления различного уровня, направленную на управление социальным развитием общества, на обеспечение материальных и культурных потребностей его членов и на регулирование процессов социальной дифференциации. Важнейшими задачами социальной политики являются обеспечение целостности общества, его устойчивости и возможности динамического развития, недопущение социальных конфликтов.

Социальная политика регулирует отношения между обществом и отдельными социальными субъектами, общностями, группами, между самими социальными группами. Она осуществляется через интересы людей и выступает, как управление интересами Социальная политика призвана разрешать противоречия между несовпадающими интересами различных субъектов, между текущими и перспективными интересами общества.

При разработке социальной политики в качестве одного из важнейших  возникает вопрос о социальных приоритетах, то есть таких социальных задачах, которые в данный момент являются для общества наиболее настоятельными и неотложными, требуют первоочередного решения. Социальная политика реализуется через социальное планирование и управление посредством системы социальных мероприятий и программ, проводимых федеральными, региональными и местными органами.

Социальная политика представляет собой последовательную реализацию фаз выработки политики (социальная диагностика, планирование и прогнозирование), принятие решений  реализации политики (социальное регулирование, организация выполнения решений, непосредственное руководство процессами, контроль и т.п.).

Исходной базой управления социальным развитием любого объекта, начиная с уровня первичных производственных единиц и заканчивая общенациональным (федеральным) уровнем, является выявление социальных проблем, социальная диагностика. Если понимать социальную проблему как осознанное субъектами социальное противоречие, значимое для них несоответствие между целями и результатами деятельности, возникающее из-за недостаточности средств для достижения данных целей, то становится очевидной ее объективно-субъективная природа. Чтобы стать социальной проблемой, лежащее в её основе противоречие должно обязательно пройти через сознание субъекта, явиться объектом оценки. Таким образом, социальная диагностика предполагает использование комплексного инструментария, включающего как анализ экономической и социальной статистики, так и применение методов эмпирической социологии. В числе этих методов важнейшее место принадлежит опросам общественного мнения.

Следующим этапом выработки  социальной политики, рассматриваемой  как целостный комплексный процесс, является социальное целеполагание, определение  социальных приоритетов. После исследования ситуации, определения структуры  и характера социальных потребностей и противоречий перед субъектом социального управления стоит проблема определения важнейших направлений деятельности, выбора социальных задач, которые должны быть признаны на данном этапе развития объекта наиболее настоятельными и неотложными, требующими первоочередного решения. При разработке социальных программ на повестку дня для органов управления встает вопрос о социальных приоритетах, который подразумевает научно обоснованное выявление тех социальных групп, которым следует уделить преимущественное внимание в рассматриваемый период.

Третий блок комплексной  схемы формирования социальной политики – разработка системы социальных показателей и нормативов. Он следует непосредственно за целевым блоком. Если основные социальные цели служат ориентиром для планирования характера и содержания социальных изменений на определенный временной период, то социальные нормативы и показатели конкретизируют задачи и направления социальной политики. В целом по социальными показателями следует понимать некую совокупность качественных и количественных характеристик отдельных свойств и состояний социальных объектов и процессов, которая отражает их существенные особенности в статике и динамике. Соответственно. Социальными нормативами будут являться некоторые регламентированные, заданные значения социальных показателей, выражающие систему типичных требований, предъявляемых социальными субъектами к социальным объектам (процессам, характеристикам) с целью воспроизводства данного социального целого и решения его проблем.

Четвертый блок рассматриваемой  комплексной схемы – оценка ресурсов, необходимых для достижения намеченных целей, реализации задач, конкретизированных в системе социальных показателей и нормативов. На данном этапе используются преимущественно методы экономического анализа, с помощью которых оценивается то, что в плановой практике называют «ценой социальной программы». Здесь выявляется потребность в материальных, финансовых ресурсах, инвестициях в различные направления социального развития, определяются минимальные и максимальные размеры затрат, потребных для решения или хотя бы снижения остроты социальных противоречий и проблем.

Помимо прямых экономических  ресурсов, необходимых для реализации программ и планов – инвестиционных, материальных, финансовых и т. п., существует ещё одна важная категория ресурсов. Это ресурсы социальной поддержки и социального действия. По существу мы имеем в виду социальные резервы, которые могут быть использованы в качестве дополнительного ресурса при проведении социальной политики наряду с выделенными субъектом управления непосредственными материальными ресурсами.

Последняя составляющая комплексной схемы выработки  социальной политики  - это оценка социальных последствий и эффективности  разработанной системы мероприятий. Оценка ожидаемых последствий при этом сводится к задаче формирования вариативного прогноза. Здесь, прежде всего, применяются методы статистического анализа и построения динамических рядов с последующей экстраполяцией, экспертных оценок основных тенденций, математического моделирования

Если связать социальную политику с установлением, воспроизводством и изменением системы социальных неравенств, общественная обеспокоенность  которыми, по сути, и вызывает к жизни  социальную политику, то последняя  представляет собой систему принципов, целей, задач и средств, обеспечивающих такое социальна приемлемое и допустимое материальное, политическое, культурное положение социальных групп и слоев населения, при котором они могут реализовать личные интересы.

Социальная политика не может ограничиваться только так называемое «социальной сферой»; её объектом могут быть и политика, экономика и культура, поскольку все общественные отношения прямо или косвенно влияют на положение и возможности развития различных социальных общностей

Современную социальную политику целесообразно разрабатывать  с учетом следующих важнейших  обстоятельств:

• приоритетности проблем социальной защищенности населения в условиях развивающегося рынка;
• повышения роли личного трудового вклада в удовлетворение материальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения, ликвидации на этой основе иждивенчества;
• формирование нового механизма обоснования и реализации социальной политики (в том числе финансирования социальной сферы), предполагающего поэтапный переход от государственного патернализма к социальному партнерству;
• необходимости децентрализации управления социальным развитием с передачей существенного объема полномочий, прав и возможностей с федерального уровня на уровни субъектов Федерации и местного самоуправления.

Названые обстоятельства по существу являются принципиальными  основаниями в процессе выработки  социальной политики вне зависимости  от того, о каком уровне идет речь – федеральном, региональном, местном.

Эффективная социальная политика в настоящее время и в перспективе не может осуществляться только государственными органами. Наличие целого ряда относительно самостоятельных субъектов социальной политики не только расширяет перечень социальных услуг на основе их взаимодействия, но и обеспечивает большую гибкость и мобильность социальной политики, позволяет оперативное регулировать на изменения социально-экономической ситуации. В условиях демократизации, децентрализации и демонополизации объективно происходит преобразование структур управления социальной политикой как деятельностью в направлении перестройки ее вертикальных структур в горизонтальные, делегирование части полномочий из центра на места. Процессы расширения экономической и хозяйственной самостоятельности территориальных образований приведет к необходимости сосредоточения значительного числа аспектов социальной политики на региональном (местном) уровне. Это позволит учитывать многообразие национально-территориального устройства, специфику формирующихся структур управления и самоуправления в регионах, особенности ценностных ориентаций, интересы и потребности различных групп населения

Практическая реализация социальной политики предусматривает  разработку и согласование представлений  о ее структуре. В операционном плане  наиболее целесообразным представляется выделение двух основных видов структур: предметного и процессуального.

Процессуальный  разрез, как отмечалось выше, выступает в виде ряда последовательных процедур (социальная диагностика; целеполагание; формирование системы социальных показателей, нормативов и ориентиров; оценка ресурсов; разработка целевых программ; оценка социальных последствий; собственно реализация согласованного комплекса мер, составляющих данный вариант социальной политики).

Предметная структура представляет собой содержательную развертку генеральной цепи социальной политики, направленной на повышение качества жизни населения и оптимизацию характера системы соотношения социальных неравенств при данном уровне ресурсного обеспечения. Таким образом, предметная структура раскрывается логически и процессуально согласованным набором «честных социальных политик» в рамках следующих направлений:

• политика в сфере обеспечения здоровья и продолжительности периода активной жизнедеятельности населения;
• повышения уровня жизни населения;
• совершенствование образа жизни.

 Как предметный, так  и процессуальный разрезы должны  быть представлены в необходимой  полноте входе разработки и  реализации и реализации социальной  политики на каждом из иерархических  уровней – федеральном, региональным и местном.

2. Основы бюджетной политики  в управлении социальным развитием муниципальных образований.

 

Одной из основ и одним  из важнейших инструментов социального  развитие муниципальных образований  являются местные финансы, и в  том числе местный бюджет. По существу, в местном бюджете находят практически полное отражения направления социального развития муниципального образования, и от того, насколько эффективно организовано управление местными финансами в целом и, в частности, бюджетным процессом, существенно зависит эффективность управления социальным развитием.

Под местными финансами  в соответствии с Федеральным  законом «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» понимают совокупность денежных средств. Формируемых и используемых для решения вопросов местного значения.

В развитии местных финансов, как  и других сфер организации и деятельности местного самоуправления, принимают  участие органы государственной  власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В этих целях указанные органы:

• регулируют отношения между бюджетами субъектов российской Федерации и местными бюджетами – в рамках федеральных целевых программ;
• участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых программ и региональных программ;
• распределяют средства, выделяемые для финансирования федеральных целевых программ, региональных программ и иных мероприятий, между муниципальными образованьями; осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств;
• разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы;
• оказывают методическую помощь органам местного самоуправления по формированию и исполнению местных бюджетов;
• осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
• осуществляет другие функции в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
• передает органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий ресурсы;
• компенсирует дополнительные расходы или недополученные доходы органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятые органами государственной власти Российской Федерации или субъектов российской Федерации.

Термин «местный бюджет» имеет несколько значений. Это и форма образования, и расходования финансовых средств муниципального образования, и его финансовый план, и нормативный правовой акт органов местного самоуправления.

В действующем законодательстве не существует прямого указания на необходимость  установления единой для всех муниципальных  образований структуры местных  бюджетов, однако ряд отдельных норм законодательства и соображения рационализации структуры бюджета с точки зрения удобства его составления, анализа и контролем за исполнением на практике приводит к определенному единообразию структур местных бюджетов.

Во-первых, бюджет разделяется на три основные части:

• средства на осуществления собственных полномочий местного самоуправления;
• средства реализации отдельных государственных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления;
• средства на выполнение решений органов государственной власти, финансируемых из местных бюджетов (как правило, предоставление льгот различным категориям населения, осуществление мероприятий по их социальной защите).

Во-вторых, из средств на осуществление  собственных полномочий выделяются:

• средства на обеспечения финансирования текущей деятельности (бюджет существования);
• средства на развитие (бюджет развития или бюджет вложений, именуемый еще инвестиционным бюджетом).

В-третьих, бюджет существования также  может быть разделен на две составляющие:

• средства на осуществление самостоятельно планируемой деятельности;
• средства на реализацию минимальных государственных социальных стандартов.

В-четвертых, в качестве составной  части местных бюджетов могут  быть предусмотрены сметы доходов  и расходов отдельных населенных пунктов, не являющимися муниципальными образованиями и не входящих в их состав. То же по аналогии относятся к смете доходов и расходов внутригородских территорий, не являющихся муниципальными образованиями,  в случае деления города на административно-территориальные образования, в которых осуществляют свою деятельность территориальные органы местной администрации.

Главным требованием к формированию местного бюджета является  сбалансированность его доходов и расходов. Если государство еще имеет возможность покрывать дефицит бюджета за счет дополнительной эмиссии денег, то на уровне муниципальных образований возможно только привлечение заемных средств, всегда ложащееся дополнительным бременем и влекущее дополнительные расходы по обслуживанию долга. В связи с этим в ряде государств вообще запрещено принимать дефицитные бюджеты. В Российской федерации установлен допустимый предел дефицита местных бюджетов.

В целом доходы местных бюджетов состоят из собственных и регулирующих доходов. Под собственными доходами здесь понимаются доходы, закрепляемые за местными бюджетами на постоянной основе, род регулирующими – отчисления в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, сборов и иных платежей на предстоящий финансовый год или на долговременной основе (не менее чем на три года), служащие целям финансового выравнивания.

Муниципальное образование в случае недостаточности средств из закрепленных источников имеет право на получение  финансовой помощи из фонда финансовой поддержки в виде дотаций, а также  на получение субвенций для финансирования через местные бюджеты мероприятия федеральных и региональных целевых программ, реализации решений органов государственной власти.

Несмотря на то, что органы местного самоуправления имеют значительную самостоятельность в формировании и исполнении местных бюджетов, закон вполне однозначно определяет источники доходов, обеспечивающие покрытие расходов на выполнение тех или иных функций местного самоуправления, и допустимые направления расходов средств местных бюджетов.

Самостоятельно планируемая деятельность по решению вопросов местного значения финансируется, как правило, из собственных доходов местных бюджетов (при их недостаточности привлекаются регулирующие доходы, средства фонда финансовой поддержки). Причем касательно деятельности по удовлетворению потребностей населения, относящихся к сфере действия государственных минимальных государственных стандартов, оговорено, что она финансируется, за счет отчислений от федеральных налогов и от налогов субъектов Российской Федерации.

Финансовые средства, необходимые  для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных  полномочий, поступают из федерального бюджета или бюджета субъекта российской Федерации в зависимости  от того, какой из уровней власти возложил на органы местного самоуправления соответствующие полномочия. Поскольку эти полномочия исполняются на постоянной или договорной основе, необходимые средства ежегодно предусматриваются в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации.

Увеличение расходов или уменьшение доходов местного самоуправления, вызванные решениями федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются теми органами, которые приняли это решение, из их средств соответствующих бюджетов. Одновременно с принятием таких решений определяется размер и порядок компенсации.

Допустимые направления расходов также определяются функциями местного самоуправления и включают:

• расходы, связанные с решением вопросов местного значения;
• расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий;
• расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальном займам;
• расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;
• ассигнование на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска.

Так как муниципальное образование  вправе самостоятельно принимать к  своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их компетенции действующим законодательством и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти, уставами муниципальных образований могут быть предусмотрены и иные расходы, связанные с решением указанных вопросов.

Бюджетный процесс в муниципальном образовании включает в себя процедуры формирования, утверждения, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета, а также деятельность органов местного самоуправления, других органов и организаций, являющихся участниками бюджетного процесса.

Участниками бюджетного процесса в  муниципальном образовании, кроме  собственно органов местного самоуправления, является значительное количество различных  органов и организаций. Так, например: формирование доходных источников местного бюджета осуществляется с участием органов государственной власти; в финансовом планировании на предстоящий год принимают участие органы управления муниципальных предприятий и организаций; муниципальный заказ на проведение работ и предоставления услуг за счет средств местного бюджета размещается среди организаций различных организационно-правовых форм; для контроля за исполнением местного бюджета могут привлекаться независимые аудиторы.

Принципиально важным условием является подробная регламентация процедур составления, утверждения, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета, «прозрачность» бюджетного процесса для всех заинтересованых лиц. Средства местного бюджета как неотъемлемая часть муниципальной собственности является собственностью всего населения муниципального образования, по этому жители последнего, их объединения,  представители в органах местного самоуправления (депутаты представительного органа) должны иметь возможность на любом этапе бюджетного процесса получать точную и исчерпывающую информацию о состоянии местного бюджета, использовании бюджетных средств. Помимо этого, строгая регламентация позволяет более эффективно управлять бюджетным процессом, избегать конфликтов между различными органами местного самоуправления, предотвращать злоупотребления, связанные с использованием средств местного бюджета.

При использовании органами местного самоуправления своих полномочий, обеспечении  функционировании муниципального хозяйства  следует исходить из необходимости  использования средств муниципального образования с максимальной эффективностью.

Практика показывает, что, во-первых, общественный сектор экономики, как правило, менее эффективен, чем другие секторы (частный, акционерный и др.); во-вторых, стоимость одних и тех же работ и услуг существенно колеблются в зависимости от возможностей различных организаций и состояния рынка соответствующих работ и услуг. Поэтому все большее распространение получает муниципальный заказ – заказ на выполнение работ и оказание услуг, финансируемых за счет средств местного бюджета.

Осуществляя самостоятельную финансовую деятельность, органы местного самоуправления участвуют в финансово-кредитных отношениях, в том числе взаимодействуют с финансово-кредитными организациями. Они обладают правом создавать финансово-кредитные организации, Выбирать уполномоченный банк путем проведения открытого конкурса, осуществлять эмиссию муниципальных облигаций и жилищных сертификатов, выдавать предусмотренные местным бюджетом ссуды юридическим и физическим лицам при условии обеспечения финансирования расходной части местных бюджетов, получать в банках и других кредитных организациях краткосрочные и долгосрочные кредиты на условиях, согласованных с представительными органами местного самоуправления.

Уполномоченный банк необходим органам местного самоуправления для размещения средств муниципального образования и осуществления операций с ними. На уполномоченный банк в соответствии с заключенным договором могут быть возложены следующие функции:

• кассовое исполнение местного бюджета;
• кассовое обслуживание органов местного самоуправления;
• размещение (инвестирование) свободных остатков средств местного бюджета путем покупки государственных и муниципальных облигаций с обязательным зачислением доходов по ним в местный бюджет;
• размещение муниципальных облигаций и билетов денежно-вещевых лотерей;
• выдача ссуд из средств местного бюджета юридическим и физическим лицам.

 

Заключение.

 

Исходя из вышесказанного, можно  сделать ряд принципиальных выводов, относительно путей повышения эффективности системы социальной защиты.

Первый вывод заключается в  том, что в настоящий период основания  новых социально-экономических отношений  ставить вопрос о конкретном, детально разработанном прогнозе развития социальной защиты в полном смысле этого слова  не представляется реальным. С одной стороны, социально-экономическая и политическая ситуация в стране столь нестабильна и непредсказуема, что можно говорить лишь о стратегической линии социальной защиты при осуществлении тенденции становления экономики рыночного типа; с другой – реальное воздействие на данные процессы органов муниципального управления не всегда может быть действенным.

Второй вывод заключается в  том, что как ни парадоксально, в  основу дальнейшего развития системы  социальной зашиты должна быть положена тенденция сужения области ее действия, понимаемого в традиционном смысле государственного социального обеспечения и социального иждивенчества. Необходима смена приоритетов социальной защиты от материальной поддержки малообеспеченных групп населения к политике предупреждения снижения уровня жизни.

Третий вывод, который имеет принципиальное значение для прогнозирования развития социальной защиты, состоит в том, что существующие в настоящее время механизмы социальной помощи, по сути своей, уже не соответствуют наметившимся политико-экономическим и демографическим изменениям.. Социальная защита должна быть эффективным социальным отражением проводимых экономических и политических реформ. Основным стержнем экономических изменений является разгосударствление, изменение института собственности, введение рыночных отношений для всех субъектов хозяйственной жизни.