Стабилизационный фонд РФ: экономическая целесобразность и специфика использования средств

Содержание

Введение

1. Теоретические основы создания и функционирования стабилизационных фондов в экономике государства

1.1. Понятие, сущность, виды, функции и роль организации и использования стабилизационного фонда на государственном уровне

1.2. Правовые и методологические механизмы организации, управления и использования стабилизационного фонда

2. Анализ создания и функционирования Стабилизационного фонда РФ

2.1. Особенности, динамика и проблемы создания и функционирования Стабилизационного фонда РФ: формирования и использования средств фонда

2.2. Особенности, динамика и проблемы создания и функционирования Стабилизационного фонда Пермского края: формирования и использования средств фонда

3. Перспективные направления и механизмы совершенствования деятельности Стабилизационного фонда РФ

3.1. Определение перспективных направлений совершенствования функционирования Стабилизационного фонда РФ

3.2. Разработка механизмов совершенствования деятельности Стабилизационного фонда РФ по формированию и использованию им денежных средств

Выводы и предложения

Список использованных источников

Введение

В деструктивных условиях мирового финансового кризиса 2008-2011 гг. основой того, что Российская федерация вышла из кризиса быстрее  и с более выгодной позицией, чем развитые страны стало своевременное создание и рациональное использование Стабилизационного фонда  РФ [12, с. 13].

Основными целями создания стабилизационных фондов во всем мире являются сглаживание доходов и расходов государственного бюджета и накопление средств для будущих поколений, когда месторождения, приносящие доход (основа Стабилизационного фонда РФ продажа за рубеж энергетических ресурсов) будут исчерпаны. Для России данная процедура достаточно новое и малоизученное, и актуальное явление, так как в потенциале несет в себе как большие перспективы (цены на нефть на мировом рынке продолжают расти), при правильном расчете и проектировании, так и возможные проблемы (при резком падении цен на нефть, неконструктивном расходовании средств фонда, при и т.д.), что требует особого внимания к динамике формирования и расходования  стабилизационного фонда России.

При этом можно констатировать недостаточное использование российским законодателем мирового опыта создания и функционирования подобных фондов, что также актуализирует значимость исследуемой в данной работе проблематики.

Цель данной курсовой работы: исследовать экономическую целесообразность формирования и специфику использования средств Стабилизационного фонда РФ.

Достижение поставленной цели возможно путем решения следующих функциональных задач:

1. Охарактеризовать теоретические основы создания и функционирования стабилизационных фондов в экономике государства.

2. Проанализировать особенности, динамику и проблемы создания и функционирования Стабилизационного фонда РФ.

3. Определить и разработать перспективные направления и механизмы совершенствования Стабилизационного фонда РФ.

Объект исследования: Стабилизационный фонд РФ: экономическая целесообразность формирования  и специфика использования средств.

Предмет исследования: особенности, проблемы и перспективы совершенствования деятельности Стабилизационного фонда РФ через формирование им и использование денежных средств.

Методы исследования: контент-анализ, имеющейся специальной литературы, а так же других, дополнительных материалов: печатных и электронных источников: газет, журналов, электронных баз, специализированной документации, законодательньно-нормативных актов и статистических данных; системный подход в его субъектно-объектном и структурно-функциональном аспектах; эволюционный подход, позволяющий выявить внутренние закономерности развития объекта исследования; метод экспертных оценок, позволяющий обобщить данные, полученные эмпирическим путем; сравнительный анализ, дающий возможность анализировать различные экономические показатели; использование схем, таблиц, графиков для большей наглядности и информативности выводов и анализа проводимого в данной курсовой работе исследовании.

При написании работы использовались монографии, учебная литература, законодательные акты РФ, государственные Программы по исследуемой проблеме, периодика и статистика выборочно (за последние три года).

Данная курсовая работа состоит из: введения, трех глав (теоретико-методологической, исследовательской (аналитической) и проектной (представляющей направления и механизмы по решению выявленных проблем при учете имеющихся перспектив), выводов и предложений и списка использованных источников.

1. Теоретические основы создания и функционирования стабилизационных фондов в экономике государства

1.1. Понятие, сущность, виды, функции и роль организации и использования стабилизационного фонда на государственном уровне

Государственный инвестиционно-накопительный фонд – обособленная совокупность денежных средств (фонд), образуемая в рамках федерального бюджета, для целей содействия реализации основополагающих конституционных прав граждан Российской Федерации8, финансирования дефицита федерального бюджета, реализации социально значимых, наукоемких и экономически эффективных инвестиционных проектов [11, с. 34].

Бюджетные стабилизационные фонды существуют в целом ряде стран (территорий), где в экономике существенную роль играет добыча полезных ископаемых, в основном — углеводородного сырья.

Появление первых государственных инвестиционно-накопительных институтов в мире принято относить в 1953 году, когда было создано «Управление Инвестиций Кувейта» [12, с. 14]. Впоследствии, уже в 80-х гг. 20 века, опыт создания инвестиционно-накопительных фондов был признан успешным и к настоящему времени в мире функционирует около 40 национальных инвестиционно-накопительных структур, среди которых особое место занимают «Постоянный Фонд Аляски» и «Государственный пенсионный фонд – Глобал». Данные фонды являются мировыми лидерами по доходности и надежности инвестиций и качеству корпоративного управления и часто служат эталоном для вновь создаваемых инвестиционно- накопительных механизмов.

В соответствии с основными функциями, которые призваны выполнять стабилизационные фонды в мировой практике, эти структуры можно разделить на три группы (см. табл. 1) [9, с. 17].

Таблица 1. - Функции стабилизационных фондов стран (территорий), имеющих значительный сырьевой сектор экономики

Собственно бюджетные стабилизационные фонды (в узком определении). Они формируются для обеспечения текущей сбалансированности бюджетов в условиях изменяющейся внешнеэкономической конъюнктуры, а также для регулирования эмиссии (пример — венесуэльский Фонд макроэкономической стабилизации). В период благоприятной ценовой конъюнктуры такие фонды наполняются за счет отчислений от рентных платежей (причем обеспечивается пропорциональность таких отчислений от уровня цен мирового рынка). В условиях низких цен мирового рынка аккумулированные средства используются для финансирования бюджетных расходов.

Именно к этому типу фондов, в соответствии со своим нынешним статусом, относится Стабилизационный фонд Российской Федерации.

Фонды будущих поколений. Такие фонды ориентированы на накопление ресурсов на длительную перспективу — обеспечение бюджетных расходов в условиях исчерпания запасов полезных ископаемых, ухудшения демографического баланса и др. Помимо отчислений рентных платежей (как правило, фиксированных и/или в меньшей степени, чем в предыдущем варианте, зависящих от мировых цен), значимую роль для формирования таких фондов играют доходы от инвестирования накопленных средств. В ряде случаев (кувейтский Фонд для будущих поколений, норвежский Государственный нефтяной фонд) масштабы таких доходов сопоставимы или даже превосходят поступления, непосредственно связанные с природной рентой. Кроме того, в отдельных странах (кувейтский Фонд будущих поколений) в такие фонды зачисляются все виды доходов бюджета при достижении профицита, средства от приватизации государственного имущества и т.п.

Средства таких фондов активно инвестируются в финансовые активы (как правило, зарубежные). Их использование в рамках текущего бюджетного процесса законодательно ограничено или запрещено. В ряде случаев ресурсы бюджетных фондов будущих поколений инвестируются в национальную экономику (с ограничениями для нефтяного сектора — кувейтский Фонд будущих поколений, Нефтяной фонд Омана).

Фонды, предназначенные для аккумулирования и распределения природной ренты среди населения (пример — Постоянный фонд Аляски). В эти фонды на постоянной основе направляются платежи за использование природных ресурсов, которые затем распределяются по индивидуальным счетам граждан. В ряде случаев средства таких фондов инвестируются в зарубежные финансовые активы и не полностью выплачиваются гражданам (аккумулируются), что сближает данные фонды с фондами будущих поколений.

Так сбережения или средства стабилизационного фонда, формируемые полупринудительным образом, помимо сглаживания расходов в периоды низких цен на экспортируемые ресурсы могут быть использованы для погашения внешнего долга страны. По соображениям, аналогичным приведенным выше, более привлекательна ситуация, когда накопленные сбережения используются не для плановых выплат по внешнему долгу, осуществляя таким образом переложение обязательств бюджета на стабилизационный фонд, а повышают благосостояние будущих поколений через внеплановое сокращение и выкуп долгового бремени [14, с.21].

Стабилизационный фонд можно формировать и другим способом – накапливая его с нуля перечислением средств в годы благоприятной конъюнктуры или при помощи регулярных выплат. В такой ситуации фонд формируется следующим образом: все дополнительные доходы свыше базового уровня перечисляются в фонд в благоприятные периоды; когда же доходы низки, часть расходов покрывается отчислениями из фонда, при условии, что в фонде есть средства.

Решение простой модели расходования и сбережения средств без ограничения ликвидности, то есть с возможностью займа средств, когда это необходимо, - это осуществление расходов на одном и том же уровне (в предположении равенства нормы дисконтирования и процентной ставки). В ситуации, когда правительство сталкивается с ограничением ликвидности, то есть не может занимать в периоды неблагоприятной конъюнктуры, при продолжительных отрицательных шоках доходов после исчерпания средств стабилизационного фонда перечислений из него в бюджет не будет, то есть расходы придется сократить до уровня получаемых доходов, которые в этот период низки. Это будет продолжаться до наступления благоприятной ситуации.

Другим, более сложным вариантом формирования стабилизационного фонда является прогнозирование будущих доходов. Предыдущие рассуждения были основаны на том, что случайный характер реализации доходов плохо прогнозируем, и правительство не формирует ожиданий на счет будущих доходов. Если же средний уровень цен и доходов можно спрогнозировать достаточно точно, например, учитывая в формуле отчислений в стабилизационный фонд тренды движения цен и доходов, то использование дополнительной информации в условной формуле формирования стабилизационного фонда позволяет дополнительно снизить возможность неблагоприятной ситуации, когда и доходы и сбережения низки, то есть повысить действенность фонда [14, с.26].

В целом, несмотря на кажущуюся простоту самой идеи формирования стабилизационного фонда – как механизма накопления дополнительных доходов с целью их расходования в неблагоприятных ситуациях, на практике организовать эффективный механизм формирования и использования сбережений достаточно сложно. В условиях ограниченности средств правительства и наличия значительного количества случайных факторов, влияющих на доходы бюджета, простые механизмы (формулы) формирования фонда оказываются недейственными и решают задачу сглаживания расходов только в относительно благоприятных (фонд формируется с начала длительного периода высоких доходов) и предсказуемых условиях.

1.2. Правовые и методологические механизмы организации, управления и использования стабилизационного фонда

Общим правилом является участие в регулировании деятельности государственных инвестиционно-накопительных фондов государственных органов высшей законодательной и исполнительной власти. При этом обычной практикой является оставление за органом законодательной власти самых общих функций по управлению фондами: определение стратегии формирования и использования капитала фондов, реформирование и изменение целостной системы инвестиционно-накопительных фондов страны и др. В то же время орган исполнительной власти обычно отвечает за оперативное управление фондами как в области нормативного регулирования (установление требований к ценным бумагам, предметное регулирование инвестиционной политики фондов и др.), так и в области административно-технического управления фондами (аренда офисных площадей, найм сотрудников, заключение договоров и др.). Кроме этого орган исполнительной власти, как правило, имеет возможность передать функции административно-технического управления фондами другим государственным или частным институтам – центральному банку, специализированному государственному или частному агентству [9, с. 18].

Анализ нормативных источников деятельности российских инвестиционно-накопительных фондов показал значительную схожесть их правового регулирования. Ключевую роль в регулировании их правового статуса играют нормы Бюджетного Кодекса Российской Федерации [1,2,3,4], а также положения ежегодных федеральных законов о федеральном бюджете, требования Постановлений [5, 6].

Так как «Резервный фонд» и «Фонд национального благосостояния» выполняют близкие задачи, имеют во многом сходное правовое регулирование и являются перспективной формой решения целого ряда стратегических задач Российской Федерации.

В Российской Федерации общие нормотворческие правомочия по управлению государственными инвестиционно-накопительными фондами реализуются высшим законодательным органом страны Федеральным Собранием (через принятие  федеральных законов, регламентирующих самые общие и основополагающие вопросы управления средствами фондов). Нормотворческие правомочия более частного характера, регламентирующие важные детали управления фондами, отнесены к ведению органов исполнительной власти - Правительства РФ и Министерства финансов РФ. К компетенции Министерства финансов отнесены также и права по административно-техническому управлению российскими инвестиционно-накопительными фондами.

Правительство РФ и Министерство финансов РФ являются главными органами нормативного и административно-технического управления государственными инвестиционно-накопительными фондами РФ. При этом Правительство РФ осуществляет только нормотворческие функции, а Министерство финансов РФ реализует как нормотворческие функции, в части развития положений, утвержденных Правительством РФ, так и административно-технические функции. Последние при этом могут быть в перспективе переданы в компетенцию органа (или структурного подразделения Министерства), который будет создан для профессионального управления фондами. [12, с. 14].

В соответствии с Бюджетном кодексом РФ федеральными законами "О федеральном бюджете на 2004 г." и "О федеральном бюджете на 2005 г.", постановлением Правительства РФ "О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации" (№ 508 от 30.09.2004) действуют следующие правила, регулирующие формирование и использование Стабилизационного фонда:

Аккумулирование ресурсов в фонде происходит при превышении цен на нефть марки Urals выше базового уровня. Средства, перечисляемые в Стабилизационный фонд, пропорциональны дополнительным объемам собираемых вывозных пошлин на нефть и налога на добычу полезных ископаемых, возникающим в результате превышения фактической цены на нефть над базовой. Кроме того, в случае принятия соответствующего решения в Стабилизационный фонд будет направляться прирост остатков на других счетах бюджета, не израсходованных по итогам года.

Фонд является одним из основных инструментов связывания излишней ликвидности, уменьшает инфляционное давление, снижает зависимость национальной экономики от неблагоприятных колебаний поступлений от экспорта сырьевых товаров» [20, с. 17].

Средства Стабилизационного фонда находятся в управлении Минфина РФ и могут размещаться в долговых обязательствах иностранных государств. Доходы от размещения средств Стабилизационного фонда не капитализируются, а относятся к доходам федерального бюджета.

Расходование средств Стабилизационного фонда предусматривается в условиях неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуры (цены на нефть ниже базового уровня).

Объемы расходуемых в этом случае средств не должны "превышать расчетного сокращения доходов федерального бюджета при неблагоприятной экономической конъюнктуре".

Средства фонда разрешено использовать для покрытия внутригодовых кассовых разрывов бюджета (в пределах 1/24 проекта годовых доходов бюджета) даже в том случае, когда цена на нефть ниже базовой.

Средства Стабилизационного фонда могут использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета, а также на иные цели в случае. (ст. 96.3 Бюджетного кодекса) [23, с. 12].

Между тем, отечественное законодательство не содержит специального нормативного документа или отдельной статьи в нормативном акте, посвященной подробному определению компетенции Министерства финансов РФ в области управления средствами российских государственных инвестиционно-накопительных фондов. В результате, установление реального содержания компетенции Министерства финансов РФ, выходящего за пределы общих  правомочий управления фондами, требует довольно громоздкой по объему работы по выявлению отдельных несистематизированных положений различных нормативных актов. Данное обстоятельство со всей очевидностью говорит о необходимости определенной модернизации отечественного законодательства и введения в него (например, в ст. 96.11 Бюджетного Кодекса РФ и одновременно в Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 955 «О порядке управления средствами Резервного фонда» и Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2008 г. № 18 «О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния») специального регулирования (в виде отдельной статьи, пункта или абзаца), комплексно определяющего компетенцию Министерства финансов РФ в сфере управления средствами государственных инвестиционно-накопительных фондов.

При этом нововведение должно содержать указание на конкретные полномочия Министерства финансов РФ по управлению денежными средствами фондов, регламентации валютной структуры их средств, определению требований к объектам инвестиций и правил принятия инвестиционных решений. Кроме этого должны быть указаны министерские правомочия по контролю за использованием средств фондов, зафиксирована обязанность Министерства обеспечивать публичность инвестиционно-накопительной деятельности фондов, а также установлен общий порядок взаимодействия Министерства с Центральным банком РФ и Федеральным Казначейством по вопросам, связанным с управлением «Резервным фондом» и «Фондом национального благосостояния».

В следующей части курсовой работы проанализируем особенности, динамику и проблемы создания и функционирования Стабилизационного фонда РФ.

2. Анализ создания и функционирования Стабилизационного фонда РФ

2.1. Особенности, динамика и проблемы создания и функционирования Стабилизационного фонда РФ: формирования и использования средств фонда

В Российской Федерации идея создания государственного инвестиционно-накопительного фонда, аккумулирующего и наращивающего государственные доходы от изъятия природной ренты, была впервые озвучена Президентом РФ в Бюджетном Послании 2001 года. Через год, в декабре следующего 2002 года, председатель Правительства Российской Федерации М. Касьянов официально предложил заменить существовавший к тому времени финансовый резерв «Стабилизационным Фондом Российской Федерации». После завершения всех обсуждений и консультаций 23 декабря 2003 года вступил в силу федеральный закон «О внесении дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части создания Стабилизационного Фонда РФ» №184-ФЗ, в соответствии с которым в Бюджетный Кодекс РФ была введена глава 13.1 «Стабилизационный Фонд Российской Федерации», а 1 января 2004 года был учрежден собственно «Стабилизационный Фонд Российской Федерации» [11, с. 35].

Если накопленный объем средств Фонда превышал 500 млрд. рублей, сумма превышения могла быть использована на иные цели. Так, в 2005 году 22,6 млрд. долларов направлены на цели, связанные с погашением внешнего долга, более 1 млрд. долларов направлено на покрытие дефицита Пенсионного фонда РФ.

В 2006 году деньги были переведены в ценные бумаги с номинацией в трех валютах: в долларах США (45%), в евро (45%), в английских фунтах стерлингов (10%).

С 2008 года Стабилизационный фонд прекратил свое существование, «Стабилизационный фонд Российской Федерации» был реформирован и разделен на две составляющие – «Резервный фонд» и «Фонд будущих поколений» (впоследствии – «Фонд национального благосостояния»), составляющих на текущий момент времени целостную систему государственных инвестиционно-накопительных фондов Российской Федерации, которые росли практически непрерывен вместе с ценами на нефть. (рис. 1.) [15].

Рисунок - 1. Стабилизационный фонд РФ

Между тем как видно по рис. 2. и 3. динамика роста Фонда по сравнению с зарубежным опытом в России носит деструктивный характер.

Рисунок - 2. Размер средств, накопленных Стабилизационном фонде России (до конца 2007 года), в сумме в Резервном фонде и в Фонде будущих поколений России (с конца 2008 года), в Государственном пенсионном фонде Норвегии и Национальном фонде Казахстана, на конец года [19, с. 13]

Рисунок - 3 Размер средств (в долларах США), накопленных за год в Стабилизационном фонде России (до конца 2007 года), в сумме за год в Резервном фонде и в Фонде будущих поколений России (с конца 2008 года), за год в Государственном пенсионном фонде Норвегии и Национальном фонде Казахстана в расчете на 1 доллар экспортированных в этом году топливных ресурсов. [19, с. 13]

Таким образом, очевидно  неэффективное формирование средств стабфонда РФ. Рассмотрим специфику использования средств стабфонда.

Наибольший массив стабфонда РФ вложен в ценные бумаги США, рис. 4.

По состоянию на 01.01.2008 ЦБ РФ вложил в ценные бумаги фондов Fannie Mae и Freddie Mac, а также Federal Home Loan Banks (все - США) 21% золотовалютных резервов РФ (100,8 млрд. долл.) [18, с. 34].

Рисунок – 4. Объем казначейских ценных бумаг США, держателем которых является Россия, млрд. долл.

В развитие отечественной экономики и социальной сферы деньги стабфонда не вкладывались по  причине, по заявлению министра финансов Кудрина, во избежание роста инфляции [17, с. 25].

Между тем, во-первых, следует отметить, что доллар обесценивается. Во-вторых, в последние годы США быстро наполняли мировой рынок валюты печатаемыми без меры и ничем не обеспеченные доллары. Пока они накапливаются в международных резервах государств (в основном, в странах, которые в больших объемах производят товары на экспорт или экспортируют сырье, т.е. в Китае, Японии, Республике Корея, Сингапуре, России и др.), в различных фондах государств, в долговых обязательствах США. Но долго так продолжаться не может. Долг США уже огромен. По итогам 2010 финансового года дефицит бюджета США снизился до 1,294 трлн. долларов (8,94% ВВП) с рекордных 1,416 трлн. долларов в предшествующем финансовом году. Что также  указывает на нерациональное использование и формирование средств стабфонда РФ [27, с.9].

Между тем в период мирового финансового кризиса 2009-2010 гг., вполне опосредованно, в виду трат на выход РФ из этого состояния, поддержки экономики и непредвиденные траты на социальные нужды, совокупный объем средств Резервного фонда РФ, представленный на рис. 5, имеет тенденцию к уменьшению. [18, с. 36].

Рисунок - 5. Совокупный объем средств Резервного фонда РФ в период с февраля 2008 по декабрь 2010 гг.

На 1 июня 2011 года Резервный фонд РФ составил 745,86 млрд рублей, Фонд национального благосостояния - 2,6 трлн рублей

Остатки средств на отдельных счетах по учету средств Резервного фонда составили:

- 11,08 млрд долларов США;

- 9,04 млрд евро;

- 1,58 млрд фунтов стерлингов.

Совокупная расчетная сумма дохода от размещения средств Резервного фонда на счетах в иностранной валюте в Банке России, пересчитанного в доллары США, за период с 15 января по 31 мая 2011 г. составила 0,12 млрд долларов США, что эквивалентно 3,48 млрд рублей. Курсовая разница от переоценки остатков средств на указанных счетах за период с 1 января по 31 мая 2011 г. составила отрицательную величину (-)29,04 млрд рублей.

Совокупный объем Фонда национального благосостояния составил 2 597,55 млрд рублей, что эквивалентно 92,54 млрд долларов США, в том числе:

1) на отдельных счетах по учету средств Фонда национального благосостояния в Банке России размещено:

- 28,25 млрд долларов США;

- 24,60 млрд евро;

- 4,47 млрд фунтов стерлингов;

2) на депозитах во Внешэкономбанке размещено 437,02 млрд рублей, в том числе:

- 285,61 млрд рублей - на депозиты со сроком возврата не позднее 31 декабря 2019 г. и процентной ставкой 6,25 % годовых;

- 118,41 млрд рублей - на депозиты со сроком возврата не позднее 25 декабря 2020 г. и процентной ставкой 7,25 % годовых;

- 30,00 млрд рублей - на депозит со сроком возврата 25 декабря 2017 г. и процентной ставкой 6,25 % годовых;

- 3,00 млрд рублей - на депозит со сроком возврата 29 мая 2020 г. и процентной ставкой 6,25 % годовых;

3) на депозитах во Внешэкономбанке размещено 6,25 млрд долларов США, в том числе:

- 2,75 млрд долларов США - на депозиты со сроком возврата не позднее 31 октября 2011 г. и плавающей процентной ставкой, превышающей на 2,75 процентных пункта ставку ЛИБОР на срок шесть месяцев;

- 3,504 млрд долларов США - на депозит со сроком возврата 13 декабря 2012 г. и плавающей процентной ставкой, превышающей на 3,00 процентных пункта ставку ЛИБОР на срок шесть месяцев.

В мае 2011 г. в федеральный бюджет поступили доходы от размещения средств Фонда национального благосостояния на депозиты во Внешэкономбанке в сумме 0,33 млрд рублей, что эквивалентно 0,01 млрд долларов США. Совокупный доход от размещения средств фонда на депозиты во Внешэкономбанке с января по май 2011 г. составил 14,49 млрд. рублей, что эквивалентно 0,49 млрд долларов США.