Современные концепции и идеологии государственного управления

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ  И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ  БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО  ОБРАЗОВАНИЯ

«ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  УНИВЕРСИТЕТ»

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА  И ПРАВА

РЕФЕРАТ

На тему: Современные концепции и идеологии государственного управления

                                                                                                      Выполнила студентка:

                                                                                          Группы 26ГМУм131

                                                                          Усова Н.Н.

                                                                                                 Научный руководитель:

                                                                                Осейчук  В.И.

Содержание

Введение…………………………………………………………………………………...3

1. Концепции государственного  управления……………………………………………4

2. Роль идеологии в  системе государственного управления………………………….13

Заключение……………………………………………………………………………….20

Список литературы………………………………………………………………………21

Введение

Современные теории государственного управления содержат универсальные  принципы, применимые для любых государств. Наблюдается тенденция к конвергенции государственных систем и моделей  управления. В основном образцом для  подражания служит опыт англо-саксонских стран. Однако причины заимствований  в государственном управлении следует  искать в процессах глобализации. В настоящее время в качестве целостной системы выступает  не отдельная страна, а мировое  сообщество в целом. Процессы, происходящие на мировом уровне, немедленно отражаются на развитии многих стран. С этим приходится считаться правительствам государств, не только активно выступающих на международной арене, но и странам, которые сталкиваются с многочисленными  внутренними проблемами вследствие изменений в международной политике.

Отсутствие в системе государственного управления единой цели и соответствующей  ей совокупности программных документов, определяющих пути и методы ее достижения, чрезвычайно опасно. Это приводит к ложному чувству самодостаточности  организационных действий и подменяет  собой ту цель, ради которой они  предпринимаются. Самой опасной  становится ситуация, при которой  развитие организационных действий превращается в источник целеполагания  и начинает подчинять себе интересы и ресурсы общества и государства. Таким образом, необходимость в  выработке концепции, которая являлась бы, по сути, носителем идеологии  развития общества, подменяется локальным  действом в виде изменения системы  государственного управления и его  аппарата - системы государственной  службы. Единство идеологии позволит максимально сблизить состояние управления обществом и государством с процессами, происходящими в обществе. Крайне сложно сформулировать идеологическую концепцию в условиях значительного расслоения общества. В этой ситуации цели, принципы и взгляды в различных слоях общества могут быть диаметрально противоположными. Это приводит к невозможности выработать единый для всех курс развития общества, единые политическую, нравственную и философскую платформы.

1. Концепции государственного управления

Несмотря на то, что в  различных странах государственное  управление имеет существенные особенности, можно констатировать мировую тенденцию  в универсализации общих принципов  и подходов в сфере государственного управления. В основном можно вести речь о распространении моделей государственного управления, выработанных в развитых странах на остальной мир. Однако адаптация этих моделей происходит неравномерно, во многих странах правящая верхушка заинтересована в сохранении статус-кво, поскольку на нем базируется их стабильное положение и связанные с этим экономические и статусные привилегии.

Государственное управление изменяется вслед за преобразованиями, которые протекают в обществе. 

В теории государственного управления обычно выделяют четыре основные традиции:

1. Англо-Саксонская (концепция  минимального государства);

2. Германская (органицизм);

3. Французская (бонопартизм или наполеонизм);

4. Скандинавская (смешение англо-саксонское и германской традиций).

Германскую и французскую  модели принято в совокупности именовать  континентальной европейской моделью. В англо-саксонской модели юридически понятие «государство» как юридическое  лицо или публично-правовое образование  отсутствует. Юридическое значение имеет «правительство» или отдельные  правительственные учреждения. Государство  рассматривается как соглашение между членами общества. Отношения  между государством и обществом  характеризуются системой переговоров  и сделок, большой гибкостью и  свободой.

Во французской традиции государство рассматривается как  единое и неделимое образование, которое проникает во все сферы  общественной жизни. Детально разделяются  полномочия между секторами и  уровнями государственного управления [11, c.394].

Традиционно в качестве базовой  теории государственного управления рассматривался постулат о том, что государственные  органы и службы призваны соблюдать  и реализовывать программы и  политику, которая устанавливается  законодательными органами власти, главой государства и правительством (концепция  нейтральной компетенции). При таком  подходе госорганы официально лишены самостоятельности и фактически не могут ставить цели и задачи своей деятельности. В США эта  модели придерживался Вудро Вильсон, один из отцов науки о государственном администрировании. Благодаря такому подходу, в США с конца XIX века получила широкое распространение идея отделения управления от политики (см. подробнее статью о государственно службе в США).

Существует множество  концепций государственного управления. В настоящее время существуют два конкурирующих подхода к  организации государства:

1. централизованный подход;

2. децентрализованный подход.

В принципе можно говорить о двух конкурирующих парадигмах: бюрократической и менеджериальной. И у той и у другой есть свои сторонники и противники. Тем не менее в последнее время в сферу государственного управления и государственной службы все больше проникают идеи менеджериализма, в соответствии с которыми, в общественный сектор переносятся методы управления, выработанные корпорациями.

Государственное администрирование (PA) уступает место государственному менеджменту (Public Management). Соответственно бюрократизм в теории (но не на практике) отступает на второй план. Обычно менеджериализм определяют как совокупность 4 компонентов: 1) Ориентация на результаты и эффективность при осуществлении госслужащими государственной деятельности; 2) применение инструментов и технологий современного менеджмента; 3) рассмотрение госслужащих как менеджеров, заключение с ними соответствующих контрактов; 4) распространение на госслужбу моральной проблемы «принципал-агент» и наличие в связи с этим агентских издержек [3, c.200].

В рамках концепции менеджериализма  в государственное управление проникают  методы управления, выработанные в  частном бизнесе. К таким методам следует отнести рассмотрение деятельности государства как процесс оказания услуг населению, освоение в государственном управлении таких новых для него областей как региональный и муниципальный маркетинг (маркетинг земли, маркетинг жилья, маркетинг зон хозяйственной застройки, маркетинг инвестиций, туристический маркетинг), инновативность, командные технологии менеджмента, измерение достижений (performance management), реинжиниринг бизнес-процессов в государственных учреждениях (периодический пересмотр функций и устоявшихся способов решения задач), «новая отчетность». Менеджериальные методы основываются на децентрализации и делегировании ответственности независимым агентам.

Одной из концепций государственного управления, получившей широкое хождение с начала 90-х гг. в России, является преимущественно экономическое  восприятие государственного управления. Т.е. с точки зрения стоимостной  парадигмы, господствующим оказывается  утилитаризм – потребительское  восприятие. Однако в среде многих ученых такой подход встречает яростную критику. Экономика имеет только один критерий – стоимостной. Кеннет Мейер высказал опасение, что особое пристрастие к экономике подменяет  и отнимает у государственного управления все богатство ценностей. Доминирование  в государственном управлении псевдо-экономистов может привести, по его мнению, к печальному будущему, и потому Мейер даже предлагает вести против экономистов, засевших в теории государственного управления, настоящую партизанскую войну (естественно, научными методами).

Концепция государства всеобщего благосостояния (welfare state (с системой социального обеспечения, бесплатным обучением и т. п.)) была популярна со второй половины XX века, но в последнее время ее редко вспоминают. Ее развитие было отчасти обусловлено угрозой коммунизма и экономическими кризисами, не раз потрясавшими мировую экономику. Кейнсианская традиция является одним из основных выразителей данного подхода [8].

Концепция минимального государства (The minimal state) – как можно меньше государственного вмешательства в экономику и частную жизнь. Последние исследования заставляют сомневаться в справедливости подобного подхода. Все зависит от форм государственного вмешательства и его последствий. Вместе с тем соотношение личного, общественного и государственного остается до сих пор предметом долгих и упорных рассуждений и дискуссий. Безусловно, решение этой проблемы имеет самое серьезное значение для каждого человека. Присутствие государства ощущается постоянно. 

Концепция эффективного государства. Эффективность означает развитие и поддержание механизмов выявления и интеграции общественных предпочтений, ориентацию на цели, разделяемые обществом, и способность их достижения. Эффективная власть осознает ограниченность своих возможностей и готова делегировать свои полномочия агентам, способным реализовать их с большей отдачей, нежели центр.

Концепция корпоративного управления (Corporate governance) зародилась в менеджменте применительно к проблемам управления корпорациями (или по-русски, акционерными обществами). Она охватывает широкий круг проблем, таких как отношения между собственниками (акционерами) и менеджментом, советом директоров и другими носителями корпоративных интересов (shareholders). В отношении государственного управления проекция данной концепции затрагивает целый ряд важнейших проблем, связанных с отношениями народа или общества (акционеров) и органами управления (boards), которые должны действовать в интересах народа. В рамках данного направления вырабатываются решения в области наблюдения, контроля, оценки деятельности, подотчетности управляющих. Основное содержание концепции – согласования интересов управляемых и управляющих [7, c. 512].

Концепция нового государственного менеджмента (New public management). В рамках происходящих в обществе изменений происходит переворот в подходах к организации государственной машины, преобразуются цели и задачи государственного управления. Многие ученые предпочитают говорить о смене парадигмы, в рамках которой государство и государственное управление начинает рассматриваться совершенно под иным, не известным ранее, углом зрения. Если ранее считалось, что по основным вопросам, относящимся к предмету государственного управления достигнут консенсус в научной среде, то теперь наличие такого согласия по поводу ключевых постулатов все чаще подвергается сомнению. Новый государственный менеджмент приходит на смену традиционной бюрократической модели управления государством.

Близким по содержанию является концепция “governance”. «Governance» — это такое управление, которое отвечает требованиям открытого, демократического и справедливого общества. Часто также говорят о «Good governance». Термин появился в 1997 году в рамках Программы развития ООН. Всемирный Банк использует эту концепцию при предоставлении займов странам третьего мира. Управление строится на основе принципов разделения властей, народовластия, выборности и сменяемости высших должностных лиц, подотчётности институтов исполнительной власти, верховенства закона, политического плюрализма и транспарентности, партисипативности, независимости средств массовой информации, имеет демократический характер.

Концепция государства как социо-кибернетической системы (Socio-cybernetic system) обращает внимание на то, что мир изменяется в сторону усложнения (complexity). Общество становится с каждым годом все более сложным и динамичным, разносторонним по своей природе. Для управления таким обществом устоявшиеся институты и структуры становятся непригодными. В правительстве все чаще происходят дисфункции и сбои [10].

Вывод теории состоит в  том, чтобы перманентно проводить  реорганизацию, налаживать взаимодействие между различными участниками государственно-общественных отношений, устанавливать баланс социальных сил и социальных интересов на основе взаимного доверия и взаимопонимания. 

Концепция политических сетей (Networked government). В рамках этого подхода проводились также исследования по самоорганизации и выработана концепция «управления без правительства» Self-organising network (России это точно не грозит). Вообще то сетевая концепция выработана в социологии и экономике. В частности в экономической науке в рамках неоинституционализма признается, что рыночные агенты действуют не независимо и произвольно, а в рамках устойчивых сетей. Т.е. они контактируют на постоянной основе с одними и теми же контрагентами. Информация, ресурсы также вырабатываются в рамках сетевой структуры. Огромную роль выполняют личные и неформальные контакты. Связи – это действительно ценный ресурс в реальном мире. Хотя они подрывают привычные взгляды на эффективность рынков, создают дополнительные барьеры, но они существуют и оказывают огромное влияние на экономические процессы, и потому их нельзя игнорировать. То же самое относится и к государственному управлению. Чиновники действуют не в пользу абстрактного общества. Они окружены конкретными людьми, некоторые из которых оказывают на них влияние

С некоторыми они состоят  в дружественных или иных отношениях. Все это оказывает влияние  на принимаемые решения и проводимую политику. Например, выдача субсидий, грантов  и пр. не обходится без пристрастности. Но есть и хорошие моменты (во всяком случае, так утверждают теоретики). Сети имеют значительную автономию  от государства, но ими можно управлять, направляя их в нужное русло. Сети являются альтернативой рыночному  механизму и иерархии. В государстве  сети могу выражаться различными понятиями: элиты, диаспоры, корпоративные, профессиональные группы и т.д.

Концепция «нового государственного управления». В 80-е годы XX в. на Западе смена парадигмы государственно-административного управления породила концепцию «нового государственного управления», отражающую новое понимание статуса, социальной роли государства и администраций в обществе. Выражается она понятием —«государственный менеджмент». Термин и новая модель управления особенно заметны, показательны для Великобритании (времени премьер-министра Маргарэт Тэтчер), Новой Зеландии, частично Австралии, США, Скандинавских стран и Германии на уровне земель (местных правительств). Суть новой парадигмы как нового способа мышления и действия в государственном управлении состоит в следующем:

1) Власть стала трактоваться не как право и возможность, органы и должностные лица, правомочные оказывать публично-управляющее воздействие на общественные процессы, отношения, а как механизм, фирма по обслуживанию; государство — как рынок предоставления услуг; действия правительства — как конкуренция на рынке предоставления услуг (в соперничестве с частным сектором); гражданин — как клиент.

2) Путем приватизации государственных предприятий М. Тэтчер установила новую модель разделения труда между государственным и частным сектором экономики. Приватизации подверглась и сфера жилищного строительства и коммунальных услуг, и сфера медицинского обслуживания и образования, транспорта (железные дороги и авиа), другие важнейшие сферы общественной жизни.

3) Были лишены привилегий государственные служащие. Сократились масштабы государственного аппарата.

4) Проведена реорганизация высшего руководства министерств с целью замены политических руководителей, стратегов управления, элиты, традиционно управлявших в обществе — «мандаринов» на «жестких управленцев», т. е. беспрекословных исполнителей в рамках законов, инструкций, не зависящих от политиков. В целом от старой администрации Уайтхолла и административного класса (чиновничества, госаппарата) в Англии почти ничего не осталось.

5) «Новое государственное управление» означает также рыночный и контрактный подход, отношение к гражданам как к клиентам, которым администрация предоставляет общественные услуги. В процессе всесторонней реорганизации созданы новые органы исполнительной власти — публичные службы, не зависимые от министров.

Все это, по мнению инициаторов  новой модели государственного управления, которая повсеместно стала называться «государственным менеджментом», должно было создать идеальный тип рационального государства. На Западе считают, что новый государственный менеджеризм достиг своего пика. Никто больше не говорит о таком «наилучшем пути» [11, c. 394].

Во-первых, критикуется риторика и понятийный аппарат. В современных обществах дифференцированы политико-административная и экономическая системы. В одной присутствует гражданин политического сообщества — государства (или его местной общины), в другой — потребитель, фактический или потенциальный участник рыночного спроса.

Во-вторых, причина отказа некоторых исследователей и практиков управления от концепции государственного менеджеризма и в том, что принципы рынка и конкуренции далеко не всегда соответствуют запросам потребителей (граждан) на предложение товаров (услуг) в государственном секторе.

В-третьих, существенной неудачей «нового государственного управления» является организация государственной службы не как единой системы государственного аппарата, а по фрагментарному рисунку. Административные службы делятся на сегменты бизнеса по признаку продукции или продуктовых групп.

И в-четвертых, государственный менеджеризм не стал идеальной моделью управления и потому, что не дал экономической эффективности, не помог преодолеть финансовый кризис. 

Таким образом, нерешенной проблемой в рамках парадигмы «нового государственного управления» (государственного менеджмента) осталась задача (знаем, что делать, но не знаем как) создать адекватные регулирующие связи между политическими, правовыми и экономическими механизмами управления. Другими словами: как интегрировать в целостную систему государственного управления ее политико-административную, правовую и экономическую системы (подсистемы). Решение этой проблемы ведется в различных странах и в России в том числе.

Концепция демократического государственного управления. Административная модернизация осуществляется на основе демократического государственного управления (Россия), «отзывчивой бюрократии» (США). В США это не означает отказ от менеджеризма как основной черты американской бюрократии, административного государства. Для данной концепции характерно:

1. Контракты рассматриваются предпочтительной формой общественных отношений (не директивы, предписания, приказы).  Контракты и административные договоры не отменяют порядок субординации, утверждают субординационные отношения между административным органом публичной власти и подрядчиком (физическим или юридическим лицом);

2. Новые подходы возникают в процессе формирования бюджета;

3. Идея врожденного достоинства человека и прав личности завоевывает все большее распространение;

4.  Развились многообразные личные права на общественные действия, например, право обращения к закону;

5. В классической государственной администрации действия предпринимаются не кем-либо, а ответственным должностным лицом. Существует строгая система полномочий и, кроме того, действует принцип устранения множественности полномочий;

6. Модели управления классической государственной администрации направлены либо на устранение соперничества, либо на разрешение спорных моментов на правовой основе. Переход от такой нормативной ситуации к концепции квазирынка закончится присутствием одного действующего лица на стороне предложения общественных благ, т. е. монополией;

7. Гражданский контроль за деятельностью администрации становится отчетливым «вызовом» демократического общества;

8. Фактор средств становится отправным моментом экономической оценки моделей управления, так как в том, что касается ресурсов, государство является доверенным лицом граждан;

9. С приверженностью государственной собственности связаны трудности приватизации и освобождения вездесущего административного государства от грузообязательств с помощью разделения функций [6].

Концепция «государственный менеджмент». Менеджмент как составляющая рыночной экономики ориентирован на прибыль, рентабельность, выгоду. Государственное управление ориентировано на реализацию общенациональных, социальных интересов, потребностей, прав — здесь не существует прямой связи между коммерческим успехом и качеством предоставляемых обществу услуг. Менеджмент основан на частных инвестициях, индивидуальных вкладах и на продаже услуг, а государственное управление — на бюджетном распределении национальных доходов и средств, на налогообложении.

Органы государства в  отличие от частных фирм (с их правом на коммерческую тайну) более  подвержены влиянию, давлению, контролю со стороны общественных институтов: политиков, избирателей, заинтересованных групп, граждан. Государственное управление и менеджмент как процесс управляющего воздействия имеют определенные общие показатели результативности, сближаются в технологии осуществления: 1) они нацелены на эффективность, целесообразность, малозатратность, на оперативное реагирование на изменения конъюнктуры; 2) стремятся быть ближе к людям — потребителям, клиентам; 3)  и менеджеры, и государственные служащие в оперативной деятельности относительно самостоятельны и предприимчивы.

2. Роль идеологии  в системе государственного управления

Современная Россия является демократическим  государством, что предполагает, в  том числе, и отказ от доминирования  одной идеологии над другой. В  ст. 13 Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г., признается идеологическое многообразие, а также устанавливается, что никакая идеология не может  устанавливаться в качестве государственной  или обязательной.

Современное государство характеризуется  многоэлементностью и многофункциональностью, что определяет принцип системности государственного управления. В эту систему входят различные органы государственной власти и вовлечено большое количество людских, финансовых и материальных ресурсов. Будучи системой, вся приведенная совокупность находится в состоянии взаимосвязи и взаимодействия. Но система государственного управления не существует сама по себе, она находится в состоянии взаимосвязи и взаимодействия с обществом и его институтами, создавая тем самым макросистему. Столь сложное явление не может существовать и развиваться без четкого плана и принятой всеми концепции. Кроме того, при отсутствии общепринятых политических, правовых, экономических, нравственных, философских принципов крайне сложно добиться единства в действиях органов государственного управления и их сотрудников, так как в них будет доминировать узковедомственный или личный интерес.

Основные положения идеологии  будут представлять собой направления  и ориентиры для всех граждан  государства, в том числе и  занимающих должности в системе  государственной службы. Эта категория  людей требует особого внимания, так как государственные служащие представляют собой аппарат, предназначенный  для обеспечения выполнения государством своих функций. Их профессиональная деятельность связана с выявлением интересов, потребностей, целей и  воли государства и общества, их нормативным закреплением в виде различных нормативных правовых актов, проведением последних в  жизнь и их защитой. Эта деятельность чрезвычайно важна для общества в целом и каждого человека в отдельности.

Состояние аппарата государственной  службы, институциональная его связанность  с обществом, связанность самого государственного служащего с обществом, объем этого аппарата, его иерархическое  построение, качество подготовки и  опыт каждого государственного служащего  имеют решающее значение как для государства, так и для общества. Совершенные в ходе работы государственного служащего ошибки или игнорирование им интересов общества, общественного мнения могут иметь фатальные последствия для общества и государства [10, c. 384].

Любая реформа государственного управления и как следствие государственной  службы представляет собой ничто иное, как его оптимизацию для наиболее эффективной реализации единой концепции развития общества и государства. Одним из необходимых условий успешности государственного управления является не только и не столько структура аппарата государственной службы, а четкое описание глобальной цели, достижению которой отдаются силы государственных служащих, материальные, интеллектуальные и людские ресурсы страны, а также средства и методы ее достижения.

Естественно, что формулирование цели ведет за собой разработку комплекса  документов, выраженных в виде концепций  и доктрин. Совокупность этих программных  документов и можно считать идеологией. Это именно идеология, понимаемая как  совокупность идей, лежащих в основе и наполняющих такие виды деятельности, как социальная, экономическая и  политическая. Основанная на концепции, одобренной большинством членов общества, получившая историческое, политическое, экономическое и правовое обоснования  идеология становится авторитетной для всех слоев общества, всех его  институтов.

Необходимость идеологии как одной  из составляющих государственного управления вытекает из самого понятия «идеология».

Можно найти большое количество определений этого феномена. В  частности, по определению Д.В.Анкина идеология - в широком смысле - система взглядов и идей, в которых осознаются и оцениваются отношения людей к действительности и друг к другу, а также содержатся цели (программы) социальной деятельности. С. А. Авакьян указывает, что идеология - это концепция сущности и путей развития общества и государства. Особый интерес представляет сравнение определений идеологии в Советском энциклопедическом словаре и Большом энциклопедическом словаре [12, c. 326].

Так, в Советском энциклопедическом  словаре указывается, что «идеология - это система политических, правовых, нравственных, религиозных, эстетических и философских взглядов и идей, в которых сознаются и оцениваются  отношения людей к действительности.... Обладает относительной самостоятельностью и оказывает активное влияние на общество, ускоряя или тормозя его развитие». В свою очередь, в Большом энциклопедическом словаре это определение значительно сокращено и сведено только до первой его части. Из приведенных определений следует, что идеология включает в себя набор идей и концепций в сферах экономического строя, политических и социальных отношений, способов и методов хозяйствования, форм осуществления власти, подходов к пониманию места, назначения и роли государства, его функций, положения человека в обществе и государстве. Все эти основные идеологические принципы в демократических государствах отражаются в основном законе страны - в Конституции [4].