Специфика ситуации в России и внешние угрозы в экологической сфере

Содержание:

1. Экологизация международных отношений
2. Внешние угрозы и международные отношения
3. Устойчивое развитие и перспектива управления экологической взаимозависимостью
4. Внешние угрозы
5. Социальный компонент концепции  устойчивого развития и права человека
6. Внешние угрозы устойчивому развитию
7. Специфика ситуации в России и внешние угрозы в экологической сфере
8. Выводы и рекомендации

1. Экологизация международных отношений

Экологизация всех направлений развития современного общества - одна из определяющих тенденций нашего времени. Этот многоуровневый процесс "экологической экспансии" получил развитие в середине 80-х гг. Вопросы природоохраны и рационального использования ресурсов стали все теснее увязываться с глобальными проблемами безопасности, экономического роста и развития, мировой торговли, демографии, отношений Севера и Юга, прав человека и т.д. Кульминацией этого процесса стала Конференция по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), на которой проблема взаимоотношений общества и природы была поставлена в контексте сохранения не только окружающей cреды и природных ресурсов, но и человеческой цивилизации как таковой. Концептуальной основой новой стратегии стала идея устойчивого развития, реализация которой неотделима от сбалансирования экономических, социальных и экологических процессов как внутри отдельных государств, так и в рамках мирового сообщества.

Конференция в Рио стала этапом в развитии и менее заметного, но чрезвычайно важного глобального процесса - экологизации массового сознания. Для рядового гражданина экологическое качество cреды обитания и потребляемого им продукта во все большей мере осознается как ценность, за которую он готов платить и обеспечения которой готов требовать как покупатель, налогоплательщик и избиратель. Во все большем числе стран растет понимание того, что экологический рычаг постепенно превращается в универсальный инструмент постановки и общественного контроля за решением любой проблемы, связанной с условиями и качеством жизни.

Экологизация массового сознания и общественного мнения-процесс весьма инерционный и медленный. Но именно понимание его значения - как на национальном, так и на международном уровнях - положено в основу подхода ряда государств к обеспечению не только экологической безопасности, но укреплению своих экономических позиций в системе международных отношений. Расчет строится на том, что глобальная переориентация спроса на товары и услуги, отвечающие определенным экологическим критериям, приведет к серьезной качественной перестройке мирового рынка, на котором наиболее конкурентоспособной будет продукция тех государств, где достигнут высокий уровень экологизации экономики и прежде всего технологической базы, обеспечивающей ее функционирование.

О масштабах развития мирового рынка природоохранных товаров  и услуг можно судить по оценкам  американских экспертов. Сегодняшний  спрос на эту продукцию, составляющий от 200 до 300 млрд. долл., может достигнуть к концу века 500 млрд.долл.

В США задача захвата лидирующих позиций на мировом рынке экологически ориентированной технологии и сферы  услуг возведена в ранг государственных  приоритетов. В официальном заявлении  президента Б.Клинтона об экологической  политике США, с которым он выступил через три месяца после прихода  в Белый Дом, были заложены основные направления американской стратегии  в этой области, нацеленные на укрепление конкурентоспособности и захват американскими компаниями лидерства  на мировом рынке природоохранной  технологии и услуг.

Существо проблемы функционирования традиционного рынка товаров  и услуг заключается в том, что рыночная экономика не только не способствует поддержанию устойчивости биосферы, сохранению биоразнообразия и учету интересов будущих поколений, но и не подает сигналов о переходе несущей емкости ни в отдельных странах и регионах, ни на глобальном уровне и лишь способствует истощению природных ресурсов, создавая иллюзию стабильного роста.

В этих условиях, отмечают американские специалисты, необходимо исправление  ситуации, при которой мировой  рынок диктует, какую технологию создавать и использовать, не считаясь с наносимым экологическим ущербом. Подоплекой их предложений - наряду с  их объективной природоохранной  обоснованностью - является стремление США использовать экологический  императив глобальной стратегии  устойчивого развития и свое технологическое  лидерство для форсирования глобального  процесса экологизации производимых и используемых товаров и услуг и превратить уровень их экологичности в ключевой критерий доступа и конкурентоспособности на мировом рынке.

В заявлении Белого Дома в апреле 1993 г. министру торговли было предложено разработать стратегию  расширения экспорта американской технологии и усиления ее конкурентоспособности. С этой целью была принята, в частности, программа "Технологии для решения  международных экологических проблем", в рамках которой США предлагают другим странам уже опробованную высокоэффективную технологию, необходимую  для обеспечения устойчивого  развития и решения ключевых экологических  проблем в энергетике, промышленности и сельском хозяйстве, а также  в лесоводстве и сохранении многообразия живой природы.

Важнейшим инструментом американской политики активного продвижения  своей природоохранной технологии и услуг на мировой рынок, является целенаправленное вовлечение потенциальных  партнеров - покупателей из числа  развивающихся стран и государств с переходной экономикой в разработку и осуществление программ экологизации условий жизни и качества потребляемых ими продуктов и услуг. Тем самым, в этих государствах стимулируется массовый спрос на экологически чистую продукцию. Наиболее характерным примером такой политики является инициатива американского Агентства международного развития, которое в конце 1992 г. приступило к осуществлению проекта по улучшению состояния окружающей среды в СНГ.

Наряду с США в конкурентную борьбу вокруг потенциальных рынков экологической технологии включились и другие индустриальные страны. В  применении к России и ряду бывших советских республик ими разработан комплекс программ экологической помощи по таким направлениям как общее  управление окружающей средой; управление природными ресурсами; природо- или ресурсоохранные проекты; контроль атмосферных загрязнений; радиационный контроль; экологическое обучение.

Ряд программ помощи СНГ  имеет опосредованное отношение  к экологической проблематике и  в перечисленные категории не входит. Основными среди таких  программ являются развитие атомной  энергетики и обеспечение ядерной  безопасности; сбережение и повышение  эффективности использования энергии.

Среди доноров экологической  помощи СНГ доминируют Всемирный  банк и Евробанк реконструкции и развития, чья помощь поступает через официальные правительственные организации, главным образом, министерства, связанные с природо- и ресурсоохраной. В числе основных государств-доноров - страны Центральной Европы, ориентирующие свои программы помощи на регионы Аральского и Черного морей; скандинавские страны (Балтийское море, Кольский полуостров, арктический регион); Канада (Сибирь); Япония (дальневосточный регион).

В перечне эколого-экономических  целей западных доноров главное  место занимает стремление использовать помощь СНГ в деле сокращения антропогенной  нагрузки на природные системы для  вовлечения стран Содружества в  процесс экологизации хозяйственной деятельности. В решении этой задачи упор делается на изучение и оценку потенциального рынка природоохранных товаров и услуг, на определение своего экспортного потенциала указанной продукции в отношении колоссального региона, вовлеченного в восстановление экономики, на внедрение западных экостандартов в экономику СНГ.

С перспективами освоения экологического рынка СНГ через  посредство экспорта природоохранных  технологий и услуг тесно связана  вторая цель западных доноров - извлечение прибылей на инвестиции в сектор природоохраны. Программа экологического содействия, разработанная министрами по экологии западных государств для стран Восточной и Центральной Европы и возможного охвата СНГ в ближайшем будущем, исходит из того, что будут поддерживаться только те средне- и долгосрочные проекты, которые дадут прибыль. Приоритет отдается энергетическому и сырьевому секторам. Вместе с тем, такие проблемы как деградация почв, загрязнение атмосферы, вырубка лесов и сокращение лесных массивов не получают того объема помощи, которой объективно необходим.

2. Внешние угрозы и международные отношения

Одной из серьезнейших внешних  угроз для России в результате экологизации международных отношений является западный курс на формирование экологического сознания российского населения.

В число конкретных программ упоминавшегося проекта Агентства международного развития США вошли программы общественного обучения, направленные на облегчение понимания населением государств СНГ экологических проблем и путей их решения, а также на стимулирование общественного участия в экологическом управлении.

В развитие этого проекта  в начале 90-х гг. был создан консорциум, состоящий из частных общественных экологических организаций США, который финансирует совместные российско-американские проекты, предусматривающие конкретные меры по привлечению внимания широкой общественности России к проблемам сохранения окружающей среды и природных ресурсов. Указанные проекты экологического содействия России и другим странам СНГ призваны стимулировать правительства стран-получателей помощи "изнутри" на принятие тех или иных экологических мер и являются эффективным дополнением к используемому сегодня по линии международных организаций внешнеполитическому механизму воздействия западных государств на экологическую политику развивающихся стран и государств с переходной экономикой.

С проблемой воздействия  на формирование общественного мнения в СНГ связано и стремление Запада играть на существующих противоречиях между центром и регионами в вопросах осуществления природоохранной политики. Отмечая размах коррупции в правительственных структурах стран Содружества, распределяющих фонды экологической помощи, специалисты Института международных исследований (Монтерей) рекомендуют донорам избегать в максимальной мере центральных структур и выходить на прямое сотрудничество с местными властями, малыми и средними предприятиями и, особенно, неправительственными организациями экологического профиля. Подчеркивается, что с помощью Запада власти на местах могли бы стать менее зависимыми от фондов, выделяемых им из центра, и осуществлять экологические меры, на которых настаивает население, быстрее и эффективнее. Местные власти обычно имеют тесную связь с регионом, в котором должен осуществляться проект, и с его жителями. Для населения также легче оказывать давление на власти в своих городах, краях и областях, чем влиять на решения, принимаемые в Москве или других столицах СНГ. Что касается неправительственных организаций, то они, как отмечается, могли бы ускорить принятие неотложных мер через подготовку протестов населения, использование средств массовой информации и лоббирование своих представителей в избираемых органах управления.

Важное место в системе  эколого-политических целей в подходе  западных стран отводится фокусированию  внимания общественности СНГ на военно-промышленном комплексе как крупнейшем источнике  антропогенного ущерба окружающей среде  и здоровью населения.

Стратегическая направленность подобного рода критики ясна. Менее  очевидно потенциальное воздействие  общественного мнения в самом  СНГ и прежде всего в РФ на развитие ВПК, которое формируется в процессе экологизации общественного сознания населения. Целенаправленная политика Запада в этом направлении осуществляется с начала 90-х гг. прежде всего, в контексте содействия соблюдению международных соглашений о правах человека, включающего право на здоровую окружающую среду.

В США воздействие экологизированного общественного мнения четко увязывается со стратегической задачей обеспечения национальной безопасности страны. Проф. Ч.Майер определяет национальную безопасность как способность контролировать внутренние и международные условия, которые общественное мнение данного сообщества считает необходимыми для самоопределения или автономии, процветания и благосостояния. В отличие от определений, основанных на защите от внешних угроз и их нейтрализации, иными словами, имеющих в основе оборонительную стратегию, определение Майера позволяет выявить в подходе США к обеспечению национальной безопасности курс на активное и целенаправленное формирование восприятия экологических проблем другими государствами и стимулирование их на проведение такой политики предотвращения экологических угроз, которая отвечает американским приоритетам.

По мнению конгрессмена Гепхарда в период, когда в России борьба вокруг пути развития далеко не закончена, программа двустороннего экологического сотрудничества призвана продемонстрировать в категориях реальной жизни, что именно западная демократия и свободное предпринимательство могут улучшить повседневную жизнь россиян. Еще более четко политические цели этой программы изложил президент Б.Клинтон, заявив, что помощь России в охране окружающей среды и лучшем использовании энергетики является вкладом не только в реализацию американских ценностей, но и в защиту безопасности США.

Доминирование энергетического  направления в программах экологической  помощи СНГ помимо стремления к извлечению высоких прибылей сопряжено с  не менее фундаментальной и долгосрочной целью - развитием и получением доступа  к нефтегазовым месторождениям на территории СНГ и, прежде всего, России в интересах  обеспечения потребностей Запада в  этих ресурсах. Об этом свидетельствует  Европейская энергетическая хартия, которая была подписана государствами  субконтинента в 1991 г. В документе  утверждается, что западный капитал  и опыт должны использоваться для  изучения резервов энергии в СНГ  для того, чтобы обеспечить такое  положение, при котором были бы удовлетворены  будущие энергетические потребности  Запада. Показательно, что Хартия подчеркивает важность мер по сбережению энергии  в Восточной Европе и СНГ, не упоминая о необходимости разработки аналогичной  стратегии для Запада.

В политике природоохранного сотрудничества со странами СНГ США  и другие индустриальные государства  ориентируются также на превращение  экологической помощи в инструмент воздействия на развитие ядерной  энергетики в странах Содружества. На Западе регулярно составляются обзоры состояния и перспектив функционирования этого направления в СНГ, особое внимание уделяется укреплению инспекционных  структур, контролирующих ядерную безопасность на территории Содружества.

Опосредованная, но тем не менее весьма важная роль в западных программах экологической помощи отводится использованию таковой в качестве прикрытия параллельно идущего экспортного потока промышленных отходов в страны СНГ.

На эту опасность в  экологической области указал президент  Б.Ельцин в своем послании по национальной безопасности Федеральному собранию в 1996 г. Он подчеркнул угрозу использования  территории РФ в качестве места захоронения  отходов вредных производств, в  том числе радиоактивных материалов, ядовитых химических веществ и других высокотоксичных и опасных для окружающей среды материалов и веществ, а также размещения на территории России вредных производств.

Наиболее характерный  пример - проект норвежской частно-государственной компании "Гидроаллюминиум" по содействию Братскому заводу в РФ, ведущему выплавку алюминия. Проект знаменует новую тенденцию в западной политике перевода грязных производств за рубеж. На этот раз развитие опасного производства прикрывается мерами по улучшению экологической обстановки на предприятии.

Нельзя недооценивать  угрозы того, что ряд западноевропейских государств продолжают экспортировать токсичные отходы в СНГ, опираясь, зачастую, на противоречия между центром и автономиями в деле контроля такого рода операций. ФРГ, Австрия и Швейцария являются в этом плане ведущими экспортерами.

В ряду серьезных внешних  угроз экологического характера  для России необходимо учитывать  и курс Запада на получение всесторонней информации об источниках, причинах и  факторах экологического ущерба, дислокации таких источников, характере, масштабах  и последствиях негативного воздействия, необходимых затратах на предотвращение или компенсацию ущерба, характере  трансграничного воздействия и  размерах сопряженной международной  ответственности.

Уже в 1993 г. международные  эксперты заявили, что они выявили  совокупность факторов, обусловивших быструю и экстремальную экологическую  деградацию в республиках бывшего  СССР.

Каналы, используемые специалистами  для сбора информации, весьма разнообразны. Важнейшая роль отводится официальным  соглашениям. Примером таковых являются соглашения США с РФ, Украиной, Белоруссией  и Казахстаном об обмене информацией  в отношении ядерных веществ, отходов АЭС и аварий на таких  установках. В рамках программы TACIS создаются деловые центры коммуникаций, обеспечивающие обучение предпринимателей, их контакты вне СНГ и функционирование сетей сбора экологических данных. Среди рекомендаций экспертов по повышению эффективности сбора  экологической информации - направление  западных консультантов на места  и расширение связей с локальными организациями, включая помощь в  создании сетей экологической информации со стороны неправительственных  объединений на Западе.

Концепция устойчивого развития в той части, которая ориентирует  глобальное производство и потребление  на учет экологического императива, является для любого государства - и Россия не представляет собой исключения - важнейшим фактором перестройки  своего подхода к участию в  международной торговле.

Критерий экологичности превращается в определяющий индикатор конкурентоспособности государства на внешних рынках. Объективные и предельно жесткие международные экологические стандарты качества продукции и услуг уже с успехом заменяют традиционные и зачастую необоснованные протекционистские барьеры во внешней торговле. Показателен с этой точки зрения призыв авторов американской стратегии устойчивого развития к федеральному правительству следить за тем, чтобы международные торговые договоры не ставили под сомнение научно-разработанные внутригосударственные стандарты здравоохранения, безопасности или состояния окружающей среды.

Отсутствие должной производственной базы для создания экологически чистой продукции для внутреннего потребления  расширит - по мере появления международных  стандартов качества жизни населения - сферу импортной зависимости  государств, не вышедших на уровень  общемировых экологических стандартов.

Связанный с экологической  стандартизацией комплекс внешнеэкономических  угроз будет оставаться для России реальностью до тех пор пока задача экологизации производства, спроса и потребления не будет осознана как одна из высокоприоритетных проблем для страны.

3. Устойчивое развитие и перспектива управления экологической взаимозависимостью

Реализация стратегии  устойчивого развития неотделима от решения глобальной проблемы ответственности  каждого из государств за участие  в использовании ограниченного  экологического потенциала биосферной оболочки Земли, включающей в себя как  национальные территории, контролируемые остальными странами-членами мирового сообщества, так и внегосударственные пространства.

Императивный характер создания такой системы международной  ответственности определяется взаимозависимостью государств и осознанием того, что  альтернативой может быть только всеобщая экологическая катастрофа.

Вместе с тем, в реальных условиях выхода цивилизации за допустимые пределы использования несущей  емкости Земли, продолжающегося  демографического роста и увеличивающегося разрыва в уровнях жизни индустриальных, развивающихся и переходных государств проблема международной ответственности  превращается в неразрешимую задачу по крайней мере на ближайшие десятилетия.

Наиболее трудным является распределение между государствами  ответственности за использование  потенциала внегосударственных пространств. Это связано во многом с объективными трудностями идентификации ущерба со стороны конкретного государства в условиях, когда нагрузка является результатом деятельности многих стран, оказывает множественное воздействие, охватывает крупные регионы, а ее последствия проявляются далеко не сразу, превращая ущерб в растянутый во времени процесс.

В 1972 г. на Стокгольмской  конференции по охране окружающей среды  была принята декларация, провозгласившая  суверенное право государств на эксплуатацию принадлежащих им ресурсов в соответствии с их собственной политикой в  области окружающей среды. Государства  несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в пределах их юрисдикции или контроля не причиняла ущерба окружающей среде других государств или районам за пределами национальной юрисдикции (принцип 21). В 1992 г. этот принцип был повторен в декларации конференции ООН по окружающей среде и развитию. В декларацию был добавлен принцип, гласящий что различные государства вносят различный вклад в деградацию окружающей среды и несут общую, но дифференцированную ответственность за это.

Наряду с указанными основополагающими  документами принцип международной  ответственности за защиту, сохранение и улучшение окружающей среды  был повторен во множестве других конвенций, договоров, хартий и деклараций. Сформулированная на этой основе обычная норма международного права запрещает государствам осуществлять на своих территориях и в районах за пределами национальной юрисдикции деятельность, сопряженную с риском, без учета прав других государств или общепризнанного принципа защиты глобальной окружающей среды, а также устанавливает, что нарушение обязательства по такой защите является неправомерным актом, подлежащим международной ответственности. Сложность, однако, заключается в том, что далеко не до конца решена проблема предъявления иска. В случае ущерба, наносимого глобальной окружающей среде, зачастую трудно идентифицировать не только государство-источник ущерба, но и конкретное государство, которому нанесен прямой ущерб и которое может выступить истцом. В фокусе действующих инструментов использования ответственности государств находятся, как правило, вопросы о возмещении нанесенного ущерба и гарантиях против его повторения в будущем, но не предотвращения такового. Более того, существуют прецеденты (ядерные испытания Франции в южной части Тихого океана) неэффективных попыток использования концепции ответственности государств для защиты. Все это предопределяет неизбежность разработки промежуточных, частичных, зачастую, несбалансированных (по примеру Киотского протокола к конвенции об изменении климата) решений, которые будут сводится к перераспределению ответственности и возложению ее основного времени на слаборазвитые страны.

4. Внешние угрозы

Объективные препятствия  на пути разработки эффективной и  общеприемлемой системы управления экологической взаимозависимостью лежат в основе угроз для экономических и экологических интересов России, которые должны быть своевременно спрогнозированы, оценены и учтены.

В спектре обсуждаемых  альтернатив наиболее простое решение  проблемы международной ответственности  ряд западных специалистов видит  во введении глобального налога на антропогенную нагрузку на биосферу, в частности, на эмиссию парниковых газов, что, по их оценкам, могло бы способствовать стабилизации выбросов С02 к 2040 г. и обеспечить их полное прекращение к 2100 г. Размеры совокупного налога могли бы составить к середине 21 века от 700 до 1800 млрд.долл.

В контексте расширения масштабов  международной регламентации антропогенной  нагрузки одна из серьезных угроз  связана с идеей управления глобальным экологическим риском, которая уже  нашла свое отражение в международных  соглашениях по предотвращению истощения  основного слоя и изменению климата  Земли. Возникновение обеих проблем  обусловлено как антопогенными, так и природными процессами. Эти проблемы глобальны, ввиду пространственного охвата и с точки зрения длительности сроков (десятки и сотни лет), необходимых для полномасштабного проявления всех направлений их воздействия на природу и человека.

Специфика этих проблем обусловлена  отсутствием достоверных научных  данных о соотношении природных  и антропогенных факторов в возникновении  риска и о степени вероятности  реализации таких рисков и сопряженных  с этим негативных последствий для  человечества. Именно это обстоятельство предопределяет действие двух групп  разнонаправленных факторов. С одной  стороны, риск сопряжен с колоссальным потенциалом воздействия на здоровье человека и возможности устойчивого  развития мирового сообщества, чреват необратимым ущербом глобальной окружающей среде. С другой стороны, осуществление превентивных мер  должно быть обоснованным, поскольку  потребует огромных затрат, связанных  с экологически обусловленными структурными изменениями в национальных экономиках (сферы энергетики, транспорта, ресурсообеспечения) и международных экономических отношениях (торговля сырьем, экологически безопасной технологией).

Международное сообщество остановило свой выбор на превентивном подходе, в основе которого - глобальные меры по сокращению выбросов тепличных газов (прежде всего С02), ведущих к потеплению климата, и отказ от использовании  хлорфторуглеродов (ХФУ), усугубляющих истощение озонового слоя. В решении о превентивном подходе далеко не последнюю роль сыграли индустриальные страны Запада. Наряду с объективно обусловленным стремлением сократить вероятность реализации риска, определяющим явился расчет на получение эффективного рычага воздействия на экономику развивающихся и переходных государств, прежде всего в сфере освоения ими национальных топливных ресурсов и рационализации их использования.

Россия унаследовала от СССР весь комплекс международных обязательств в сфере экологии. Венская конвенция об охране озонового слоя и Монреальский протокол по озоноразрушающим веществам предписывают России прекращение производства ХФУ, лежащих в основе ряда важнейших отраслей промышленности - прежде всего - холодильной техники и противопожарных систем, без которых не может функционировать ни сфера производства и хранения продовольствия, ни система обеспечения пожаробезопасности на гражданских и военных объектах. Перевод промышленности на принципиально новые и экологически безопасные заменители в сегодняшней ситуации требует многомиллиардных затрат и практически нереален в предписанные сжатые сроки. Неприемлемо и игнорирование международных обязательств, поскольку чревато экономическими санкциями и подрывом политической репутации страны. Импорт заменителей, на что не без оснований рассчитывают западные и, прежде всего, американские компании, потребует сотни миллионов долларов и также не может рассматриваться как реально осуществимое решение проблем. Самое парадоксальное в этой ситуации то, что среди ученых до сих пор нет единого мнения о роли - и тем более определяющем вкладе ХФУ в наблюдаемые глобальные процессы изменений в концентрациях озонового слоя над теми или иными частями Планеты. Риск по-прежнему остается риском, а решения о борьбе с ним уже введены в систему международных приоритетов и уже воздействуют на структурную перестройку важных отраслей российской экономики.

В этих условиях правомерны, с нашей точки зрения, вопросы  о соответствии такого международного подхода приоритетам отдельных  стран или групп государств, об источниках формирования международных  приоритетов, путях их согласования с национальными в условиях существования  государств радикально различающихся  и по уровням воздействия на природную  среду, и по масштабам использования  природных ресурсов, и по возможностям сбалансирования экономического развития с природоохранными мерами в рамках концепции устойчивого развития.

С проблемой глобального  управления экологическим риском сопряжена  и вторая, не до конца осознанная угроза национальным интересам России. Суть ее сводится к тому, что соглашения по регламентации риска, причины  и границы которого не определены однозначно, не могут в равной мере носить четкий характер, а вытекающие обязательства быть раз и навсегда конкретизированы. Прецедент конвенций  о защите озонового слоя и изменении  климата с учетом сопровождающих их протоколов свидетельствует о  тенденции в сторону трансформации  конвенционных инструментов в некие  динамичные структуры регламентации, возможности влияния на динамику которых после принятия рамочных соглашений - будут все более и более сокращаться.