Создание электронного правительства

Приток иностранных инвестиций в значительной степени зависит от инвестиционного имиджа данной страны у потенциальных инвесторов, который формируется средствами массовой информации (в первую очередь деловой направленности) — телевидением, электронными изданиями и интернет-ресурсами данной страны. В век информационного общества для деловых людей и рейтинговых агентств интернет-ресурсы имеют определяющее значение при формировании имиджа государства.

Качество  официальных интернет-ресурсов оценивается ООН по рейтингу электронного правительства. Беларусь в этом рейтинге сделала стремительное восхождение с 8го в 2003 году на 51е место в 2005 году (среди 191 страны), а по субиндексу электронного участия граждан (электронной демократии) она оказалась 22й в мире. В данной работе мы попробуем ответить на вопрос, какие шаги нужно предпринять в нашей стране, чтобы продолжить восхождение в индексах электронного правительства, характеризующих качество общения граждан и государства, то есть как сделать "государство удобным для граждан" посредством интернета.

Электронное правительство— термин, который стал популярен в последние 20 лет прошлого века и с которым связывают надежды на модернизацию характера взаимодействия государства и общества.

Главная цель электронного правительства — сделать  системы государственного управления такими, чтобы они в большей  степени учитывали интересы граждан, организаций и предприятий и  давали им более широкие возможности  для участия в выработке государственной  политики, а также упрощали процедуры  взаимодействия граждан и властей. В результате внедрения электронного правительства образуется новая, более  эффективная, форма самоорганизующегося  общества, смягчается конфронтация государства  и общества, правительства и оппозиции, облегчается оказание государственных  услуг (получение справок, разрешений и т. п.), уменьшается бюрократия и  коррупция.

Электронное правительство дает населению больше возможностей влиять на жизнь страны путем предоставления ему возможности  выражать свою точку зрения посредством  интернет-технологий. В то же время интернет позволяет органам государственного управления повышать свое значение и влияние путем предоставления новых услуг, максимально адаптированных для потребителя. Важно отметить, что электронное правительство — это не автоматизация существующих процессов, не дублирование в электронном виде деятельности государственных органов, а создание новых процессов и новых взаимоотношений между властью и гражданами, направленных на повышение эффективности деятельности государства в целом.

Таким образом, электронное правительство является концепцией новой системы управления государством, элементом масштабного  информационного преобразования общества. Изменение нормативно-правовой базы, образовательных приоритетов, принципов формирования и расходования бюджета, экологических ориентиров, перераспределение зон приоритетной компетенции государственных и общественных структур, перенесение акцентов в экономике, обновление и расширение ценностных парадигм общества — все это вместе является основой для реинжиниринга государственного управления на основе создания и функционирования принципов электронного правительства.

Внедрение электронного правительства в стране гармонизирует  отношения власти и населения, уменьшит недовольство властью, смягчит политическое противостояние благодаря следующему:

1) участию  граждан в процессе разработки государственной политики;

2)удобному (дебюрократизированному) получению услуг органов государственной власти; конструктивному электронному диалогу всего общества и власти;

3)упрощению доступа граждан к знаниям.

В итоге формируется  новая парадигма государственного управления, основанная на взаимодействии посредством интернет всех структур и институтов общества: государственных служащих, бизнеса, активных граждан, образовательных и исследовательских институтов, общественных групп, гражданских организаций. В будущем предполагается организовать в рамках электронного правительства более широкий обмен информацией на межгосударственном уровне, что даст международный эффект внешнего взаимодействия электронных правительств.

Десять  руководящих принципов организации  экономического сотрудничества и развития для успешного существования электронного правительства

1. Лидерство и обязательства: и на политическом, и на административном уровнях являются решающими факторами для проведения реформ в области управления. Ответственные лидеры призваны анализировать деструктивные изменения, проявляя настойчивость в достижении позитивных результатов, требующих времени, и адекватно реагируя на неудачи, а также намечать планы на будущее.

2. Интеграция. Электронное правительство — это катализатор, механизм, открывающий новые возможности, но не самоцель. Электронное правительство должно быть интегрировано в политику и области, связанные с предоставлением услуг, в процессы реформирования государственного управления, в деятельность по развитию информационного общества.

3. Внутриведомственное сотрудничество. Электронное правительство является самым эффективным механизмом в том случае, когда различные государственные структуры объединяются в группы исходя из интересов потребителей. Необходимо, чтобы менеджеры организаций действовали в русле общих нормативных рамок, обеспечивающих плодотворное сотрудничество, максимизирующих эффективность результатов и позволяющих избежать дублирования. Укреплению взаимодействия может способствовать выработка определенных стимулов.

4. Финансирование. В некоторых случаях затраты на ИКТ должны рассматриваться в качестве инвестиций, когда учитывается предполагаемая прибыль. Функционирование электронного правительства в определенной степени гарантирует будущее финансирование, чтобы обеспечить надежность в претворении проектов, избежать возможного истощения ресурсов и максимально использовать имеющиеся источники финансирования. Базовая программа финансирования должна стимулировать инновации и учитывать основные демонстрационные проекты.

5. Доступ. В своей политике правительства должны предусматривать меры, направленные на усовершенствование доступа к услугам в режиме

online. Многие преимущества правительственных и информационных услуг в режиме online невозможно воспроизвести в режиме offline, так что не имеющие доступа к online оказываются лишенными многих возможностей, во всяком случае до принятия соответствующих мер.

6. Выбор. Пользователям необходима возможность выбора метода интерактивного взаимодействия с правительством, и принятие услуг online не должно сужать этот выбор. Административным структурам следует руководствоваться только одним принципом в отношении доступа: "не по адресу — не бывает". В сфере услуг необходимо руководствоваться четким пониманием нужд пользователей.

7. Активное привлечение граждан. Информация и услуги электронного правительства должны отвечать высокому качеству и вовлекать граждан в процесс формирования политики. Качественное информационное обеспечение политики и механизмы обратной связи помогут извлечь максимум пользы из представляемой информации и значительно расширить гражданское участие.

8. Конфиденциальность. Электронное правительство не должно осуществлять свою деятельность за счет уже сформировавшихся ожиданий по защите конфиденциальности, подтверждая стремление к сохранению прав личности.

9. Прозрачность, открытость деятельности. Электронное правительство может способствовать совершенствованию процесса управления и более эффективной политике, а также повышению уровня открытости. Меры по достижению прозрачности позволят четко определить степень ответственности за те или иные проекты и инициативы. При этом партнерство с частным сектором не должно приводить к снижению порога прозрачности.

10. Мониторинг и оценка. Четкое определение потребностей, затрат, прибылей, полезности, а также возможных последствий функционирования электронного правительства становится решающим при принятии принципиального решения. Приверженцы электронного правительства не могут рассчитывать на поддержку, если они не способны четко сформулировать потенциальные преимущества.

Обычно в  процессе внедрения электронного правительства  выделяют три стадии.

Стадия 1 (публичность). На данной стадии средства информационно-коммуникационных технологий расширяют и делают более быстрым и адресным доступ граждан, организаций и предприятий к статичной информации органов власти. Для реализации данной стадии органы власти создают свои webсайты, на которых размещаются законодательные и другие нормативные правовые акты, формы необходимых документов, статистические и экономические данные. Основной элемент данной стадии — оперативность обновления информации и наличие правительственного портала, который интегрирует все государственные информационные ресурсы и предоставляет доступ к ним через "одно окно". Данную стадию в Беларуси отчасти (хотя это не его задача) реализует webсайт Президента Республики Беларусь (www.president.gov.by), содержащий ссылки на сайты Правительства, министерств, исполкомов и других органов власти. Принцип "одного окна" для поиска информации благодаря официальному порталу в Беларуси пока не реализован. Страница egovernment на неофициальном сайте www.EBelarus.org ориентирована на иностранных, а не на белорусских граждан (она содержит ссылки на 147 web-страниц органов власти1. Сайт Национального банка дает вход в банковский сектор.

Стадия 2 (online-транзакции). Государственные структуры предлагают динамичную информацию. Появляются электронные правительственные издания, базы данных, сайты с законодательными документами. На второй стадии государственные услуги (регистрация недвижимости и земельных участков, заполнение налоговых деклараций, подача заявлений на разрешение) предоставляются в online-режиме. Переход на данную стадию позволяет оптимизировать бюрократические процедуры, сокращает масштабы коррупции (виртуальный контакт с чиновником понижает его возможности вымогать взятки). Реализация этой стадии позволяет органам власти оказывать услуги в электронной форме (eservices) населению и юридическим лицам 24 часа в сутки 7 дней в неделю через "одно окно" (упомянутый выше правительственный портал). На данной стадии возможно получать визы, платить налоги, регистрировать недвижимость и автомобили в режиме online. Именно на этой стадии, по данным DREPA (подразделение государственной экономики и государственной администрации ООН), находится Республика Беларусь.

Стадия 3 (участие). На третьей стадии обеспечивается участие  общества в государственном управлении путем обеспечения интерактивного взаимодействия граждан и фирм с  политиками и чиновниками на протяжении всего цикла выработки государственной  политики на всех уровнях власти. Оно  реализуется с помощью webфорумов, на которых обсуждаются проекты нормативных и законодательных актов, аккумулируются различные предложения. Для полной реализации данной стадии предстоит еще многое сделать, в том числе и на сайте Национального банка.

Многие отмечают, что методы электронного участия  граждан в выработке политики ведут мир в направлении ликвидации посредников (партий), идут дискуссии  о сравнительных преимуществах  представительной (партийной) и непосредственной демократии. Если партии намерены оставаться элементом политического ландшафта  будущего, им стоило бы порекомендовать  начать показывать свою действительную полезность и значимость для политического  процесса.

Трудности и  проблемы на пути развития электронного правительства

1) Обеспечение  массового доступа к сети интернет. Если в странах ЕС и США  жители имеют доступ к интернету  в основном через домашние компьютеры, то основная масса белорусов пользуется интернетом на работе, в школах, в интернет-кафе. Поэтому развивая и пропагандируя доступ граждан к порталам электронного правительства, следует учитывать данное обстоятельство.

2) Ограниченное финансирование. Республика Беларусь, как и многие другие государства, не имеет тех финансовых ресурсов, которые вкладывают развитые страны в проекты по развитию электронного правительства. Поэтому при планировании бюджетных расходов на интернет-инфраструктуру органов государственной власти необходимо концентрировать ресурсы для эффективного достижения практических результатов. Считается, что наиболее быстрые результаты дает улучшение взаимодействия посредством интернет между малым и средним бизнесом и правительственными органами. Одна из составляющих такого взаимодействия — система электронных государственных закупок и тендеров. Внедрение такой системы в Румынии дало экономию до 51,2 процента от стоимости закупок. К сожалению, белорусская система государственных закупок (www.icetrade.by) пока находится на начальной стадии развития. Разумеется, необходимо признавать затраты на ИКТ в качестве инвестиций и иметь полномасштабную государственную оценку преимуществ электронного правительства не только экономических, но и политических, например, таких, как повышение доверия населения к органам власти.

3) Политическая воля. Электронное правительство может быть внедрено только при вовлечении государственных деятелей в этот процесс. В этом случае гарантируется направление финансовых ресурсов, принятие соответствующего законодательства. Следует отметить, что в Беларуси на высшем политическом уровне создана правительственная Комиссия по информационным технологиям, разработана и принята государственная программа "Электронная Беларусь" (см. сайт "Информационного общества").

4) Качество  административных информационных  систем.

Виртуальное взаимодействие органов власти с  обществом, безусловно, зависит от качества, полноты информации и цельности  информационных систем разных органов  власти. Совместимость систем, принятие единых стандартов для информационных ресурсов, предоставляющих возможность обмена информаций на горизонтальном уровне, единый простой поиск (по принципу одного портала) в государственных информационных ресурсах — важные вопросы при развитии электронного правительства.

5) Необходимость дополнительной мотивации для пользования интернетом. Исследования (например, проведенные Всемирным банком в Эстонии) показывают, что даже развитая инфраструктура доступа к интернету не гарантирует широкого обращения граждан к правительственной информации и государственным услугам с помощью интернет-технологий, да и в целом к продуктивному использованию интернет-возможностей. В настоящее время разработана концепция "интернет для каждого", включающая в качестве основного элемента тренинги по его использованию для различных целей.

6) Использование государственно-частного партнерства. Сотрудничество с частным сектором — характерная особенность почти всех направлений деятельности электронного правительства. Государственные органы заинтересованы в высококвалифицированных кадрах и доступе к продукции, снижении рисков, привлечении частного капитала и объединении усилий с частным сектором в предоставлении услуг. Более новаторские подходы, включая гибкость, долговременные отношения с партнерами по разделению рисков и вознаграждений, способны помочь в адекватной реакции на новые технологии и возможности. Координаторы электронного правительства совместно с административными структурами и головными организациями должны разработать рамочные условия государственно-частного партнерства, необходимые для деятельности электронного правительства. В качестве их составной части были бы полезны аудиторский контроль и меры по обеспечению прозрачности партнерства в сфере ИКТ.

Десять первоочередных мер по внедрению электронного правительства

1. Систематически объявлять обо всех правительственных заседаниях. Сообщать о времени, месте, повестке дня, а также давать информацию о возможностях для граждан подавать предложения, участвовать или наблюдать (виртуально) за ходом заседаний.

2. Разместить на главной странице webсайта специальную кнопку, которая открывает пользователю специальный раздел о предназначении и миссии правительственных учреждений и организаций, об основных государственных деятелях, ссылки на основные законы, детали бюджета и прочую информацию правительственной подотчетности, публиковать информацию о том, как граждане могут наиболее эффективно влиять на политику того или иного учреждения. Здесь могут содержаться ссылки на соответствующие комитеты и органы национального/местного парламента.

3. Внедрить "доступность onllne-услуг". Большинству граждан необходим лучший, более эффективный, доступ к услугам и информационным продуктам, которыми занимаются органы власти. Нужно изучать этот интерес, а также активно использовать формы для отзывов, опросы в режиме online, собирать фокус-группы граждан — все это станет значительным шагом в переходе к электронному правительству. Не нужно автоматизировать те услуги, которые не востребованы людьми. Лучше использовать интернет для того, чтобы узнать, что можно сделать сверх обеспечения одностороннего инструмента самообслуживания с ограниченной возможностью общественного участия.

4. Покончить с "дефицитом представительства в интернете". Тогда как основная масса правительственных расходов на информационные технологии идет на обеспечение административных функций, представительские институты (как местного, так и национального уровня) развиваются медленно. Важно инвестировать в новые технологии и инфраструктуру тех органов, которые призваны представлять и учитывать интересы людей.

5. Обеспечить присутствие представительских и консультативных процессов в сети интернет. Организовать "виртуальные совещательные комнаты" и общественные слушания, которые позволят проводить обсуждения в интернете. Раздаточные материалы и предложения граждан могут моментально поступать и представать перед всеми пользователями интернета. Нужно призывать граждан высказывать свое мнение в интернете на видеоконференциях. Наиболее устойчивые мероприятия электронной демократии — это те, которые связаны с соответствующими легитимными традиционными процессами государственного управления.

6. Использовать двустороннюю сущность сети интернет. Речь идет о создании инструментов, необходимых для эффективного и своевременного ответа на электронную почту. Электронная почта является наиболее личным и любимым интернет-инструментом в распоряжении граждан. От того, как правительство будет работать с входящей электронной почтой и обеспечивать доступ к автоматизированным информационным базам, будет зависеть его доступность в глазах народа. Также нужно выработать четкую политику обработки электронной почты и начать с автоматических ответов с временем и датой получения письма, ожидаемым сроком ответа, информацией о том, что делать в случае отсутствия ответа, копией исходного письма. Правительство должно дать людям те инструменты, которые помогут обеспечить подотчетность государственных органов.

7. Проводить onllne-консультации под эгидой правительства. Периодически следует проводить обсуждения в режиме online (продолжительностью от одной до трех недель), которые дадут людям возможность узнавать больше о государственной политике, взаимодействовать с сотрудниками государственных учреждений, с ведущими чиновниками и друг с другом. Такие консультации должны быть хорошо структурированы, чтобы оказывать реальное воздействие на процесс осуществления государственной политики. Главным плюсом таких мероприятий должна стать возможность участия людей, находящихся у себя дома, в школе, библиотеке и на работе, а богатое разнообразие мнений представителей разных регионов может существенно обогатить процесс ведения государственной политики. Нужно удостовериться, что инструкции государственных служащих дают возможность для оперативного ответа на информационные запросы. Для этого необходимо установить правила обработки наиболее острых тем в очень оперативной форме (24—48 часов) с участием ведущих политиков и чиновников.

8. Принять законодательство, регулирующее область электронного правительства. Необходимо принять законы и найти источники бюджетных инвестиций, необходимых для обеспечения государственного управления в информационный век. Какие моменты являются настолько важными, что по ним для правительства нужно установить обязательные целевые показатели? Бюджетные возможности всегда ограничены. Даже при наличии всей необходимой инфраструктуры нужно будет увеличивать расходы на оплату труда авторов, дизайнеров, программистов — без этого электронное правительство не будет приносить реальных выгод ни гражданам, ни правительству.

9. Обучение представителей власти использованию интернета в общении с народом. Нужно дать депутатам и другим чиновникам возможность технологически "подковаться", стимулировать внутринациональный и международный обмен опытом, но нельзя допустить, чтобы технологическая инфраструктура использовалась для защиты "насиженных кресел". Значит, нужно будет ввести в действие хорошо проработанные законы (или другие нормы), предотвращающие использование технологий и информации в непредусмотренных целях.

10. Обеспечить общедоступность приложений электронного правительства. Не нужно расходовать деньги налогоплательщиков на эксклюзивные инструменты для решения обычных задач обеспечения государственного управления и демократии. При всем этом хорошо было бы делиться своими лучшими технологиями с другими правительствами мира, стараться использовать общедоступную инфраструктуру услуг.

В 2002 году Бразилия поставила задачу использовать информационно-коммуникационные технологии для голосования. В ходе первого тура общенациональных выборов 2002 года бразильские избиратели впервые ознакомились с технологией электронных выборов. Успешное применение этих технологий, отраженное в сравнительном отсутствии технических проблем при голосовании, стало явным достижением для страны с большой численностью населения.

Для выборов  по всей территории страны было размещено 406 тысяч электронных избирательных  урн размером с кассовый аппарат, которые могут работать без подключения  к энергосети и коммуникационной инфраструктуре (это важно для  Бразилии, учитывая, что многие избирательные участки расположены в малонаселенной местности, где доступ к телефонным линиям ограничен). Чтобы отдать свой голос, достаточно набрать на клавиатуре код, соответствующий тому или иному кандидату. После голосования на экран аппарата выводилась цифровая фотография выбранного кандидата и предложение подтвердить свой выбор (или изменить его).

После закрытия избирательных участков записанные на аппаратах голоса избирателей шифровались, дополнялись электронной цифровой подписью и записывались на флэшкарты. В каждом из муниципалитетов около 3 процентов голосов сверялись с распечаткой, чтобы обеспечить контроль. После извлечения данных из аппаратов, происходившего в условиях строгого надзора, их перевозили в ближайшую региональную избирательную комиссию, откуда по каналам телефонной и спутниковой связи они направлялись в национальную избирательную комиссию.

Городская программа "Электронная Москва" (www.elmos.ru)

В программу "Электронная Москва" решено инвестировать  порядка 2 миллиардов долларов. Для  ее реализации создано ОАО "Электронная  Москва". Реализация программы приведет к значительному сокращению бумажного  оборота и ускорению получения  необходимых документов москвичами. Сегодня при обращении в ДЭЗ  или органы социального обеспечения  за справками москвичи получают их отпечатанными на компьютере. Причем работники этих учреждений выводят документы на печать, обращаясь с запросом к соответствующей базе данных. Очень часто справка из одного ведомства необходима для предоставления в другое ведомство. Например, для получения заграничного паспорта нужна выписка из паспортного стола. При этом информация извлекается из одной базы данных, переводится в бумажную форму, после чего вносится в другую. Очевидно, что с точки зрения информационных технологий бумажный этап совершенно лишний. Более того, на этом этапе информация может быть искажена. Логичным выглядит решение, при котором бумажный этап исключается. Экономится не только время, но и сокращаются затраты на аппарат, а информация не искажается.

Интеграция  баз данных позволит наладить взаимодействие между различными службами, например, между диспетчерской службой  лифтов и пожарными, скорой помощью  и милицией. Разработчики "Электронной Москвы" надеются, что относительно небольшие затраты на налаживание взаимосвязей позволят предоставить жителям принципиально иной уровень услуг: через диспетчера в лифте можно будет вызвать пожарных, которые, в свою очередь, смогут оценить ситуацию, подключившись к соответствующим камерам наблюдения возле дома, и избежать пробок на дорогах, оперативно получив информацию от соответствующих служб ГАИ.

Важным элементом "Электронной Москвы" является совместимость всех элементов городской  инфраструктуры, сетей передачи данных, информационных баз. Например, установка  видеокамер в подъездах жилых  домов, на улицах и магистралях может проводиться разными ведомствами, для разных целей и на разных технологических платформах. Однако формат данных для хранения информации должен быть один, чтобы в случае необходимости ее можно было использовать, например, для проведения расследования или мероприятий спецслужб.

В программу "Электронная Москва" влились  другие городские проекты, например "Социальная карта москвича". К настоящему моменту выдано всего 36 000 карт, но в дальнейшем их предполагается раздать всем московским льготникам (более 2 миллионов штук), а затем и всем москвичам. Технологически — это пластиковая карточка с фотографией владельца и чипом, на котором записаны коды для доступа к персональным данным. На первых порах она будет использоваться как средство идентификации, проезда в общественном транспорте и, возможно, в качестве дисконтной. Возможности чиповых карт легко расширяются, на них предусмотрены банковские приложения, позволяющие как начислять средства (пособия, единоразовые выплаты, вклады), так и списывать их, оплачивая коммунальные платежи, штрафы.

Появление"Электронной Москвы" вполне объяснимо: в Москве есть деньги и инфраструктура. За счет высокой плотности населения и высоких доходов создались практически идеальные условия для широкого распространения интернета. В третьих, компьютеризация муниципальных и федеральных ведомств достигла критического уровня, при котором обмен информацией между ними способен дать значительный экономический эффект.

Программы, подобные "Электронной Москве", следует учитывать и разработчикам  новых версий чипкарт системы "БелКарт" с целью интеграции на одной карте любых услуг: пенсионных, страховых, банковских.

Определение уровня развития электронного правительства

На протяжении последнего десятилетия развитие методов  электронного управления шло чрезвычайно  бурно. Если в 1996 году насчитывалось  около 50 официальных сайтов органов  государственного управления, то к 2004 году количество таких сайтов превысило 50 000. Уровень той или иной страны по продвижению методов электронного управления измеряется с помощью  рейтингов электронного правительства.

Индекс готовности электронного правительства идентифицирует, выделяет и взвешивает условия создания такой среды функционирования электронного правительства, которая гарантирует, что любая группа населения страны имеет доступ к необходимой людям  общественной информации и правительственным  услугам. Ясно, что результаты ранжирования стран по индексу готовности электронного правительства очень сильно связаны с уровнем экономического, социального и демократического развития. Сайты национальных правительств анализируются с позиции их содержания и наличия доступа к услугам, которые могли использовать граждане страны. Наличие или отсутствие тех или иных возможностей находит свое отражение в количественной оценке уровня национального прогресса.