Современная система федеральных органов исполнительной власти в РФ, принципы ее построения

Введение

Актуальность  темы исследования обусловлена следующим. Исполнительная власть является важным элементом в политической системе современных государств и во многом именно она определяет характер политического взаимодействия государственной власти, элит и общества внутри страны и модель поведения государства на внешнеполитической арене. Еще более важное место исполнительная власть занимает в трансформирующихся обществах, где происходит деконструкция старых политических институтов, установок и ценностей и создание новых. К таким государствам, безусловно, относится и Российская Федерация. Достижение ключевых целей государственного управления напрямую зависит от эффективной деятельности системы исполнительной власти и, прежде всего, федеральных органов исполнительной власти.

Проблема эффективности  институциональных структур исполнительной власти не является уникальной для Российского государства. Данный вопрос является актуальным для большинства современных государств. Реформирование, оптимизация систем исполнительной власти уже успели превратиться во многих из них в перманентную функцию государства.

Объектом исследования является общественные отношения, направленные на регулирование деятельности системы  федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Предмет  исследования - конкретные нормы действующего законодательства, отражающего основные тенденции развития современной системы федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в контексте осуществления административной реформы исполнительной власти.

Цель настоящей  работы - провести комплексное исследование системы федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации как одного из ключевых институтов политико-административного управления в механизме российского государства, проанализировать основные этапы совершенствования данного института.

Для достижения этой цели в работе поставлены следующие  задачи:

1) проанализировать  место и роль исполнительной  власти в системе разделения  властей в современных государствах, определить понятие исполнительная  власть Российской Федерации;

2) исследовать  систему и структуру федеральных  органов исполнительной власти  Российской Федерации;

3) определить  роль Президента РФ в организации  и повседневной деятельности  федеральной исполнительной власти;

федеальный  орган исполнительная власть

4) описать основные структурные единицы политического пространства Российской Федерации.

Методологической  основой исследования послужили  различные методы научного познания, в частности, системно-структурный, структурно-функциональный, нормативный, дедуктивный и другие. Системно-структурный и структурно-функциональный методы стали базовыми в ходе проведения диссертационного исследования и использовались при анализе системы федеральных органов исполнительной власти. Метод политической компаративистики оказался эффективным для выявления закономерностей функционирования и развития систем исполнительной власти в различных современных государствах. Нормативный метод использовался при анализе правовых документов РФ.

Структура работы отражает логику научного исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие четыре параграфа, заключение и список литературы.

Глава I. Общеправовые основы федеральной  исполнительной власти

§ 1. Понятие, признаки и  роль исполнительной власти в механизме  современного государства

Исполнительная  власть - один из видов самостоятельной и независимой¹ публичной власти в государстве, представляющий собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, такими как законодательное регулирование, внешнеполитическое представительство, осуществление административного управления. Таким образом, исполнительная власть представляет собой систему государственных органов, осуществляющих эти полномочия. Основное назначение исполнительной власти - организация практического исполнения Конституции РФ и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, запросов и нужд населения². Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права.

Структура исполнительной власти (юридическая (правовая) структура) - система норм, определяющая степень  компетенции органов власти и  должностных лиц. Она представлена следующими основными элементами:

1. органы исполнительной власти;
2. государственные служащие;

К признакам  исполнительной власти относятся:

1. органичность и относительная самостоятельность рассматриваемой ветви государственной власти;
2. проводник государственной политики в жизнь;
3. подзаконна по своему характеру и задачам;
4. объективирована в виде хорошо организованной системы органов исполнительной власти;
5. ее деятельность является исполнительно-распорядительной и носит постоянный, непрерывный во времени характер;
6. является исключительным обладателем материальных ресурсов и властных полномочий принудительного характера.

В качестве функции исполнительной власти можно  обозначить следующие:

1. законодательное регулирование;
2. осуществление управленческой деятельности, направленной на исполнение законов и реализацию государственной политики в различных сферах жизни общества;
3. административное правоприменение;
4. осуществление политики государства по лицензированию, регистрации и сертификации;
5. административный контроль за соблюдением правовых норм и общеобязательных правил;
6. охрана правопорядка, т.е. непосредственное обеспечение безопасности граждан и общества;
7. информационное обеспечение органов государственной власти.

В соответствии с действующим законодательством  термины "орган исполнительной власти" и "орган государственного управления" используются как равнозначные³. Органы исполнительной власти обладают административной правоспособностью и дееспособностью, которая возникает одновременно с их образованием и определением компетенции, а прекращается в связи с их упразднением. Компетенция органов исполнительной власти, их задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности находят свое выражение и закрепление в соответствующих законах, положениях и других нормативных актах.

Концепция власти - одна из ведущих теоретических концепций, способствующая исследованию политических отношений и пониманию механизма деятельности государства и политической системы.

Исполнительная  по сравнению с законодательной  отличается большим динамизмом, восприимчивостью к общественной жизни. Исполнительную власть осуществляет правительство, которое решает множество вопросов, в том числе в сфере хозяйствования, планирования, культуры, образования, финансирования, обеспечения повседневного быта и нужд населения и т.д. Особенность состоит в том, что исполнительная власть на только исполняет законы, но и сама издает нормативные акты или выступает с законодательной инициативой⁴.

Еще одна особенность  этой власти проявляется в том, что  при всем желании её функции невозможно вместить даже в такие обширные понятия, как исполнение законов и правоприменение. В круто меняющейся обстановке она должна оперативно принимать меры по своему усмотрению. Отличительная черта ее состоит в том, что она осуществляет свою деятельность преимущественно "за закрытыми дверями". В силу этого обстоятельства, при отсутствии надлежащих сдержек, исполнительная власть неизбежно подминает под себя и законодательную власть, и судебную. Чтобы не допустить этого нужны особые меры. Исполнительно-распорядительная власть должна быть основана на законе и работать в рамках закона. Она не имеет права присваивать себе полномочия и требовать от граждан исполнения каких-либо обязанностей, если это не предусмотрено законом. Ее сдерживание достигается посредством регулярной подотчетности и ответственности перед народным представительством, которое имеет право контроля за деятельностью исполнительной власти.

Одним из наиболее значимых вопросов рассматриваемой  проблемы является следующий. В России законы чаще принимаются по инициативе исполнительной власти, а не законодательной, как принято в развитых странах.

Издание подсчитало количество законопроектов, ставших  в весеннюю сессию законами, после  чего пришло к выводу, что их принятие чаще инициировала исполнительная власть - например, президент и правительство. На долю руководства страны приходится 49,5 процента из 242 принятых законов, в то время как инициатива парламентариев распространилась лишь на 40 процентов законов.

Таким образом, с уверенностью можно сказать, что  роль исполнительной власти в механизме современного государства довольна весома и значима в свете постоянных политических и социально-экономических потрясений.

§ 2. Система федеральных органов  исполнительной власти

Вопрос о  системе органов исполнительной власти, так же как и о критериях  классификации данных органов, детально разработан в юридической литературе. В связи с этом классификация  органов исполнительной власти проводится по 4 основным критериям:

1) в соответствии с федеративным государственным устройством РФ выделяются:

а) федеральные  органы исполнительной власти;

б) органы исполнительной власти субъектов.

2) в зависимости  от объема и характера компетенции различаются:

а) органы общей компетенции;

б) органы специальной компетенции;

в) органы отраслевой компетенции;

г) органы внутриотраслевой компетенции;

д) органы межотраслевой компетенции;

е) органы смешанной компетенции⁵.

3) по организационно-правовым формам органы исполнительной власти подразделяются на:

а) правительства;

б) советы министров, имеющие статус правительства;

в) министерства;

г) государственные комитеты;

д) комитеты;

е) службы;

ж) главные управления;

з) управления;

и) инспекции;

к) агентства;

л) департаменты;

м) администрации;

н) мэрии;

о) отделы;

п) другие органы исполнительной власти.

4) по порядку разрешения подведомственных вопросов органы исполнительной власти делятся на:

а) единоначальные;

б) коллегиальные⁶.

В нормативных актах, в  концепциях административной реформы  все чаще используются понятия "система" и "структура". Применение этих понятий в правовых актах не вызывает возражений. Разработка эффективных систем и структур управления неизбежно требует углубленного анализа сущностных связей в организации и деятельности органов власти. Без такого анализа нельзя, очевидно, намечать правильные пути рационализации этих органов. К тому же понятия "система" и "структура", закрепляемые в юридических нормах, становятся обязательными для практического применения, что повышает требования к четкости определения этих понятий. Дополнительная сложность возникает в связи с тем, что в условиях федеративного устройства Российского государства формируются и развиваются различные взаимодействующие между собой системы законодательной, исполнительной и судебной власти. Правовые проблемы совершенствования этих систем приобретают первостепенное значение.

Известно, что в 2000-2005 гг. шел процесс восстановления понятий "государственное управление", "государственная власть", "подчинение", "административные акты" и др. В государственном аппарате укреплялись связи как по "вертикали", так и по "горизонтали", единство в их организации и деятельности достигается на основе иерархически выстроенных и закрепленных в правовой форме структур, определяющих цели и место каждого структурного звена в общей системе государственной власти.

"Система" и "структура"  органа власти не существуют  раздельно друг от друга. Система  органа всегда имеет внутреннее  устройство, построение; структура  не существует вне системы.  Поэтому при дальнейшем изложении под структурой системы будет пониматься внутренняя структура органа, системы органов, системы власти.

В Конституции Российской Федерации используются такие понятия, как единство системы государственной  власти (ч.3 ст.5); система федеральных  органов законодательной, исполнительной и судебной власти (п. "г" ст.71); система органов государственной власти и местного самоуправления (п. "н" ст.72); единая система исполнительной власти в Российской Федерации (п.2 ст.77). Одновременно дважды используется понятие "структура" - "структура федеральных органов исполнительной власти" (ч.1 ст.112); "структура органов местного самоуправления" (ч.1 ст.131).

В Конституции понятие "система  органов исполнительной власти" отграничивается от понятия "орган  исполнительной власти". В последнем случае выделяется главное: с помощью организационного механизма, каковым является орган, государство реализует свои функции. Понятие "система органов исполнительной власти", закрепляя основные свойства органов, отражает, прежде всего, способ связи между органами, иерархичность их построения. Сами органы в данном случае отступают на второй план, образуя структурные звенья в составе единой системы⁷.

Согласно Конституции  РФ система органов исполнительной власти имеет иерархическое строение, соответствует государственному устройству и определяет порядок взаимоотношений между различными уровнями исполнительной власти. При этом каждый уровень власти по вертикали имеет свой круг полномочий и свою зону ответственности, а наличие между ними отношений иерархии обеспечивает направленность их деятельности на решение однотипных задач.

Понятие "структура органов" толкуется при этом (вплоть до Верховного Суда Российской Федерации) не как внутренняя структура органа, а как перечень самих органов. Возникает путаница, которую только не сведущие в праве люди могут называть "пустяшной".

Вытекает и второй, не менее важный вывод: все перечисленные  системы власти (государственной  и исполнительной) и органов (государственной  власти, федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти) имеют как общие черты и свойства "системы", так и - а это главное - свои особенности. И они, эти особенности, определяют иерархичность, соподчиненность, согласованное взаимодействие перечисленных систем и органов. Но всегда ли в процессе реализации Конституции Российской Федерации соблюдается соотношение, место каждой системы и органа в общей их системе? И всегда ли фактическое выстраивание такой иерархической зависимости соответствует конституционным положениям?

Так, в основе системы  федеральных органов исполнительной власти лежит принцип народовластия. "Народ осуществляет свою власть, - говорится в ч.2 ст.3 Конституции, - непосредственно, а также через  органы государственной власти и  органы местного самоуправления". Данный принцип определяет единство системы государственной власти, которое лежит, в свою очередь, в основе федеративного устройства Российской Федерации (ч.3 ст.5 Конституции РФ).

Все признаки государства  действуют в своей совокупности, их взаимодействие достигается в рамках и на основе единой политической организации, каковой является любое государство. Политическая организация не может, в свою очередь, функционировать и развиваться без субординации и соподчинения составных частей центру, ядру организации, что предопределяет иерархичность в ее построении, в распределении власти по условиям организации⁸.

Что же касается таких даваемых в Конституции характеристик, как  демократическое федеративное правовое государство, то они призваны содействовать  эффективному использованию политического и организационного потенциала Российского государства. И от правильного применения принципов демократии, федерализма, правового государства также зависит эффективность государства, сила или слабость государственной власти.

В отечественной юридической  литературе делаются попытки подорвать  принцип иерархии во взаимоотношениях между собой органов государственной  власти. И делается это со ссылкой  на принцип разделения властей. Этот принцип понимается как составная  часть политического плюрализма⁹. Соответственно государственная власть выступает как совокупность различных властных функций, осуществляемых независимо друг от друга разными государственными органами. Сосредоточение этих функций в деятельности одного органа, по мнению некоторых юристов, ведет к политическому монизму, создает якобы благоприятную среду для установления в стране диктаторского режима. Вертикаль власти, существующая в отношениях между собой федеральных органов государственной власти, следует заменить поэтому выполнением "взаимных функций"¹⁰. В другом источнике утверждается, что принцип разделения властей "построен не по иерархическому, а по функциональному принципу, и именно функциональный принцип позволяет говорить о единстве и целостности государственной власти"¹¹. В этой связи подчеркнем, что государственный аппарат складывается не из функций, а из неразрывно связанных, взаимодополняющих частей: аппарата власти, аппарата управления и аппарата принуждения.

Государственная власть как  целое представлена в ст.10 Конституции как система органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Президент Российской Федерации согласно ст.80 Конституции обеспечивает лишь согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и не имеет полномочий по установлению и реорганизации этой системы, тем более что речь в этой статье не идет о федеральных органах исполнительной власти. Эти вопросы отнесены к ведению Российской Федерации и в соответствии с ч.1 ст.76 должны регулироваться в форме законов.

На развитие системы и  структуры федеральных органов  исполнительной власти влияет множество  политических, правовых, экономических, социальных и других факторов. Системный  их анализ выходит за рамки юридической  науки. Единственное, что она может, - оценивать это развитие с точки зрения соответствия конституционным основам, принципам и нормам. Предполагается при этом, что Конституция РФ правильно отражает, закрепляет и определяет объективные процессы укрепления государства, повышения его эффективности. И вопрос только в том, чтобы на основании и во исполнение Конституции претворять в практику ее принципы и нормы¹².

Но возможен и другой вариант: Конституция РФ в той части, в  которой закрепляет системы органов  исполнительной власти, имеет низкий потенциал и не оказывает решающего регулирующего воздействия на формирование рациональной системы органов власти и управления. Развитие этой системы идет по своим объективным закономерностям, а конституционные нормы превращаются в фиктивные. В таком случае практика выступает критерием истины, и требуется пересмотр конституционных положений.

За последнее  десятилетие система федеральных  органов исполнительной власти неоднократно подвергалась изменениям. Менялся их перечень, виды органов, их система  и структура. Основную роль при этом играли указы Президента Российской Федерации. Новая система федеральных органов исполнительной власти строилась на принципе не государственного управления экономикой, а на принципе создания условий и предпосылок ее роста.

Сложилось явное  противоречие между конституционными принципами организации и деятельности органов государственной власти и практикой их образования и реорганизации. С одной стороны, принципы федерализма, президентской власти, разделения властей, правового государства кардинально изменили место и роль федеральных органов исполнительной власти. На основе этих принципов необходимо было, как это и сделано во всех западных конституциях (за исключением Нидерландов, где министерства создает король), предусмотреть образование органов исполнительной власти парламентом, а также разработать, а затем и последовательно претворять в жизнь на законодательной основе концепцию развития системы этих органов в условиях перехода к рыночной экономике.

Структура федеральных  органов исполнительной власти во всех нормативных актах включает Правительство РФ, а также сгруппированный по видам перечень (в алфавитном порядке) федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и др. (отдельные виды органов могут при этом ликвидироваться или создаваться). Виды органов представляют некую совокупность взаимодействующих между собой органов, как в рамках каждого вида, так и между ними, не могут выступать в качестве структуры целого (системы) ¹³.

Внутри этих групп (министерства, федеральные службы, федеральные агентства) дальнейшая классификация происходит по чисто формальным признакам - по алфавиту. Но такая классификация не отражает содержания реального взаимодействия между органами и не может служить основой для разработки общих для них организационно-правовых основ, нахождения реального места и значения каждого органа в соответствующей системе органов.

Попытки построить  рациональную систему федеральных  органов исполнительной власти путем  закрепления их видов, предпринимавшиеся  указами Президента, принятыми в 90-е годы, не обеспечивали стабильности, устойчивости взаимосвязей в рамках всей системы государственной власти. Неотрегулированность законодательной основы формирования и функционирования приводила к тому, что эти связи постоянно менялись, нарушалось взаимодействие между различными органами¹⁴. Торопливое желание построить "эффективную" систему государственной власти оборачивалось бессистемностью и запутанностью во взаимосвязях как внутри этой системы, так и вовне - во взаимодействии с "объектами" управления.

Между тем создание эффективно действующей системы федеральных органов исполнительной власти невозможно без активной и заинтересованной позиции высшего законодательного органа государственной власти. С целью повышения ответственности законодателя за формирование такой системы следует, на наш взгляд, вернуться к обсуждению и принятию давно уже разработанного проекта Федерального закона о федеральных органах исполнительной власти. В этом Законе необходимо конкретизировать полномочия Президента, Государственной Думы и Правительства по установлению системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Принятие такого Закона не только существенно повысит регулятивный потенциал парламента, но и создаст устойчивую правовую основу для формирования эффективной системы федеральных органов исполнительной власти.

Глава II. Современное состояние  федеральных органов исполнительной власти

Исполнительная  власть в России разделена между  двумя высшими органами государственной  власти - Президентом РФ и Правительством Российской Федерации. Таким образом, необходимые с точки зрения теории разделения властей принципы единства и независимости исполнительной власти в России не соблюдаются.

Так как Конституция  Российской Федерации предусматривает  де-юре влияние Государственной Думы на формирование Правительства Российской Федерации и наличие института парламентской ответственности Правительства РФ, фактическая роль Президента Российской Федерации в осуществлении исполнительной власти предопределяется взаимодействием Государственной Думы, Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации¹⁵.

При совпадении президентского и парламентского большинства  глава государства, опираясь на поддержку  парламентского большинства, станет фактическим  главой исполнительной власти. Совпадением президентского и парламентского большинства в работе считается ситуация, при которой и глава государства, и большинство депутатов Государственной Думы принадлежат к одним и тем же политическим силам и поддерживаются, таким образом, одним и тем же большинством избирателей. Несовпадением же считается ситуация, когда Президент и парламентское большинство принадлежат к противоборствующим политическим силам и опираются на поддержку различных частей электората.

§ 1. Структурно-функциональная характеристика системы федеральных органов исполнительной власти

Существующая  ныне структура федеральных органов  исполнительной власти утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 "О структуре федеральных  органов исполнительной власти".

На основании  анализа норм Конституции Российской Федерации автор приходит к выводу о том, что организация системы  федеральных органов исполнительной власти тесно связана с регулированием общих принципов организации  и деятельности системы органов  государственной власти в целом, а потому виды федеральных органов исполнительной власти, закрепление их правового статуса должно осуществляться федеральным законом.

Структура федеральных  органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства Российской Федерации по осуществлению исполнительной власти и включает в себя перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти. Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации могут вноситься указами Президента Российской Федерации. При этом, по смыслу ч.3 ст.90, п. "а" ст.106, ч.1, п. "а" ст.114, ч.1, ст.115 Конституции Российской Федерации, такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год¹⁶.

Автор исследования отмечает, что в отличие от предыдущей Конституции Российской Федерации, в которой содержалось прямое упоминание о Президенте как о "главе  исполнительной власти в Российской Федерации", действующая Конституция Российской Федерации избежала прямого закрепления за Президентом статуса главы исполнительной власти. Однако, это не означает ослабления взаимосвязей между институтом президента и исполнительной властью.

Исследуя конституционные полномочия Президента Российской Федерации, следует разделить точку зрения ряда ученых о том, что Глава Российского государства наделен весьма обширными полномочиями по отношению к органам исполнительной власти.

Активное участие  Президента Российской Федерации в деятельности Правительства Российской Федерации и, зачастую, "параллельное" с правительственным нормотворчество, лишает Правительство Российской Федерации самостоятельности, ответственности и порождает соблазн проводить решении посредством указов Президента Российской Федерации, вместо того, чтобы принимать собственные решения или готовить проекты законов. Такое "взаимодействие" не всегда позволяет объективно оценивать качество работы системы федеральных органов исполнительной власти и возглавляющего его Правительства Российской Федерации¹⁷.

Для преодоления  данной негативной тенденции необходимо максимально конкретное и точное разграничение полномочий между  Президентом Российской Федерации  и Правительством Российской Федерации. Такое уточнение полномочий не затрагивает текста Конституции Российской Федерации и может быть осуществлено посредством внесения изменений в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". Полагаем, что в Федеральном конституционном законе необходимо уточнить: