Создание и ведение городского кадастра

Создание и  ведение городского кадастра 

1. Роль городского  кадастра при управлении городскими  территориями

2. Назначение  справочников и классификаторов

3. Понятие структуризации  территорий населенных пунктов.  Элементы структуризации и их  характеристика.

4. Назначение и содержание кадастрового дела

5. Назначение  паспорта земельного участка  и градостроительного паспорта

6. Назначение  инвентаризации земель города  и кадастровой съемки

7. Понятие и назначение экономической оценки городских территорий

8. Понятие и назначение мониторинга и охраны городских земель

9. Значение географических  информационных систем и цифровой  топографической основы при подготовке  материалов кадастра

10. Этапы ведения  государственного кадастра

11. Практические рекомендации по разработке и созданию городского кадастра 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ОБЩИЕ ВОПРОСЫ СОЗДАНИЯ И ВЕДЕНИЯ ГОРОДСКОГО КАДАСТРА 

Роль  городского кадастра при управлении городскими территориями

Происходящие  коренные изменения в экономической  жизни России связанны с созданием современной рыночной экономики. Рыночные отношения требуют принципиально новых подходов к формированию и осуществлению земельной политики. Особенно это актуально для крупных городов, обладающих материальными ресурсами и высоким интеллектуальным потенциалом, что позволяет быстро и эффективно мобилизовать рыночный потенциал земельных ресурсов, привлечь инвестиции в наиболее важные сферы жизнедеятельности города.

Чем больше площадь  города и его население, тем существеннее дифференциация в стоимости земельных участков на окраине и в центре города.

При этом однажды  распределенная земля практически  не перераспределяется, что приводит к замедлению темпов развития города.

Резкие рыночные колебания существенно сглаживаются правилами зонирования и другими мероприятиями. Однако в городе, функционирующем в условиях рыночной экономики, изменяющаяся цена на землю оказывает влияние на землепользование во всех районах. Если тип и интенсивность землепользования в застроенной части города отличаются от оптимального, то цены на землю становятся мощным стимулом для перераспределения земли и для ее более эффективного использования. Соотношение цен на землю в центральной и периферийной частях крупных городов достигает соотно 10:1 и более. Продукция промышленных предприятий в центральных районах города может стать неконкурентоспособной из-за низкого показателя количества рабочих мест на единицу площади земельного участка, большой занимаемой площади, издержек на экологические мероприятия. Поэтому доля промышленных зон в центральной части города существенно сокращается.

Некоторые оценки показывают, что при уменьшении в  центральной части города доли промышленных зон примерно на 10% можно высвободить  около 10 000 га земель.

Вследствие разницы  в стоимости земли в центральной и периферийной частях города, стоимость передислокации промышленного предприятия на окраину может составлять 10-20% от стоимости занимаемого земельного участка. Причем, если предприятие, занимающее земельный участок, станет объектом земельного рынка, то передислокация станет ему выгодной. Следовательно, процесс передислокации будет форсироваться рыночными отношениями.

Многие предприятия (прежде всего с вредным для  экологии города производством) выводятся  из города. В промышленных зонах  появляется жилая застройка. Активно идет освоение сельскохозяйственных земель под коттеджную застройку. Указанные процессы ставят вопрос о пересмотре традиционного деления города на селитебную (жилую) застройку и промышленные зоны. Поэтому необходимо выработать новые подходы к классификации городских земель.

Классификаторы  земель отражают позицию определенной группы специалистов. Архитекторы-градостроители рассматривают город как сложную, динамически развивающуюся структуру. Земельный кадастр отражает фактически сложившееся землепользование в городе. Невозможно создать универсальный для всех заинтересованных ведомств классификатор земель города. Необходимо разрабатывать серию классификаторов городских земель по различным аспектам.

При создании новой  инфраструктуры в полной мере должны учитываться механизмы рынка земли, а инвестиции направляться в те районы и отрасли городского хозяйства, которые обеспечивают максимум преимуществ за короткое время. Таким образом, экономический механизм регулирования земельных отношений имеет ряд плюсов.

Существенную  роль в ускорении процессов улучшения  городской инфраструктуры играет формирование критериев для осуществления  земельной налоговой политики, выявление  субъектов налоговых льгот, определение  и корректировка уровня арендных платежей в рамках проводимой земельной политики. Все это требует соответствующего информационного обеспечения и непрерывного анализа возможных последствий управленческих решений с помощью современных математических моделей и компьютерных систем. Таким образом, формирование рынка земли, правильный учет ее стоимости, адекватная земельная политика и ее полноценное информационное обеспечение могут улучшить развитие города в интересах жителей. Основой создания различных информационно-управляющих территориями систем может являться городской кадастр (ГК), поскольку он обладает рядом достоинств:

дает пространственное положения земельных участков и  всех объектов недвижимости в городской  среде;

объединяет разнородную  по структуре и составу информацию и дает этой информации территориальную привязку;

является объективно необходимым процессом для построения рыночной экономики.

Земельно-кадастровая  информация, обладая свойствами комплексной  интеграции и взаимосвязанности  разнородной информации, позволяет  рассматривать городской земельный кадастр как основу земельной информационной системы города.

Информационно-управляющая  система (ИУС) или геоинформационная  система (ГИС) должна обеспечивать следующее:

формирование  опорной графической информации о землях по всей территории города;

создание графической  основы ГК в форме планов границ земельных участков и прочно связанной  с ними недвижимости;

отображение баланса  земель по хозяйственному и функциональному  использованию земель;

достоверность правового статуса земель и сервитуты;

интеграцию и  сопоставимость семантической информации по различным проблемам управления земельными ресурсами. 
 

Назначение  справочников и классификаторов 

В земельно-кадастровом  деле описание земельного участка выполняется  с помощью различных справочников и классификаторов. Классификатор не только описывает объект недвижимости, но также играет важную роль при структуризации информации в базе данных. Здесь можно получить ответы только на те вопросы, которые предусмотрены при проектировании системы справочников и классификаторов. Организация единого информационного пространства зависит от того, насколько удачно разработана система классификаторов. Под классификатором земель понимается официальный документ, представляющий собой систематизированный свод наименований и кодов классификационных группировок или объектов классификации (ГОСТ 17369-85).

СНиП 2.07.01-89 "Градостроительство. Планировка и застройка городских  и сельских поселений" предусматривает  деление территории города на следующие  категории:

селитебная территория (общественные центры, жилая застройка, озеленение территории общего пользования);

производственная  территория (промышленные зоны, научная  и научно-производственная зона, коммунально-складская  зона);

ландшафтно-рекреационная  территория (городские парки, парки зон отдыха, леса, сады, бульвары);

учреждения и  предприятия обслуживания (детские  дошкольные, общеобразовательные школы, спортивные центры, предприятия торговли, общественного питания и бытового обслуживания, отделения связи, сберкассы  и так далее);

транспорт и  улично-дорожная сеть (внешний транспорт, сеть общественного пассажирского  транспорта и пешеходного движения, сооружения и устройства для хранения и обслуживания транспортных средств);

инженерное оборудование (водоснабжение и канализация, электро-, тепло-, холодо- и газоснабжение, связь, радиовещание и телевидение, инженерные сети городской инфраструктуры, коммуникационные тоннели и коллекторы).

Классификация территории города выполняется на основании  градостроительной концепции развития города, градостроительной ее ценности и градообразующих функций. Анализ запросов местных органов власти показывает, что информационная система, основанная на ведомственных классификаторах земель, не может обрабатывать запросы местных органов власти. При управлении территориями необходим вневедомственный классификатор. Земельный кадастр отражает фактический юридический статус земельных участков. Градостроительный кадастр отражает градостроительную функцию территорий, а ГИС города должна отражать функции земельных участков при управлении развитием города и размер платежей в бюджет города. Поэтому ГИС города и земельный кадастр должны содержать несколько классификаторов земель. В Земельном кодексе дается классификация земель. Однако это ведомственная классификация, которая не соответствует возможным информационным запросам к земельному кадастру со стороны органов исполнительной и представительной власти.

Для обоснования  классификатора земель желательно провести обследование возможных запросов со стороны органов исполнительной власти. Все варианты функционального использования земель указать невозможно. Например, несколько лет назад не было оптовых рынков, платных муниципальных автостоянок, казино и прочих заведений. Существующие градостроительные классификаторы земель ориентированы на градостроительные задачи планирования территорий. Они не предназначены для решения специфических задач земельного кадастра.

Классификатор земель должен быть многоаспектным и  отражать различные точки зрения на земельный участок как объект недвижимости. Это реализуется в фасетной, а не иерархической структуре.

Первый аспект классификатора земель - категория  землепользователя (федеральные земли, земли субъекта федерации, городские, муниципальные и так далее). В  развитии этого аспекта необходимо указывать ведомство соответствующего подчинения.

Второй аспект - источник доходов: бюджетная или  коммерческая органи-зация является землепользователем.

Третий аспект - функциональное использование земель или градостро-ительная категория территории. Здесь выделяются земли жилой застройки, промышленных зон, городских коммуникаций, земель лесного и водного фонда и так далее. С точки зрения градостроительства все земли имеют определенное назначение (тротуары, проезды, детские площадки и так далее).

Целесообразно относить к землям общего пользования  те земли, которые нельзя изъять для  коммерческого использования.

Земли общего пользования  являются достоянием города и не подлежат отчуждению. К ним относятся: площади, улицы, проезды, дороги, набережные, парки, лесопарки, заповедники, скверы, сады, бульвары, водоемы, а также памятники природы, истории и культуры, здания и сооружения, подаренные городу в различное время или построенные на собранные гражданами средства, объекты оздоровительного и историко-культурного назначения согласно перечню, утвержденному администрацией города по представлению мэра.

Для стран, которые  строят рыночные отношения, характерным  является отсутствие деления территорий на земельные участки. Поэтому актуальна "австралийская" модель создания земельного кадастра. Суть её заключается в том, что устанавливаются условные границы землевладений, определяются площади земельных участков для налогообложения по декларациям (заявлениям) землепользователей. Точные границы с выполнением геодезических работ устанавливаются только для оформления операций с земельным участком: продажа, залог, дарение и другие. Это позволяет быстро создать налогооблагаемую базу с растяжкой по времени дорогостоящих землеустроительных работ. Во многих городах используют "австралийскую" методику установления границ земельных участков при создании земельного кадастра.  

Понятие структуризации территорий населенных пунктов. Элементы структуризации и их характеристика 

Под структуризацией  территории населенного пункта понимается определение иерархии составляющих его элементов, например: город - район - квартал (секция) - улица - отрезок улицы - кадастровый учетный участок (элементарный объект). В зависимости от размера территории населенных пунктов те или иные элементы могут быть исключены, например, малые населенные пункты нет необходимости расчленять на районы и кварталы.

Процесс структуризации территории является основополагающим и заключается в выделении  указанных элементов и их кодировании:

район представляет собой административно-территориальную единицу, границы которой установлены на основании юридических документов. Район состоит из кварталов (секций) и улиц. Каждому району присваивается номер, состоящий из двух знаков, соответствующих алфавитному списку районов;

квартал (секция) - территориальная единица, границами  которой являются красные линии  застройки или границы отвода дорог (улиц). Кварталы внутри района (города) нумеруются слева - направо, сверху - вниз или по мере их формирования и описываются  тремя знаками. Может быть применена другая система нумерации, однако это должно быть оговорено. Кроме этого, если трех позиций для охвата всех кварталов оказывается недостаточно, то к ним может быть добавлена буква (например, первая буква района: Центральный - Ц и так далее);

улица - это часть  территории, ограниченная красными линиями  за-стройки, предназначенная для  перемещения всех видов транспорта и пеше-ходного движения. Улицы  состоят из отрезков улиц. Пересечение  нескольких улиц образует перекресток. Улицы обозначаются в черте населенного пункта кодом в соответствии с их алфавитным списком. Код состоит из четырех знаков;

отрезок улицы  является частью улицы, ограниченной ближайшими перекрестками и красными линиями  застройки. Отрезки улиц нумеруются по каждой улице двузначными числами (рис. 5.1);

площадь (перекресток) представляет собой пересечение  нескольких улиц, ограниченных линиями  застройки. Код площади содержит пять знаков. Площадь, в отличие от перекрестка, имеет название;

кадастровый участок - это часть территории с однородными показателями правового, хозяйственного, природного, экономического содержания, переданная во временное или вечное пользование, владение или аренду юридическому или физическому лицу. Кадастровые участки нумеруются в пределах квартала (секции). Код содержит три знака;

элементарный  объект (угодье) - есть составная часть  кадастрового участка, отрезка улицы, площади, перекрестка, систематически используемая для конкретных хозяйственных  целей, обладающая однородными естест-венноисторическими свойствами. Угодья нумеруются внутри кадастрового участка или квартала. Код содержит три знака.

Рис.1. Фрагмент района 08  

08 - номер района  в соответствии с алфавитным списком районов города;  
002 - номер квартала в соответствии с принятой нумерацией;  
0019 - номер улицы в соответствии с алфавитным списком улиц города;  
0019_01 - номер улицы и отрезка улицы в соответствии с алфавитным списком улиц города и порядковым номером квартала от начала улицы.

Структуризация  территории осуществляется по картам масштабов 1:5 000 - 1:25 000. Кадастровый план может содержать слои:

границы населенного  пункта;

границы входящих в населенный пункт районов, кварталов  с их названиями и кодами;

здания и сооружения;

крупные реки и  водоемы;

основные железные дороги и автострады.

Структуризация  районов осуществляется по картам масштабов 1:2 000 - 1:25 000. Кадастровый план районов  включает:

границы районов;

границы смежных  районов землепользователей;

здания и сооружения;

крупные реки и  водоемы, основные железные дороги и  магистрали;

границы кварталов (секций), отрезков улиц, площадей (перекрестков) и их цифровое обозначение;

название улиц, площадей, водоемов.

Графическая информация на кадастровых планах дополняется семантической (описание участка, его экономической оценки и принадлежности), а также геометрической (пространственное положение объектов). Сбор семантической информации осуществляется методами анкетирования, интервьюирования, обследования, выборочного наблюдения. Геометрическая информация формируется посредством наземных съемок, а также дигитализации имеющихся картографических материалов и аэрофотоснимков. Вначале концентрируется информация о границах населенного пункта и входящих в него районов на дигитайзере или векторизаторе. Эта информация в дальнейшем пополняется содержательной. При этом оформляется: паспорт населенного пункта (прил. 4); паспорт кадастрового участка (прил. 5); паспорт района (прил. 6); паспорт площади (прил.7); паспорт угодья (прил. 8); паспорт улицы (прил. 9); список площадей (прил. 10).

Сбор информации на район начинается с формирования объекта "Район". На этот объект заполняется "Паспорт района", на схеме отмечаются границы кварталов (секций), а также обозначаются границы перекрестков, площадей и отрезков улиц. Затем выделяются объекты "Квартал", которым присва-иваются коды, состоящие из кода района и соответствующего номера квартала.

После этого  формируются объекты "Площадь" и объекты "Перекресток", которым также присваиваются номера в пределах населенного пункта.

Сбор информации на квартал (секцию) начинается с формирования объекта "Участок", которому присваивается  код, состоящий из кода района, номера квартала и номера участка. На кадастровый  участок заполняется "Паспорт участка". На данном этапе выделяются объекты "Отрезок улицы", которым присваиваются коды, состоящие из номера улицы в соответствии со списком улиц и номера отрезка улицы.  
 

Назначение  и содержание кадастрового дела 

При принятии заявки от заказчика и ее проверки на каждый земельный участок (объект) открывается кадастровое дело. Основное его назначение заключается в том, чтобы сосредотачивать все документы, предоставляемые заказчиком и получаемые в процессе работы по формированию прав на объекты.

По определению  кадастровое дело состоит из трех основных разделов:

технические, экономические  и юридические характеристики земельного участка;

основные сведения о землепользователе;

обременения, предупреждения, претензии.

Разработку системы регистрации прав на земельные участки необходимо начинать с изучения технических, экономических и юридических характеристик земельного участка и технических требований, предъявляемых к этим характеристикам. В настоящее время пока не установлен перечень документально подтвержденных технических, экономических и юридических характеристик земельного участка, которые должны быть в Кадастровом деле. Не определены также технические требования к этим характеристикам.

Показатели, которые  указаны в законодательных актах, следует рассматривать как обязательные. Однако в кадастровом деле может быть значительно больше показателей. Поэтому необходимо рассмотреть возможные направления расширения характеристик объекта недвижимости, отображаемых в нем.

Техническими  характеристиками земельно-кадастрового дела являются:

Местоположение  земельного участка, задаваемое эскизом  для договоров краткосрочной  аренды и при подготовке распорядительного  документа. Эскиз составляется 1:2000 на основе планшетов масштаба 1:2 000 или  перечня координат углов поворота земельного участка в городской системе координат с погрешностью не более 2 см относительно ближайшего пункта городской геодезической сети.

Площадь земельного участка, представляемая геодезической  площадью, вычисляется по координатам углов поворота границы земельного участка в городской системе координат. Площадь может отличаться от измеряемой на местности с помощью рулетки до 2-3% в зависимости от уклона участка и искажений длин линий при переходе на плоскость. Адресные ориентиры задаются почтовым адресом, номером микрорайона, номером и наз-ванием промышленной зоны, кадастровым номером участка.

Если нормативные  документы предусматривают дифференциацию оплаты аренды земельного участка в  зависимости от целей использования (земельный участок имеет многоцелевое назначение), необходимо выделять участки с ука-занием конкретных целей их предоставления. При этом требуется класси-фикатор целей использования земельного участка.

Экономические характеристики содержат градостроительную  и экономическую оценку земельного участка, а также номер экономической или оценочной зоны. Экономические характеристики даются по утвержденной администрацией города методике. Сами градостроительные и экономические оценки земельного участка должны быть утверждены городской комиссией по земельным отношениям города.

Юридические характеристики включают следующие пункты:

владелец земельного участка (федеральные земли, частные  владения, совместная собственность  и другие);

основание права  использования земельного участка (покупка участка, выкуп права аренды, получение участка в наследство, владение зданием или иной недвижимостью и другое);

вид права (владение, аренда, бессрочное пользование и  другое);

распорядительный  документ (решение местных органов  власти о выделении участка).

В юридических  характеристиках кадастрового дела предусматриваются заверенные копии (или ксерокопии) документов-оснований (наименование документа, кто выдал, когда, регистрационный номер и  так далее).

Раздел характеристик  земельного участка не должен существенно меняться при смене землепользователя. Для юридических лиц сведения о землепользователе включают: наименование юридического лица, Устав или Положение, учредительные документы, копия регистрационного свидетельства, юридический адрес, телефон, факс, финансовые (банковские) реквизиты.

Для физического  лица требуется документ, удостоверяющий его (паспорт, военный билет или  другие). При этом фиксируется почтовый адрес физического лица, телефон, факс.

Раздел сведений о землепользователе полностью меняется при смене землепользователя. Необходимо предусмотреть в нормативных документах возможность внесения исправлений в раздел "Сведения о землепользователе" в том случае, когда эти сведения меняются без изменения права на земельный участок (изменение адреса, финансовых реквизитов, телефона, факса, изменение формы организации юридического лица).

Для городских  земельных участков существенные проблемы представляют выявление всех обременений, обусловленных подземными сооружениями.

В разделе необходимо указать все технические сооружения, для обслуживания которых требуется проход и проезд. Кроме этого следует указать все сервитуты земельного участка. Раздел содержит информацию обо всех правах третьих сторон на недвижимость (информация о залогах, обременениях, аренде, сервитутах, предупреждения, поручительства или ограничения, влияющие на право распоряжения недвижимостью). Раздел не изменяется при смене землепользователя. Обязательным составным элементом кадастрового дела являются историческая справка и пояснительная записка. Историческую справку готовит землепользователь. В ней дается информация об истории перехода прав на данный земельный участок. Пояснительную записку готовит земельный комитет, в которой отражаются:

месторасположение участка;

краткая характеристика участка (рельеф, зеленые насаждения и так далее);

перечень построек и сооружений на участке;

описание границы  участка и порядок её закрепления (забор, естественные преграды);

кто и когда  проводил обследование, участие землепользователя в обследовании.

Одним из важнейших  документов является акт обследования земельного участка, на основании которого готовится пояснительная записка.

Создание кадастровой  системы оценки земельного участка  связано с разработкой теории оценки, и поэтому на начальном этапе создания земельного кадастра акт обследования является важнейшей характеристикой земельного участка. Для создания пояснительной записки и акта обследования земельного участка необходимо разработать систему классификаторов, с помощью которых выполняется описание земельного участка для хранения информации в автоматизированной базе данных.  
 

Назначение  паспорта земельного участка и градостроительного паспорта