Специальные фонды Правительства

Тема 6. Специальные фонды  Правительства

1. Необходимость, сущность и классификация специальных фондов.
2. Особенности доходов и расходов специальных внебюджетных фондов.
3. Специальные внебюджетные фонды РФ.

3.1. Пенсионный фонд  РФ.

3.2. Фонд социального  страхования РФ.

3.3. Фонды обязательного  медицинского страхования.

1. Необходимость, сущность и классификация специальных фондов

Внебюджетные фонды  являются звеном общегосударственных  финансов и представляют собой совокупность финансовых ресурсов, находящихся в  распоряжении центральных, региональных или местных органов власти и имеющих целевое назначение.

Появление специальных  фондов некоторые экономисты относят к самым ранним периодам появления финансовых отношений и считают, что их образование предшествовало появлению бюджета. Впоследствии по мере того как в средние века расширялась деятельность государства, усложнялись его функции, использование отдельных специальных фондов для финансирования различных потребностей снижало маневренность в использовании средств. С течением времени почти все государства объединили поступающие ресурсы в один многоцелевой фонд в распоряжении правительства или правителя, который и стали впоследствии именовать бюджетом государства. При этом все большее предпочтение отдавалось не целевым, а общим налогам, что увеличило возможность правительства в маневрировании финансовыми ресурсами. Многие из специальных фондов носили временный характер, имели разное правовое оформление или вообще не имели такового, поэтому образование бюджета было шагом вперед для тех условий. Окончательное завершение бюджетизации произошло в 19-начале 20 века. Однако наряду с бюджетом в разных странах образуется и используется разное количество специальных внебюджетных фондов, а также внутри бюджета существуют фонды, имеющие определенное целевое направление. Причины сохранения в финансовой системе звена внебюджетные фонды:

1) многие из внебюджетных  фондов не утверждаются в законодательном порядке как бюджет, поэтому эти средства в значительной степени находятся вне эффективного контроля законодательного органа и населения. При этом повышается оперативность использования денежных средств.

2) как правило внебюджетные  специальные фонды имеют собственные  источники доходов (налоги и  сборы), поэтому при их создании  предусматриваются и новые налоги и платежи. Следовательно, правительства получает в свое распоряжение дополнительные финансовые ресурсы, усиливается государственное вмешательство в экономику. Однако, это означает усиление налогообложения;

3) специальные фонды  приукрашивают истинное положение с финансовыми ресурсами в стране, так как отвлекают часть бюджетных ресурсов (расходов) и снижают дефицитность бюджета.

Специальные внебюджетные фонды могут быть созданы двумя  способами:

1) выделение из бюджета  отдельных, особо важных расходов (дебюджетизация). В этом случае внебюджетные фонды сохраняют тесную связь с бюджетом, средства которого остаются одним из источников образования внебюджетных фондов (напримет, Пенсионный фонд РФ).

2) формирование внебюджетного  фонда с собственными источниками доходов. В этом случае законодательные органы принимают решение (закон) о создании внебюджетного фонда, в котором определяют источники покрытия расходов фонда, направления использования средств, правовое положение специального фонда. Создание таких фондов связано с возникновением новых, ранее не известных расходов. Таким способом образуются экологические, экономические фонды.

Количество специальных  внебюджетных фондов в разных странах  различно и в литературе приводится до 100 фондов. Однако речь идет обо всех специальных фондах, а не только внебюджетных.

По своей экономической  сущности специальные фонды отражают процессы дополнительного перераспределения НД, причем в зависимости от характера фондов, целей их создания можно выяснить об основных направлениях перераспределения. Например, в нашей стране основная масса фондов социальные, значит основная задача – перераспределение между группами населения.

Классификация специальных фондов может осуществляться по нескольким признакам (см. рис. 1).

Постоянные фонды создаются на неопределенный срок времени (например, Пенсионный фонд РФ).

Временные фонды создаются  на определенное время, для решения  новых задач. По мере решения задач, которые послужили основой для  создания временных специальных фондов Правительства, они прекращают сове существование.

Внебюджетные фонды  создаются как самостоятельные  фонды и своими доходами и расходами  не входят в состав федерального, региональных или местных бюджетов.

Внутрибюджетные фонды  своими доходами и расходами входят в состав бюджетов. В бюджете средства специальных бюджетных фондов выделяются отдельной строкой как в составе доходной, так и в составе расходной части бюджета. Широкое распространение бюджетные фонды получили в РФ в первой половине 1990-х гг. Однако начиная с 1998 г. началось постепенное сокращение количества бюджетных фондов и в настоящее время внутрибюджетных фондов (начиная с 2005 г.) не существует.

Рис. 1. Классификация  специальных фондов правительства

Федеральные специальные фонды создаются по решению федеральных органов власти. Их действие распространяется на территорию всего государства (например, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования).

Региональные специальные фонды создаются по решению региональных органов власти и распространяют свое влияние на территории региона (например, Территориальные фонды обязательного медицинского страхования).

Местные специальные  фонды создаются по решению местных  органов власти и распространяют свою деятельность на территории муниципального образования. Однако следует отметить, что Бюджетным кодексом РФ ограничено право местных органов власти создавать на своей территории местные внебюджетные фонды.

Экономические специальные фонды своей целью в большинстве стран имеют регулирование экономики. В некоторых странах создаются для постоянной помощи отдельным отраслям промышленности или группе отраслей для достижения определенной цели (например, отраслям, производящим экспортную продукцию). Во многих странах создавались восстановительные фонды после Второй Мировой войны, которые превратились потом в конъюнктурные.

Научно-исследовательские  фонды используются  в основном для создания и поддержания крупных государственных научно-исследовательских центров, для финансирования фундаментальных научных исследований. Кроме того, из этих фондов в некоторых странах могут выплачиваться премии за высокие достижения в науке отдельным ученым или группам ученых, персональные стипендии особо выдающимся студентам. В числе таких фондов в Великобритании и в США создается национальный научный фонд; в США – научный фонд бюро стандартов (НФБС). Источники поступления – средства от продажи патентов и лицензий.

К числу социальных фондов в основном относятся фонды, предназначенные для социального страхования населения, т.е. покрытие затрат в случае старости,  болезни и т.д. В некоторых странах за счет этих фондов производятся не только денежные выплаты, но и содержание соответствующих учреждений. В США — общенациональный фонда страхования по старости; фонд страхования государственных служащих. В некоторых странах создается фонд помощи нуждающимся.

Страховые или резервные  фонды создаются государством в  дополнение к негосударственным  фондам имущественного и личного страхования. Коммерческих целей такие фонды не преследуют и охватывают в основном категории граждан, занятых на особо опасных и вредных работах. Очень часто это страхование является обязательным для граждан (например, для пожарников, горных спасателей, военнослужащих и т.д.). Источником таких фондов служат страховые взносы нанимателей и средства полностью используются для выплаты страхового возмещения при наступлении страхового случая.

Военно-политические фонды  как правило находятся в распоряжении главы государства и многие из них секретные.

Среди множества фондов особое место занимают МВФ и бюджет европейского экономического сообщества (ЕЭС). МВФ в значительной степени действует как кредитная организация, поскольку основное направление использования средств – международные ссуды и международные гарантии. Формируются за счет средств стран-участниц. Бюджет ЕЭС концентрирует в себе около 95% объединенных финансовых ресурсов, причем формируется за счет поступления в определенном проценте НДС. В него поступают сборы, надбавки и пошлины на импортируемую в ЕС продукцию (особенно сельское хозяйство). Средства бюджета расходуются в основном на проведение единой сельскохозяйственной политики (почти 70%). Около 7% расходуются на проведение социальных мероприятий, в т.ч. выравнивание уровня жизни, программы регионального развития, частично для оказания помощи европейским регионам, отстающим в экономическом развитии. В настоящее время все большее значение приобретают европейские фонды выходящие за рамки ЕЭС: Европейский фонд развития и Европейский фонд валютного сотрудничества.

2. Особенности доходов и расходов специальных внебюджетных фондов.

Источники формирования специальных фондов (доходы) в значительной степени определяются способом создания фондов.

В целом состав источников образования специальных фондов отражают следующие основные группы доходов (см. табл. 1).

Таблица 1

Источники формирования специальных фондов Правительства

3. Специальные внебюджетные фонды РФ

В истории развития финансовой системы  России не было опыта создания специальных  внебюджетных фондов. Правовой основой  создания специальных внебюджетных фондов в РФ стал Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.1991 г. № 1734-1. В дальнейшем на его основе были приняты нормативные акты, регулирующие деятельность специальных внебюджетных фондов на территории РФ. С 1998 г. функционирование специальных внебюджетных фондов России регулируются Бюджетным кодексом РФ.

Ведущая роль  среди  специальных внебюджетных фондов в  РФ отводится социальным фондам. При  их создании в начале 1990-х гг. ставилась задача «разгрузить» бюджет от существенной доли социальных расходов, которые финансировались из бюджета с большим напряжением и не в полном объеме ввиду большого размера бюджетного дефицита. Одновременно был создан ряд внебюджетных фондов несоциального характера. Впоследствии выяснились существенные недостатки существования некоторых внебюджетных фондов, а именно: 1) чрезмерное межведомственное распыление бюджетных средств; 2) ослабление государственного контроля за целевым использованием денежных средств целевых внебюджетных фондов.

Поэтому, начиная с 1995 г. произошла консолидация некоторых внебюджетных фондов с бюджетом. При этом была сохранена автономность этих фондов, поскольку в бюджет они включались отдельными статьями. Таким образом, некоторые внебюджетные фонды трансформировались в целевые бюджетные фонды. Подавляющая часть целевых бюджетных фондов создавалась в рамках федерального бюджета. Наличие большого количества целевых бюджетных фондов (например, в 1998 г. в составе федерального бюджета их было девять) приводило к распыленности финансовых ресурсов и не позволяла сконцентрировать их на приоритетных направлениях развития экономики. Поэтому с 1998 г. в РФ большая часть целевых бюджетных фондов прекратила свое существования.

Социальные фонды сохранили  статус внебюджетных. В составе социальных внебюджетных фондов в РФ в настоящее время выделяют: Пенсионный фонд РФ (ПФ РФ), Фонд социального страхования РФ (ФСС РФ), Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС РФ) и Территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ТФОМС).

3.1. Пенсионный  фонд РФ

Пенсионный фонд РФ является крупнейшим социальным фондов в РФ. Его величина составляет около 50 % федерального бюджета. На его долю приходится ¾ средств государственных социальных внебюджетных фондов.

ПФ РФ был образован постановлением Верховного Совета РСФСР от 22.12.1990 г. и введен в действие с 01.01.1992 г. Его основной задачей является целевой сбор и аккумуляция страховых взносов, необходимых для выплат государственных пенсий и финансирование этих расходов.

В РФ, как и в большинстве стран, пенсионное страхование осуществляется не только государством. Наряду с обязательным государственным пенсионным страхованием широкое распространение получило добровольное пенсионное страхование с участием негосударственных пенсионных фондов и страховых организаций. Частные пенсионные фонды являются самостоятельными организациями и работают по собственным правилам. Они позволяют накапливать значительные средства (на конец 1999 г. в Англии – 101 % ВВП, Швеции – 107 %, Дании – 108 %, Голландии – 141 %). В РФ негосударственные пенсионные фонды появились впервые в 1992 г., но  до сих пор не получили широкого распространения. Основу пенсионного страхования в РФ составляет государственное пенсионное страхование.

Государственное пенсионное страхование осуществляется в РФ через Пенсионный фонд РФ. Бюджет ПФ РФ и отчет о его исполнении утверждается ежегодно федеральными законами.

Формирование доходов  и расходов ПФ РФ определяется тем, какая система финансирования пенсионных систем применяется в государстве.

В мировой практике сложилось  два основных способа финансирования пенсионных систем: 1) распределительная  система; 2) накопительная система.

Распределительная система  основана на том, что текущие пенсионные расходы производятся из текущих поступлений. В распределительной системе реализуется принцип солидарности поколений. Этот принцип заключается в том, что работоспособное, более молодое поколение несет бремя поддержки старшего нетрудоспособного поколения. Поэтому распределительная система находится в сильной зависимости от демографической ситуации.

При распределительной  системе все средства, которые  перечисляются работодателями и (или) работающими за каждого гражданина, поступают в распоряжение государства. А государство распределяет эти финансовые ресурсы между всеми пенсионерами, независимо от их трудового вклада и независимо от того, какой объем страховых взносов был перечислен для каждого пенсионера. При распределительной системе выплата пенсии не гарантируется. Однако, эти системы просты в управлении, так как нет необходимости осуществлять крупные инвестиции. Поддержание баланса осуществляется за счет согласования пенсионного возраста, размера пенсии и страховых взносов. Недостатками распределительной системы является то, что нет гарантии выплаты пенсии ни в настоящее, ни в будущем, а также размер пенсии не зависит от результатов трудовой деятельности. Достоинством распределительной системы является то, что это мобильная система, то есть при необходимости можно изменять как размер ставок страховых взносов, правила их начисления, так и порядок выплаты пенсий.

Накопительная система  основана на том, что на каждого работника  в течение всего периода трудовой деятельности осуществляются страховые взносы, которые поступают в пенсионный фон на накопительный счет конкретного человека. Таким образом, уже работая, гражданин начинает накапливать себе пенсию. Средства используются длительное время для инвестирования в экономику, что позволяет прирастить величину пенсионных накоплений. После выхода на пенсию накопленные ресурсы идут на личное пенсионное страхование конкретного гражданина. Достоинством накопительной системы пенсионного страхования является то, что существует высокий уровень гарантии выплаты пенсии в настоящем и в перспективе; накопленные средства инвестируются в экономику, что позволяет стимулировать экономический рост; существует прямая зависимость между заработком и величиной пенсии. Однако недостатками накопительной системы является то, что ее эффективность зависит от субъективных и объективных факторов (от качества управления накоплениями, существует риск потери инвестиций и снижения инвестиционного дохода, в условиях нестабильности возникает проблема сохранности пенсионных накоплений). Кроме того, накопительная система пенсионного страхования – это немобильная система, поскольку изменение ставок и порядка уплаты страховых взносов повлияет на пенсионное страхование ныне работающих, но оно начнет оказывать сове воздействие через несколько лет, а окончательный эффект скажется только через десятилетия, когда работающее население достигнет пенсионного возраста.

В РФ длительное время  применялась распределительная  система пенсионного страхования. В мае 1998 г. была утверждена Программа пенсионной реформы, которая предусматривала переход к распределительно-накопительной системе пенсионного страхования, а также введение персонифицированного учета в системе пенсионного страхования. Суть персонифицированного учета заключается в том, что на каждого застрахованного открывается индивидуальный лицевой счет с постоянным страховым номером и каждому застрахованному выдается страховое свидетельство.

Необходимость проведения пенсионной реформы стала ощущаться  в конце 1980-х гг, поскольку ставки пенсионных взносов быстро росли, а  пенсии снижались не только в абсолютном выражении, но и по отношению к заработной плате. В 1990-х гг. ситуация усугубилась тем, что в РФ начался демографический кризис.

Как уже отмечалось ранее, распределительная система находится  в сильной зависимости от демографической ситуации. В качестве критерия устойчивости распределительной пенсионной системы используется коэффициент поддержки, который рассчитывается как отношение количества плательщиков пенсионных взносов к числу пенсионеров. При этом при любом значении коэффициента приходится искать приемлемое соотношение между размером пенсии и величиной страховых взносов. Демографический кризис привел к тому, что на 1 пенсионера приходилось все меньше и меньше работающих. Так, если в 1995 г. на 1 пенсионера приходилось 1,8 работающих, в 1996 г.  – 1,76, В 1998 г. – 1,64, в 2001 г. – 1,4. В долгосрочной перспективе ожидалось, что к 2020 г. коэффициент поддержки снизится до 1. При этом следует отметить, что в отличие от большинства развитых страх, в которых снижение коэффициента поддержки происходило в условиях роста продолжительности жизни, в РФ основной причиной снижения коэффициента поддержки стало снижение рождаемости, приведшее к депопуляции населения, то есть к абсолютному уменьшению численности каждого последующего поколения по отношению к предыдущему. Ситуация усугублялась тем, что распределительная система пенсионного страхования допускала льготные и досрочные пенсии, в результате чего  возрастает число получателей социальных пособий.

В таких условиях повысить устойчивость распределительной системы пенсионного страхования возможно тремя способами, которые оказались неприемлемыми для России. Во-первых,  для преодоления демографического кризиса можно было сократить размер пенсий. Однако,  в РФ средняя пенсия была ниже прожиточного минимума и составляла около 30 % средней заработной платы, а в развитых странах – в среднем 45 % (Италия – 69 %, Швеция – 68 %, Нидерланды – 64 %, Германия – 49 %, США – 44 %). Во-вторых, можно было увеличить размер страховых взносов. Однако в РФ был очень высокий тариф страховых взносов, что приводило к массовому уклонению от их уплаты. Дальнейшее увеличение тарифов страховых взносов для целей пенсионного страхования могло привести к дальнейшему снижению легальной занятости и сокращению поступления страховых взносов в ПФ РФ. В-третьих, для преодоления демографического кризиса длительное время обсуждалась возможность увеличения пенсионного возраста, то есть возраста выхода на пенсию. Планировалось увеличить возраст выхода на пенсию для женщин с 55 лет до 60 лет, для мужчин – с 60 лет до 65 лет. Однако, это оказалось невозможным из-за того, что демографический кризис в России сопровождался сокращение продолжительности жизни населения и по состоянию на 1998 г. средняя продолжительности жизни мужчин в РФ составляла 57 лет (то есть ниже действующего возраста выхода на пенсию).

Не менее важным факторами, вызвавшими необходимость проведения пенсионной реформы, стали рост безработицы, а также сдвиги в структуре  занятости в сторону негосударственного сектора в экономики, в котором наиболее сильна тенденция к уклонению от уплаты взносов во внебюджетные фонды.

Таким образом, пенсионная реформа была необходима. Тем более, что в 2001 г. начинался и заканчивался в 2006 г. благоприятный период для  проведения пенсионной реформы, что было обусловлено выходом на пенсию относительно малочисленных поколений, родившихся во время Второй мировой войны.

3.2. Фонд социального  страхования

Фонд социального страхования  РФ функционирует с 1.01.1991 г.  (Постановление СМ РСФСР от 25.12.1990 г.). В соответствии с Указом Президента РФ от 7.08.1992 г. он стал самостоятельным государственным финансово-кредитным учреждением. Он является вторым государственным внебюджетным фондом по объему аккумулируемых средств. ФСС РФ создан в целях обеспечения гарантий по социальному страхованию.

3.3. Фонды обязательного медицинского  страхования

Фонды обязательного  медицинского страхования были образованы в соответствии с Законом РФСФСР «Об обязательном медицинском страховании в РСФСР» от 28.06.1991 г. Фонды обязательного медицинского страхования создаются на федеральном и территориальном уровнях. Следует различать обязательное медицинское страхование, а также добровольное медицинское страхование, которое может осуществляться как государственными, так и негосударственными фондами.