Современные концепции государственного управления и их сравнительная характеристика

экономический факультет 
 

Кафедра экономики и управления в организации 
 

Современные концепции государственного управления и их сравнительная характеристика 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     В современной науке государственного управления существует множество концепций  и подходов к анализу системы  управления: ситуационный, процессный, мультипликационный (умножающий), системный. Новейшие тенденции в развитии западной теории государственного управления связаны с административными реформами 80-90-х гг. и концепциями: «нового государственного менеджмента», «новой институциональной теории», «политических сетей» и синергетической концепцией государственного управления.

     Основные  идеи и принципы указанных концепций  складывались в процессе поиска выхода из кризиса сложившейся в ХХ веке системы государственно-административного  управления, построенного на принципах  жесткой централизации, иерархической организации, стабильности организации и порядка, бюрократии и государственной службы. Наиболее активно рыночная концепция государственного управления разрабатывается в Великобритании, Соединенных Штатах, Новой Зеландии, Канаде и имеет своих сторонников во Франции, Германии, Скандинавских странах, Японии.

     Ключевые  десять принципов, на которых основывается рыночная модель государственного управления, выделены Дэвидом Осборном и Тэдом Гэблером в их известной книге «Переосмысливая управление. Как дух предпринимательства трансформирует публичный сектор», опубликованной в 1992 году. 1) Скорее руководство другими, чем выполнение их функций; 2) скорее предоставление возможности выбора потребителям, чем обслуживание их; 3) включение конкуренции в предоставление услуг; 4) организация посредством скорее задач, чем правил; 5) вкладывание капиталов в результаты, а не в намерения; 6) интенсивная ориентация на потребителя; 7) поощрение скорее предпринимательского зарабатывания, чем бюрократической траты; 8) внимание скорее профилактике, чем лечению; 9) децентрализация организаций и усиление совместной работы; 10) достижение перемен посредством рыночно-ориентированных намерений. В этой книге для описания модели используется термин «предпринимательское управление». Предприниматель, пишут авторы, использует ресурсы новыми способами для того, чтобы максимизировать производительность и эффективность государственного управления.

     Стремление  сделать работу государственного аппарата более эффективной неизменно  приводит современные правительства  на путь административных реформ. Административная реформа — это процесс структурных изменений в работе государственного аппарата, направленный на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений.

     В административных реформах 80-90-х годов  достаточно очевидно выразился рыночный подход к государственному управлению как переход от государственного администрирования к государственному менеджменту с целью создания модели эффективного государственного управления. Это характеризуется  двумя основными моментами: повышением самостоятельности нижних этажей иерархических  государственных организаций и перемещением акцентов с построения организации на ее взаимоотношения со средой.

     С точки зрения гражданского общества, оправданием административных реформ может служить такое изменение  структуры государственного аппарата, которое означает экономию средств в целях снижения налогов. Если попытаться обобщить наиболее серьезные причины административных реформ, которые проводились в последние годы в ведущих странах мира, то получится достаточно обширный перечень:

     • стремительное развитие информационных технологий потребовало серьезных  структурных изменений, связанных  с внедрением информационных систем в сферу государственного управления;

     • отставание организации государственного управления по всем качественным параметрам от управления в бизнесе и особенно от корпоративного менеджмента;

     • рост дефицита государственного бюджета  и недостаток средств на современное  обеспечение многих функций государственного администрирования;

     • постоянное удорожание функций управления на фоне непрерывного усовершенствования информационных технологий и менеджмента;

     • чрезмерное расширение государственных  структур, связанное появлением новых  направлений в развитии науки, техники  и производства, что приводит к  созданию дублирующих структур и  пересечению сфер компетенции внутри госаппарата;

     •требования децентрализации госаппарата и  «защиты местных свобод» со стороны  оппозиционных политических партий;

     •стремление упразднить бесполезные должности  в государственном аппарате; обеспечить более ревностное отношение служащих к своим обязанностям; повысить чувство  ответственности;

     • стремление создать «экономичный и  эффективный» госаппарат - достигнуть наилучших результатов при имеющихся  в распоряжении средствах или  получить те же результаты с меньшими средствами¹.

     Все перечисленные выше причины —  каждая в отдельности или несколько  вместе — могут стать основными  целями административного реформирования.

     За  последние несколько десятилетий  во многих странах мира проведены  крупномасштабные реформы, направленные на повышение эффективности государственного управления. Не случайно практически  одновременные преобразования получили определение «управленческой революции». Поиск новых подходов к организации  системы государственного управления привел к отказу от традиционного  типа управленческой рациональности (в  ее классической, веберовской, интерпретации) и актуализации процессов самоорганизации и самоуправления социальных систем, а также повышения социальной эффективности государственного управления.

     Современные концепции нового публичного менеджмента (‘new public management’) и руководства (‘governance’) концентрируют внимание на высокой результативности государственного управления, политическом плюрализме в процессе принятия решений, делегировании полномочий на нижние уровни управленческой иерархии, более сбалансированном распределении власти, ответственности и подотчетности, развитии и расширении гражданского участия.

     Концепция нового публичного менеджмента предусматривает  децентрализацию управления за счет расширения полномочий и ответственности органов местного самоуправления. Основная задача правительства заключается в том, чтобы предоставить местным сообществам возможность самостоятельно решать свои проблемы и контролировать качество предоставляемых публичных услуг. Данный подход соотносится с основными ценностями местного самоуправления – автономией (децентрализованным управлением), демократией (гражданским участием) и эффективностью (близостью власти к населению). Государство передает функции по предоставлению публичных услуг негосударственным (коммерческим и общественным) организациям, оставляя за собой функции контроля и выработки общей стратегии. Такая децентрализация позволяет обеспечить большую гибкость и эффективность управления, а также стимулирует конкуренцию между поставщиками услуг, повышение гражданской и социальной ответственности. Недостатком концепции нового

публичного  менеджмента является акцент на коммерциализацию публичного сектора и недостаточный  учет роли социально-политического  участия и взаимодействия.

     Как уже было сказано: одним из ключевых моментов современных концепций управления является децентрализация. Она предполагает передачу полномочий и ответственности от центральной государственной власти на нижние уровни управления и негосударственному сектору. И в том и другом случае процесс принятия социально значимых решений и контроль над их исполнением становятся ближе населению. В последние годы децентрализация стала поистине глобальным явлением. Причинами децентрализации исследователи называют: политические изменения, которые дали местным сообществам право выражать и отстаивать свои интересы; технологические изменения и глобальную интеграцию, изменившие представления о пределах управления и самоуправления; наконец, трудности централизованной системы управления и необходимость участия региональных и местных правительств в политических и экономических процессах.

     Децентрализация значительным образом повлияла на отношения  между центральной властью и  местным самоуправлением, однако это  не означает произвольного характера  произошедших изменений. Пределы децентрализации  зависят от политического веса, человеческих и финансовых ресурсов, находящихся  в распоряжении местных властей. Кроме того, децентрализация управления не существует вне государства, она  проводится по инициативе и под контролем центральной власти. Но децентрализация невозможна, если местная власть является не более чем исполнителем политики центральной власти. Эти экстремальные позиции ограничивают пространство местного самоуправления, определяют его «диапазон возможностей». Политические системы стремятся к необходимому балансу в соответствии с условиями в каждой стране.

     В литературе различаются несколько  типов децентрализации:

• административная децентрализация, при которой местная власть подотчетна центральной власти;
• политическая децентрализация, при которой местная власть теоретически независима от государства, наделена полномочиями и ответственностью;
• бюджетная децентрализация связана с передачей ресурсов, необходимых для осуществления переданной власти и ответственности; наконец,
• рыночная децентрализация, которая обеспечивает передачу функций государственных институтов частному сектору (компании, НКО), включая планирование и администрирование.

       Во избежание путаницы исследователи рекомендуют использовать понятие «децентрализация» для характеристики отношений между уровнями публичной власти, но не между публичной властью и экономической или социальной сферой в целом, т.е. при некоторых нюансах приоритетным видится административно-управленческий подход.

     Тем не менее все типы децентрализации представляются взаимосвязанными, дополняющими друг друга, усиливающими общую тенденцию. Эффективная децентрализация невозможна без реального самоуправления нижних уровней власти и демократии как способа осуществления власти. В рамках общей тенденции в каждой стране имеются свои причины, формы и результаты децентрализации, как уникальны в каждой стране природа, генезис и эволюция отношений между центральной и местной властью и отразившиеся в них базовые общественные ценности, например, гражданского общества в Британии, государственности в Германии, гражданственности во Франции.

     Таким образом, в строгом понимании децентрализация – это существование в местном масштабе выборной власти, отличной от административной власти государства, осуществление в рамках закона ее собственных полномочий и обязанностей, для чего она имеет статус самоуправления под контролем государства. И в этом смысле децентрализация неотделима от идеи местного самоуправления и демократических принципов. Но объем предоставляемых полномочий недостаточен, чтобы определять уровень децентрализации в отдельной стране, для этого необходимо учитывать и режим, в котором эти полномочия осуществляются и контролируются государством. В широком смысле децентрализация существует почти во всех странах, но в узком

смысле – очень мало где.

     Опыт  Британии, которая была в авангарде  реформ государственного управления, Германии, а также Франции и скандинавских стран позволяет увидеть, насколько различны предпосылки, содержание и результаты децентрализации.

     Великобритания

     Долгое  время Британия была образцом децентрализованного политического управления, основанного на культуре гражданского общества и представительстве местных интересов в национальном правительстве, хотя

положение местного управления в британской Конституции  определено двусмысленно и амбивалентно (Х. Элкок, М. Уитон). Что касается административного управления, то исторически сложились две его модели: «партнерская» и «агентская». В модели «партнерства» местные власти, имея значительную самостоятельность в определении и реализации своей политики, являются со-равными центральным учреждениям под контролем парламента.

     В модели «агентства» местные власти осуществляют национальную политику под контролем центральных департаментов, не имея или имея мало самостоятельности. Передача властных полномочий с центрального на нижний уровень (деволюция) явилась важнейшим общественно-политическим событием последних лет.

     На  протяжении ХХ в. автономия органов местного управления постепенно ограничивалась, все больше превращаясь в подотчетность центральному правительству. Переход от партнерской к агентской модели отношений сопровождался усилением контроля со стороны центрального правительства и административной зависимости местной власти. Сравнивая Соединенное Королевство с остальной Европой, исследователи называют его

одним из самых централизованных государств вопреки репутации и многовековым традициям. Центр оставил территориям  меньше всего автономии и усилил контроль над ними в тот момент, когда большинство других государств приступили к децентрализации управления. Но в рамках этих тенденций появились возможности для реализации потенциала местного управления в новых условиях, для значительного повышения его эффективности и общественной значимости. По мнению исследователей, именно в ХХ в. сложились формообразующие характеристики и отчетливые паттерны современного британского местного управления. М. Лафлин относит к ним 1) многофункциональность как ответственность за широкий круг услуг, критически важных для государства всеобщего благополучия и 2) включенность в широкую сеть отдельных организаций, где коллективные возможности многих участников объединяются для эффективного решения проблемы.

     Различие  в специфике центрального и местного управления позволило

исследователям  в конце 1980-х гг. сделать, казалось бы, парадоксальный вывод. По мнению Р. Роудза, современная Британия является не унитарным государством, а скорее дифференцированной политией, в которой локальный уровень играет ключевую роль. Концепт «дуального государства» П. Сондерса позволяет еще больше разграничивать функции центральной и местной власти, прежде всего в социальной сфере. Согласно П. Сондерсу, государство настолько отмежевалось от функции социальных инвестиций, что они стали преимущественно функциями местной власти, а также различных общественных организаций и частногосударственных партнерств по причине их лучшей приспособленности для решения социальных задач и близости к населению. Функционирование социальной системы без участия государства является одной из самых актуальных проблем либеральной идеологии. Так, английский историк и политолог Д.Грин доказывает, что государство всеобщего благосостояния выполняет свои социальные обязательства менее эффективно, чем конкурентная система социального обеспечения, сочетающая экономические свободы с индивидуальной ответственностью и гражданской активностью.

     Важно также отметить, что реформы управления в Англии всегда рассматривались в контексте деятельности правящей партии и кабинета, ответственных за общий политический климат в стране, предлагаемую идеологию, концепцию изменений и цели развития. Это нашло отражение в исследовательских подходах, позволяющих не ограничиваться анализом местного управления в период правления той или иной политической партии или лидера и фокусировать внимание на сравнении контекстов, например, послевоенного кейнсианского государства всеобщего благополучия, дерегулируемой экономики М. Тэтчер и Дж. Мейджора, смешанного «третьего» пути при новых лейбористах и Э. Блэре. Взгляды на реформы местного самоуправления являются частью политической идеологии и социальной философии.

     В начале XXI в. местное управление приобрело новые черты, с чем связан растущий к нему интерес. Современное значение местного управления Дж. Чандлер определяет двумя важными моментами: 1) способностью местных властей координировать многие отдельные функции и выбирать стратегию развития и благополучия сообщества в целом; 2) тем, что местные власти являются единственными агентами, представляющими интересы местных сообществ на национальном уровне. Обобщая, можно сказать, что децентрализация государственного управления «по-английски» означает деволюцию центральной власти и повышение ответственности местного управления при расширении и развитии различных форм взаимодействия государства и общества.

     Германия

     История коммунального самоуправления в  Германии, как принято там обозначать местное управление, отражает историю становления базовых германских ценностей: корпоративизма общественно-экономической жизни, примата местного самоуправления над центральной властью, юридического закрепления горизонтальных политико-социальных отношений и форм общественного самоуправления. Большое значение имело и то, что отношения между центром, землями и коммунами исторически складывались под влиянием самоуправленческих традиций вольных городов – Гамбурга, Бремена, Любека. В рамках сложившейся культуры государственности сформировались два основных направления – неполитическое (или юридическое) и политическое, которые связывают с именами их основоположников – Ф. фон Штайна и Р. фон Гнейста соответственно.

     Политическая  традиция воплощает в себя либеральную идею коммунальной автономии и позволяет рассматривать местное самоуправление как саморегулирование. В основе неполитической концепции самоуправления лежит идея сильной государственной интеграции коммун. С этой позиции государство посредством установления иерархических отношений управляет обществом и контролирует коммунальное самоуправление. Государству отводится задача интегрировать индивидуальные интересы и волеизъявление местных сообществ. В концепции саморегулирования большее внимание уделяется гражданскому участию и коммунальной автономии, в то время как в неполитической концепции самоуправления – эффективному решению задач и дальнейшей интеграции коммунального самоуправления с государством. Гражданское участие и эффективность управления стали своеобразными полюсами всех реформ местного самоуправления.

     Статус  современного коммунального самоуправления определяется статьей 28 Основного закона, которая предоставляет общинам право «регулировать все обстоятельства местного общества в рамках закона под свою ответственность». Государственный надзор за деятельностью коммун ограничивается проверкой законности, соответствия их решений нормам права и несения своей ответственности перед гражданами. Следует отметить, что ориентация коммунального самоуправления на удовлетворение интересов общины и ее членов обеспечивает политическим партиям широкие возможности влияния на местную политику, политическую социализацию и гражданское участие.

     В отличие от Великобритании реформы  государственного управления в

Германии  были задуманы «снизу». Начало преобразованиям положили функциональные реформы местного самоуправления 1960-х гг. Их смысл и цели заключались в том, чтобы сделать небольшие и разрозненные общины и

округа  способными выполнять большинство государственных задач и полномочий. В 1980-х гг. Германия так же, как и другие развитые европейские страны, столкнулась с наследием государства всеобщего благополучия.

     Решением  проблемы социального иждивенчества, необеспеченности пенсий и социальных пособий стала децентрализация управления. Дальнейшиереформы местного самоуправления оказываются связанными с широким комплексом социально-экономических проблем.

     Важно отметить, что принцип децентрализации был взят на вооружение христианско-либеральной коалицией – ХДС/ХСС и СвДП – в качестве альтернативы социал-демократическому курсу. Децентрализация стала основой программы модернизации страны путем сокращения влияния государства и усиления институтов гражданского общества. При этом силы, представленные, как правило, оппозиционными политическими партиями, стремятся не просто по-новому взглянуть на местное самоуправление, но и «вписать» эти взгляды в свою политическую программу, которую поддерживают определенные социальные слои и категории населения. Инновации в области местного самоуправления меньше всего выглядят техническим управленческим решением, они являются принципиальным моментом, затрагивающим интересы как основных политических сил, так и широких слоев населения. Децентрализация дает возможность перераспределить функции и ответственность не строго вниз по вертикали, а в самых разных направлениях

и конфигурациях.

     От  реформ местного управления в Британии германские реформы отличаются постепенностью и большей ориентацией на гражданское участие, чем на внедрение рыночных принципов в процесс оказания публичных услуг. Тем не менее и в Германии, и в Британии государство освобождается от излишней социальной ответственности, передавая большинство социальных функций на уровень местных сообществ. 

     Франция

     Децентрализация государственного управления во Франции имеет специфику. И, хотя Франция является унитарным государством, ее политико-

административная  система остается одной из самых  сложных в Европе – состоит из четырех уровней: коммуна, департамент, регион и государство. Начиная с 1982 г. в стране проходит реформа органов местного самоуправления, призванная расширить местную автономию и ограничить административный контроль со стороны государства. В отличие от англосаксонских стран Франция проводила административные реформы не с целью внедрения рыночно ориентированных механизмов, удешевления государства и повышения эффективности деятельности бюрократии. Приоритетами реформирования стали усиление демократических начал в государственном управлении и активизация местного самоуправления и только потом – внедрение принципов менеджмента. В этом отразились базовые ценности французского общества – социальная справедливость, равенство граждан перед законом, приоритет общественного интереса над частным, которые специфическим образом преломились в сильных патерналистских настроениях граждан.

     Во  Франции не наблюдается четкого  соответствия партийной идеологии и направленности реформ местного самоуправления. Отмечается общий, за небольшим исключением, поворот в сторону децентрализации управления и деконцентрации функций государственной власти, установления широкого партнерства политики, бизнеса и гражданского общества на общенациональном, региональном и местном уровнях. Однако в основном это проявилось в передаче значительных полномочий с центрального на местный уровень. Существенной децентрализации в направлении от локального уровня к населению исследователи не отмечают.

     Скандинавия

     Общей характеристикой скандинавских  стран является комбинация сильной центральной власти, слабых регионов и хорошо развитой местной автономии. Для скандинавской модели местного самоуправления, в отличие от британской и французской, значимы аспекты функциональности и участия.

     Политическое  пространство детерминировано не только государством, но и низовыми уровнями принятия решений, такими как провинции и муниципалитеты .

     В Скандинавских странах современное  местное самоуправление устроено скорее по принципу агентства, чем партнерства, что напоминает опыт Британии. В Швеции реформы первой волны (1970-е гг.) были транзитом от местного самоуправления с чертами прямой демократии к современной функционально организованной репрезентативной системе. В Финляндии особенностью реформ управления в 1990-х гг. стало проведение масштабных преобразований именно на местном уровне. Так же, как и в Швеции, они были ориентированы на опыт Британии: агентские с широкой автономией отношения между уровнями управления, внедрение рыночных принципов в предоставление публичных услуг и т.д. Но коммерциализация и перевод публичных услуг на местный уровень негативным образом сказались на социальной сфере, традиционно отличавшейся высоким уровнем и качеством предоставления услуг. После этого финская реформа управления стала ориентироваться на германский опыт постепенных преобразований с использованием пилотных проектов. 

     Результаты  реформ и объяснение их различий

     Европейские страны демонстрируют разные подходы к реформе государственного управления, и только с известной долей условности можно противопоставлять эти подходы друг другу как централизацию и децентрализацию и приписывать, например, Англии и Франции две крайние противоположные ситуации. Так же, как и говорить, что Германия имеет тренд в сторону Франции, а Скандинавские страны – в сторону Англии. Действительно, в результате реформ в Англии проявилась тенденция к централизации и контролю местных интересов. Во Франции местные политики оказывают влияние на центр при отстаивании интересов коммун. Но, как отмечают исследователи, сравнение ситуации до и после реформ позволяет сделать неоднозначные выводы. В ходе реформ управления в Англии произошли более глубокие перемены, в то время как во Франции мало что изменилось.

     Анализ  реформ и современного местного самоуправления также может дать основания для разных выводов. Судя по бюджету, численности служащих, территории муниципалитетов и т.п., Британия имеет сильную местную власть.

     Если  исходить из критерия формальной местной автономии и свободы от центральной власти, то вывод оказывается иным. Реформы в Англии привели к тому, что местная власть стала иметь самую ограниченную свободу от центральной власти.

     Исторически сложилось так, что в Британии местные администрации имеют своего рода «индивидуальность», и это стало постоянным объектом критики со стороны центральной власти. Во Франции каждая коммуна и каждый департамент управлялись по единым административными правилами и находились под одинаковым контролем государства. Таким образом, отношения между центром и периферией изначально устанавливались в разных контекстах. Во Франции эти отношения были более тесными, не только в административном, но и политическом смысле, когда региональные элиты рекрутировались в политику общенационального уровня. В противоположность Франции в Британии эти связи были менее тесными и автономия центра и периферии по отношению друг к другу была закреплена в конституционной конвенции.

     Реформы управления выявили противоположные тенденции, в том числе в отношении собственных традиций политической культуры, как это было в Англии и Франции. Схожими оказались проблемы, с которыми столкнулись большинство европейских стран. Как отмечают исследователи, общий смысл реформ конца ХХ в. заключался в устранении обстоятельств, ограничивающих местное самоуправление и другие управленческие структуры внутри каждой политической системы.