Совершенствование налогового администрирования. 4

Совершенствование налогового администрирования  как одно из направлений повышения  эффективности налоговой политики

В Российском законодательстве отсутствует четкое определение  понятия налогового администрирования. Однако анализ правовых актов на эту  тему позволяет определить налоговое  администрирование как систему  мероприятий по налоговому контролю и применению мер налоговой ответственности.

Объектом налогового администрирования, главным образом, является деятельность крупнейших хозяйствующих субъектов, поскольку именно они оказывают решающее влияние на формирование доходной части федерального бюджета.

Налоговое администрирование  представляет собой основу успешного  функционирования налоговой системы. Существует три ключевых принципапостроения политики налогового администрирования:

1. правила должны быть  как можно более ясными и  восприниматься как справедливые;

2. необходимо достичь законодательно  установленного равенства прав  налогоплательщика и налоговых  органов;

3. санкции за различные  нарушения должны содействовать  поддержанию налоговой дисциплины, в том числе путем решительного  пресечения коррупции в налоговых  органах.

Принцип ясности и справедливости налоговой системы требует простоты налогового законодательства. Такую законодательную политику легче осуществлять в отношении акцизов, таможенных платежей и НДС. Достичь простоты в налогообложении доходов труднее, но это возможно, если ставки налога низкие, а налогооблагаемая база широка. Определения должны быть четкими, а процедуры хорошо продуманные.

Особое значение простота налогового законодательства имеет  для налоговых систем переходного  периода. В данном случае необходимо максимально облегчить приспособление к новым административным правилам как сотрудников налоговых органов, так и налогоплательщиков. Большое значение имеет практическое обучение и налогоплательщиков, и сотрудников налоговых ведомств. Но на практическое обучение могут уйти годы, а налоговое законодательство вступает в действие единовременно. Таким образом, существуют значительные выгоды от создания ясных, простых правил. На начальных этапах администрирования предпочтительны ясность и справедливость, и тогда все заинтересованные стороны начнут исполнять и совершенствовать правила, установленные налоговой системой.

Важное значение для налогового администрирования имеет создание правового баланса. Права налогоплательщиков должны быть защищены, но и от них ожидается точное соблюдение законодательства. Сотрудникам налоговых органов должен быть обеспечен доступ к документации, предоставлено право проверять декларации и защищать интересы государства в том случае, когда нарушение налогового законодательства может привести к налоговым убыткам государства.

Права налогоплательщиков необходимо обеспечивать особенно на периоды налоговых  проверок и принудительного взимания налогов, а также при наложении  штрафов. Административные усилия увенчаются успехом, если штрафы грамотно структурированы.

В налоговом праве необходимо использовать также некоторые нормы  гражданского законодательства, регулирующие обычные деловые отношения между  должником и кредитором. Это будет  способствовать осознанию налогоплательщиками  справедливого характера системы.

С 1 января 1999 года вступила в  силу первая часть налогового кодекса, посвященная общим принципам  налогового администрирования. Кодекс содержит подробную процедуру процесса осуществления налоговыми органами их полномочий. Он детально регулирует порядок проведения налоговых проверок, взыскание налога за счет имущества  налогоплательщика, аресты имущества, приостановление операций по счетам в банке.

Главным недостатком Налогового кодекса является отсутствие разумного  баланса прав налоговых органов  и налогоплательщиков, что угрожает эффективности фискальной системы. Вместо взвешенных решений по каждой проблеме налогового администрирования, в Налоговом кодексе допущены перекосы то в пользу налогоплательщиков, то в пользу налоговой администрации. То и другое одинаково опасно. Недостатки действующей редакции Налогового кодекса  приводят к выводу о необходимости  его существенной переработки, предлагается концепция решения наиболее существенных проблем налогового администрирования, к числу которых относятся:

1. определение налогоплательщика;

2. определение места нахождения  налогоплательщика;

3. принципы определения  цены товаров, работ или услуг  для целей налогообложения;

4. полномочия налоговых  органов по осуществлению налогового  контроля;

5. использование налоговыми  органами косвенных признаков  для исчисления налогового обязательства;

6. меры обеспечения исполнения  налогового обязательства;

7. понятие налогового правонарушения, презумпция невиновности налогоплательщика,  бремя доказывания по делам  о налоговых правонарушениях;

8. порядок обжалования  решений и действий налоговых  органов;

9. порядок предоставления  отсрочек и рассрочек исполнения  налогового обязательства, налоговых  льгот;

10.размер и порядок уплаты  пени;

11. зачет и возврат излишне  уплаченных сумм налога.

При подготовке новой версии НК РФ будет учтено все лучшее, что  содержалось в альтернативных проектах общей части НК РФ. Правительство  в 2004-2005 г. г намерено завершить налоговую реформу.

Основа налогового администрирования - информационный сервис. Контроль соблюдения налогового законодательства - основная функция МНС России, в процессе реализации которой возникает немало проблем, разногласий и споров. Для  их разрешения министерство оказывает  услугу «контроль соблюдения налогового законодательства». Многообразие видов  объектов налогообложения, характеризующихся  различными степенями сложности  производственного процесса, масштабом бизнес-деятельности, миграций форм бизнеса и производства, - вот что определяет сложность и динамичность налогового администрирования.

Для его эффективной организации  необходимо в строго регламентированные интервалы времени обрабатывать большие объемы информации. Сделать  это можно только с использованием информационных технологий, обеспечивающих необходимый спектр информационных услуг. Под этим термином понимают информационно-технологическую  услугу, оказываемую функциональным подразделениям для эффективной  поддержки их рабочих процессов. Причем данная услуга может быть построена  на базе других информационных услуг, которые сами, в свою очередь, могут  использовать иные сервисы. В результате возникает возможность формировать  иерархию услуг конкретных рабочих  процессов налогового администрирования.

Улучшить налоговое администрирование  Минфин предлагает с помощью электронной  отчетности, обязательной для всех фирм (кроме тех, кто имеет незначительный доход).

Обязательная электронная  отчетность будет введена лишь тогда, когда будут отлажены все механизмы, с которыми она связана. Кроме  того, обязательно будут созданы  налоговые инспекции, предназначенные  исключительно для приема и обработки  электронных данных.

При них будут работать сервисные центры, которые окажут фирмам услуги по электронному представлению  отчетности. Кроме того, Налоговый  кодекс дополнят положением о том, что  фирма может сдавать декларации не только в инспекции по месту  своей регистрации, но и в другой инспекции, которая специализируется на приеме электронной отчетности. Иначе избежать дублирования электронной  и бумажной форм отчетности не удастся.

Налоговые органы накопили за годы реформ большой положительный  опыт использования институциональных  принципов при выстраивании взаимоотношений  с налогоплательщиками. В период экономической и политической стабилизации, в который вступила страна, совершенствование  институциональной составляющей налоговой  системы создает хорошие предпосылки  для повышения эффективности  налоговой системы в целом. Исторически  сложившаяся система налогового администрирования, направленная на учет и контроль налогоплательщиков по отдельным  видам налогов, ограничивает возможности  налоговых органов в комплексном  подходе к контролю деятельности налогоплательщиков, не в полной мере обеспечивает ведение мониторинга  и оценки их финансового состояния. Система налогового администрирования  в существующем виде затрудняет отслеживание и контроль за различными схемами ухода от налогообложения. Ориентация на контроль отдельных видов налогов искажает общую картину эффективности функционирования налоговых органов и затрудняет перераспределение трудовых и материально-технических ресурсов для выполнения комплекса работ по контролю за поступлением налогов и сборов. Многообразие организационных структур, существующих в настоящее время в территориальных налоговых органах, ярко выраженная специализация по видам налогов, отсутствие документов, описывающих типовые процедуры и процессы проверки, приводят к следующим негативным последствиям:

- дублированию одинаковых  функций разными структурными  подразделениями;

- слабо выраженной специализации,  так как одному работнику приходится  выполнять не менее 30 налоговых  процедур;

- большому проценту управляющего  и обслуживающего персонала по  отношению к специалистам в  инспекциях с небольшой численностью  работающих;

- закреплению налогоплательщиков  за конкретными работниками налоговых  органов, что создает предпосылки  для злоупотреблений;

- совмещению в присутствии  налогоплательщиков приема налоговой  отчетности с камеральной проверкой,  что создает очереди в инспекциях;

- отсутствию специализированных  подразделений, ответственных за  информирование налогоплательщиков.

В силу этого одним из важнейших  направлений в модернизации налогового администрирования является совершенствование  организационно-структурного построения отрасли. С этой целью предполагается переход территориальных налоговых  органов на функциональный принцип  внутренней организации их деятельности и типовые организационные структуры, оптимизация и перераспределение  численности работающего в них  персонала в пределах, установленных  Правительством РФ, численности и  фонда оплаты труда работников налоговых  органов, проведение мероприятий по укрупнению ИМНС России.

Новые формы налогового администрирования  предполагают сегментирование налогоплательщиков, выделение из их числа определенных групп, в том числе крупнейших предприятий. Учитывая значительное влияние крупнейших налогоплательщиков на формирование доходной части бюджета и их социальную значимость для экономики регионов, МНС России уделяет особое внимание работе с данной категорией налогоплательщиков, так как осуществление финансово-хозяйственной деятельности крупными налогоплательщиками в условиях развивающегося рынка и несовершенства законодательной базы допускает построение ими различных многоуровневых вертикально интегрированных схем, имеющих своей целью сокрытие истинной налоговой базы и уход от уплаты налогов и сборов. При работе с данной категорией налогоплательщиков планируется применять новые методы налогового администрирования, включающие широкое использование информационных технологий и ресурсов.

Эффективное налоговое администрирование  предусматривает принципиальное изменение  подходов к организации и проведению выездных налоговых проверок налогоплательщиков за счет внедрения допроверочного анализа, выявления перспективных направлений и объектов проверки, планирования, координации и обеспечения согласованного и синхронного проведения контрольных мероприятий в отношении всех звеньев и организаций, в том числе холдингов и финансово-промышленных групп, обеспечивающих получение корпоративного финансового результата; - внедрение методов, основанных на системе оценок косвенных индикаторов налоговой базы, анализа информации о физических объемах потребляемых ресурсов и произведенной продукции.

Учитывая необходимость  значительного улучшения собираемости налогов и снижения уровня издержек исполнения налогового законодательства как для государства, так и для налогоплательщиков, МНС России в течение 2000 и 2001 годов провело ряд исследований по выяснению «экономичности» и результативности территориальных налоговых органов. Проведенные исследования в основном касались следующей информации:

- действующей структуры  налоговых органов по субъектам  Российской Федерации;

- организационной структуры  налоговых инспекций и, в частности,  удельного веса обслуживающего  и управленческого персонала;-»экономичности» мелких налоговых инспекций и возможностей повышения их потенциала.

В результате проведенного анализа  было установлено следующее:

- существующая в настоящий  момент система налоговых органов  Российской Федерации не в  полной мере отвечает стоящим  перед МНС России задачам;

- обширная сеть мелких  налоговых инспекций, контролирующих  сравнительно небольшие суммы  поступлений, ведет к повышению  косвенных издержек (например процентные расходы на технику, обучение персонала) и требует значительных усилий в плане координации ее работы;

многие регионы с большим  числом мелких инспекций характеризуются  высоким процентным отношением управленческих и обслуживающих штатных единиц к общему числу работающих (до 40%);

- отсутствие типовых моделей  организаций местных налоговых  инспекций усложняет работу как по управлению, так и по расчету их численности и определению типовых функциональных обязанностей.

В целях организации и  проведения мероприятий, предусмотренных  МНС России по структурной реорганизации  налоговых органов, разработаны  типовые структуры (модели) УМНС России по субъектам Российской Федерации  и ИМНС России по субъектам Российской Федерации, определены функции и  задачи каждого подразделения, разработаны  инструкции на рабочие места специалистов, подготовлена методика расчета численности  управлений и инспекций на основе показателей их работы.

Предусматривается проведение следующих мероприятий по реорганизации:

- поэтапное сокращение  количества инспекций с численностью  до 40 человек путем укрупнения  инспекций за счет слияния  близлежащих районных инспекций;

- объединение инспекций  в единые инспекции по городу  и району, в который данный  город входит; перераспределение  численности налоговых органов  в пользу регионов с развитой  налоговой базой;

- разработка методик оценки эффективности работы налоговых органов регионов;

- повышение уровня информатизации  налоговых органов.

Все эти меры позволят значительно  сократить количество налоговых  инспекций и численность управленческого  и обслуживающего персонала, увеличив тем самым долю сотрудников, занимающихся контрольными проверками и обслуживанием  налогоплательщиков, перераспределить численность УМНС России по субъектам  Российской Федерации в пользу регионов, обеспечивающих основную долю налоговых  поступлений.

Реализация вышеуказанных  мероприятий позволит улучшить условия  для добровольного исполнения налогоплательщиками  своих налоговых обязательств, обеспечить равные, предсказуемые и единообразные  условия для выполнения налоговых  обязательств, устранить причины, порождающие  коррупцию, и процедуры, создающие  условия для нарушения профессиональной этики сотрудниками налоговых органов.

В целях дальнейшего исследования механизма администрирования и  выработки и реализации решений  по совершенствованию необходимо коснуться  инструментов налогового администрирования. Выбор инструментов налогового администрирования, характера и механизма их использования не может быть случайным. Они определяются выбранной государством стратегией и направлением развития самой налоговой систем.

Набор инструментов налогового администрирования может быть одним  и тем же. Однако существующая политическая, экономическая и социальная специфика, насущные проблемы, различие целей  и задач, особенно кратковременных, вызывают необходимость выбора приемлемых форм и методов налогового администрирования, определения их приоритетности и  сочетания. Все же специфика состояния  и развития окружающей среды не исключает  возможность использования типовых  мер налогового администрирования. Перед представлением существующих форм и методов налогового администрирования  важно отметить два момента:

- на данный момент не  существует эффективной общепринятой  системы инструментов налогового  администрирования;

- существующий инструментарий  рассматривается в рамках общего  инструментария государственного  регулирования экономики.

Анализ классификаций  инструментов налогового администрирования  позволяет сделать вывод о  наличии разных, зачастую внутренне  противоречивых, подходов к их классификации. Инструменты налогового администрирования  следует рассматривать в следующих классификационных разрезах:

по способу приведения инструмента в действие (административные и экономические);

по способу воздействия  инструмента на объект управления (прямые и косвенные);

по области воздействия (общеэкономические и специфические).

С учетом вышеизложенного  представим содержание форм и методов  налогового администрирования как  составляющих административного инструмента  налогового администрирования. Приоритеты выбора тех или иных форм и методов  должны основываться на сочетании функций  администрирования, а также средств  администрирования. При этом факторами  выбора методов администрирования  являются: реальное наличие средств  администрирования, масштаб управления, качество персонала, цель администрирования, социально-экономическая среда (таблица 1).

Таблица 1.

Методы и формы налогового администрирования

Министерство РФ по налогам  и сборам (МНС) продолжает в 2004 году подготовку новых глав НК РФ: по налогу на наследование или дарение, государственной  пошлине, водному налогу, земельному налогу и налогу на имущество физических лиц.

С 2005 года одновременно с  осуществлением мер в области  пенсионного, медицинского и социального  страхования может быть заметно  снижена эффективная ставка единого  социального налога, что станет серьезным  стимулом для легализации заработанной платы, ныне укрываемой от налогообложения.

Для устойчивого развития хозяйственных отношений  в регионах, с одной стороны, требуется государственная поддержка производства путем целенаправленной налоговой, кредитной политики, а также прямого субсидирования разработок и внедрения новых энергосберегающих технологий и оборудования, с другой - жесткое регулирование. Важная роль в этих процессах должна принадлежать ГНС РФ.

Эффективность налогового администрирования  напрямую связывается с оправданным  выбором тех или иных форм, методов, средств (и так далее) регулирования, то есть с выбором эффективного механизма  администрирования.

На основании проведенного анализа основных составляющих существующих механизмов администрирования предложена следующая последовательность выбора наиболее предпочтительного решения, представленная на рисунке 1.

Рисунок 1. Алгоритм выработки  решений по совершенствованию налогового администрирования

Конечным результатом  реформирования налоговой системы  на современном этапе стали рационализация элементов и структуры налоговой  системы, развитие правовой базы, повышение  эффекта от реализации основных принципов  и функций налогообложения. При  этом в качестве отрицательных моментов выступили следующие:

1. вопросы организационной  неустойчивости;

2. несогласованность налогового  и бюджетного процессов;

3. противоречивость действий  налоговых институтов;

4. налоговая безграмотность  плательщиков;

5. недостаточная эффективность  налоговых процессов.

Налоговое администрирование - наиболее социально выраженная сфера  управленческих воздействий. Недостатки налогового администрирования приводят к резкому снижению поступлений  налогов в бюджет, увеличивают  вероятность налоговых правонарушений, нарушают баланс межбюджетных отношений  регионов с федеральным центром  и, в конечном итоге, нагнетают социальную напряженность в обществе.

Краткий анализ особенностей модификации налогового администрирования  по мере распада централизованной системы  управления, а также анализ фактического материала подтверждает, что наличие  администрирования в той форме, в которой оно существует на данный момент, не есть недостаток системы, а - объективное экономическое отношение, свидетельствующее о достаточно высоком потенциале налогового администрирования.

Объективно обусловленные  структурные изменения в налоговых  органах, позволяющие максимально  задействовать потенциал налогового администрирования, приблизят к  формированию эффективной системы  налогообложения. Движение в данном направлении позволит сформировать новые подходы и осуществить  эффективное налоговое администрирование, в виде предоставления высококачественных услуг государственным структурам, своевременность и полноту налоговых  поступлений, и оптимизацию расходов по обеспечению налоговых сборов.