Стадии административной деятельности

Оглавление.

ВВЕДЕНИЕ

Содержанием административной юрисдикции как правоохранительной деятельности органов внутренних дел является своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела об административном правонарушении, разрешение его в точном соответствии с законодательством Российской Федерации и применение к виновному лицу административного наказания, предусмотренного санкцией правовой нормы.

Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел - это совокупность взаимообусловленных процессуальных действий, совершаемых ее сотрудниками, которые включают в себя: установление фактических обстоятельств дела: процессуальное оформление результатов административного расследования и направление протокола об административном правонарушении и других материалов дела по подведомственности; рассмотрение дел и принятие юрисдикционного решения по ним; исполнение постановлений о наложении административных наказаний.

Вступивший в законную силу 1 июля 2002 г. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ)¹ определил процедуру рассмотрения дела об административном правонарушении.

Сотрудники органов внутренних дел назначают за совершение противоправных, виновных деяний различные меры административного наказания, предусмотренные КоАП РФ, применение которых возможно лишь в установленном законом порядке.

В представленной работе обозначены задачи, принципы и стадии производства по делам об административных правонарушениях.

§ 1. Задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях

Сущность производства по делам об административных правонарушениях  достаточно четко и полно сформулирована в статье 24.1 КоАП РФ, где определены задачи этого вида процессуальной деятельности: своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в точном соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.

Производство  по делам об административных правонарушениях  надо рассматривать в качестве комплекса административно-процессуальных норм и процессуально-процедурных действий субъектов правоприменения по обеспечению реализации административно-правовых санкций. Поэтому производство по делам об административных правонарушениях определяется и как правовой институт, и как вид административно-процессуальной деятельности.

В первом случае - это совокупность административно-процессуальных норм, определяющих порядок разрешения конкретных дел об административных правонарушениях; во втором - урегулированный административно-процессуальными нормами порядок совершения действий участников административно-юрисдикционных правоотношений в связи с реализацией задач (производства по делам об административных правонарушениях, выделенных статьей 24.1 КоАП РФ).

Производство  по делам об административных правонарушениях, являясь составной частью административного  процесса, имеет свою структуру, образуемую совокупностью стадий, характеризующихся функциональной специфической направленностью, относительной самостоятельностью и логической завершенностью. Оно осуществляется на основе общих принципов административного процесса. Наряду с этим в данном производстве уполномоченными на то органами и должностными лицами административной юрисдикции   реализуются   общеюрисдикционные   принципы,   имеющие свою специфику, обусловленную административно-правовой природой возникающих правоотношений, регулируемых административно-процессуальными нормами.

В числе таких принципов следующие:

- законности;

- оперативности;

- непосредственности;

-  равенства всех граждан перед законом и органом, рассматривающим дело;

- публичности;

- гласности;

- состязательности;

- национального  языка производства;

- объективной  истины;

- двустепенности;

- диспозитивности;

- устности и  т.д.²

Краткая правовая характеристика их сущности может быть представлена следующим образом.

1.  Принцип законности находит свое выражение в том, что применение мер административного принуждения допустимо только на основаниях и в порядке, установленным законом. Это значит, что такие меры могут быть применены только к лицам, виновным в совершении противоправных деяний, за которые предусмотрена административная ответственность. При этом административные взыскания   могут   быть   наложены   только   компетентными   органами (должностными лицами) с соблюдением материально-правовых и процессуально-правовых норм. Эти кардинальные положения подкрепляются четким указанием закона на то, что соблюдение требований закона при применении мер административного взыскания обеспечивается систематическим контролем вышестоящих органов и должностных лиц, прокурорским надзором, правом обжалования постановлений (ст. 30.1 КоАП РФ).

2.  Принцип оперативности связывается с краткостью материально-правовых и процессуально-правовых сроков в сфере административной юрисдикции. В числе таковых срок давности наложения административного взыскания (не позднее двух месяцев со дня совершения или обнаружения правонарушений - п.1  ст.4.5 КоАП РФ). КоАП РФ установил краткие сроки рассмотрения дел - одни сутки, трое, пять и семь суток со дня поступления в соответствующий орган дела. Во всяком случае, дело подлежит рассмотрению в 15-дневный срок (п.1 ст 29.6 КоАП РФ ). КоАП РФ предусматривает также краткие сроки исполнения постановлений о применении административных взысканий (15 дней для добровольного исполнения взысканий имущественного характера). Постановления судей подлежат немедленному исполнению (п.1 ст. 32.8 КоАП РФ).

3.  Принцип непосредственности в производстве по делам об административных правонарушениях характеризуется тем, что разбирательство производится устно, но при этом все процессуальные действия фиксируются. Составляется протокол об обнаружении проступка (ст. 28.5 КоАП РФ). В протоколах фиксируются объяснения привлекаемых к ответственности лиц и других участников производства (ст. 28.2 КоАП). Объявляется подлежащее рассмотрению дело, и разъясняются права и обязанности участникам разбирательства. Реализации принципа непосредственности способствуют установленные законом права и обязанности участников процесса (ст. 25.1-25.11 КоАП РФ).

4.  Принцип равенства перед законом и органом, рассматривающим дело, всех граждан, независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств, сформулирован в ст. 19 Конституции РФ³ и закреплен ст. 1.4 КоАП РФ.

5.  Принцип публичности находит свое проявление в том, что применение законодательства об административных правонарушениях осуществляется в интересах государства, от имени государства и органами (должностными лицами), уполномоченными на это государством. Так, меры административной ответственности за правонарушение устанавливаются законодательными органами государства; применение мер административного воздействия производится только уполномоченными на то государством органами и должностными лицами в пределах их компетенции и в точном соответствии с законодательством; перечень органов и должностных лиц, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях, установлен законом (ст. 23.2 - 23.71 КоАП РФ).

6.  Принцип гласности проявляется, прежде всего, в том, что все дела об административных правонарушениях рассматриваются открыто, за исключением случаев, если это может привести к разглашению государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а равно в случаях, если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, членов их семей, их близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц (ст. 24.3 КоАП РФ).

7.  Принцип состязательности проявляется в том, что лица, привлеченные к административной ответственности, и потерпевшие, а также их представители, адвокат, прокурор наделены равными процессуальными правами и свободны в выборе предусмотренных законом доказательств и средств доказывания (гл. 25 КоАП РФ). Указанные положения закона о правомочиях участников производства обязывают органы, рассматривающие дело, учитывать позицию этих участников процесса и мотивировать в постановлении принимаемое решение по делу с учетом их мнения.

8.  Принцип национального языка в производстве по делам об административных правонарушениях закреплен в ст. 24.2 КоАП РФ, в которой регламентировано также правовое положение переводчика.

9.   Принцип объективной истины по делам об административных правонарушениях обеспечивается посредством строгого соблюдения порядка рассмотрения таких дел, установления фактических обстоятельств дела и оценки доказательств. В необходимых случаях к рассмотрению дел привлекаются эксперты (ст. 25.9 КоАП РФ). Важное социально-правовое и нравственное значение имеет закрепленное в ст. 51 Конституции РФ положение о том, что никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников. Помимо отражения этого положения, Декларация прав и свобод человека и гражданина⁴ установила, что признаются не имеющими юридической силы доказательства, полученные с нарушением закона (ст. 34 Декларации прав и свобод человека).

Судья, члены  коллегиального органа, должностное  лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу (ст.26.11 КоАП РФ).

10.  Принцип двустепенности реализуется правом обжалования постановления лицом, в отношении которого оно вынесено, и потерпевшим (ст. 30.1 КоАП РФ). Закон предусматривает возможность обжаловать постановления как вышестоящему органу (должностному лицу) по отношению к вынесшему постановление, так и в суд (ст.  30.2 КоАП  РФ).  Законодательство об административных правонарушениях усиливает значение судебной защиты прав граждан, в том числе в связи с производством по делам об административных правонарушениях (ст. 46 Конституции РФ).

11.  Принцип диспозитивности проявляется в использовании участниками процесса предоставленной законом возможности распоряжаться своими правами. Например, лицо, которому административным правонарушением причинен имущественный или иной вред (потерпевший), вправе обратиться в органы милиции с устным или письменным заявлением либо не обращаться вовсе; участники процесса вправе знакомиться со всеми материалами дела, заявлять ходатайства, пользоваться помощью переводчика, в предусмотренных законом случаях обжаловать постановления об административных правонарушениях (гл. 25 КоАП РФ). Но они вправе и не использовать указанные возможности. Это не освобождает органы административной юрисдикции от обязанностей разъяснять права участникам процесса, обеспечивать реальную возможность для участия в деле адвоката, обжалования постановления и т.д. Прокурор также обязан реагировать на нарушения закона в административно-юрисдикционном процессе.

12. Принцип устности  состоит в том, что дела рассматриваются  с учетом устных объяснений участников процесса, хотя и с записью их в протоколе или фиксацией их сущности непосредственно в постановлении по делу.

§ 2. Стадии производства по делам об административных правонарушениях

Стадиями производства по делам об административных правонарушениях являются логически связанные, один за другим следующие, этапы совершения определенных действий субъектами правоприменения,   направленные   на   решение   промежуточных   и окончательных задач производства. Стадии в отличие от производства не всегда заканчиваются составлением итогового процессуального документа. Например, не выносится в виде отдельного процессуального документа решение о направлении дела об административном правонарушении по подведомственности для рассмотрения по существу; в упрощенной форме - путем отметки на копии постановления - фиксируется окончание исполнения постановления о взыскании административного штрафа.

В производстве по делам об административных правонарушениях  различают следующие стадии производства:

• Возбуждение дела и административное расследование.

• Рассмотрение дела по существу и вынесение постановления.

• Обжалование  или опротестование постановления.

• Исполнение постановлений.

• Пересмотр  постановлений, вступивших в законную силу.

Стадия обжалования (опротестования) называется факультативной, не обязательной, так как ее может и не быть, если не поступит жалобы или протеста прокурора на постановление по делу. Стадия пересмотра вступивших в законную силу постановлений является исключительной, постановление может быть пересмотрено в таком порядке только при обнаружении грубого и очевидного нарушения закона. Остальные стадии производства по делам об административных правонарушениях (возбуждения, рассмотрения дела и исполнения постановлений) являются обязательными.

Правоприменительный процесс по делам об административных правонарушениях в отношении  физических и юридических лиц, достаточно полно регламентирован КоАП РФ.

Возбуждение дела

Стадия возбуждения  дела об административном правонарушении, будучи начальным этапом производства, имеет определяющее значение для всего правоприменительного процесса. На этой стадии по абсолютному большинству дел правомочные должностные лица органов административной юрисдикции совершают комплекс процедурно-процессуальных действий, в ходе которых устанавливается факт совершения проступка, производится его фиксация в протоколе об административном правонарушении, определяется круг допустимых доказательств и средства доказывания, подведомственность дела для рассмотрения по существу и дело направляется по подведомственности. Предварительная подготовка по делу об административном правонарушении производится по месту совершения проступка.  Наряду с этим возможно выполнение отдельных действий по месту жительства нарушителя или по месту учета транспортных средств.

Срок проведения административного расследования  не может превышать один месяц  с момента возбуждения дела об административном правонарушении, В  исключительных случаях указанный  срок по письменному ходатайству  должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца, а по делам о нарушении таможенных правил начальником вышестоящего таможенного органа - на срок до шести месяцев.

Для возбуждения  дела об административном правонарушении необходимо наличие повода и основания.

Поводами к  возбуждению дела об административном правонарушении является информация о  правонарушении, которая может быть получена из следующих источников:

-  непосредственное    обнаружение   должностными    лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

-  поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы,  содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

-  сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (ст. 28.1 КоАП РФ).

Что касается анонимной информации, то на практике её не относят к поводам возбуждения дела⁵. Сотрудник органов внутренних дел фактически по своему усмотрению решает судьбу анонимных заявлений. Если же проверка анонимного заявления проведена и в ходе нее подтвердился факт правонарушения, то поводом к возбуждению дела в этом случае будет не анонимное заявление, а непосредственное обнаружение сотрудником органов внутренних дел признаков правонарушения.

Основаниями к  возбуждению дела об административном правонарушении являются фактические  данные, указывающие на признаки, характеризующие  деяние как правонарушение. При наличии  оснований правомочное должностное лицо составляет протокол об административном правонарушении. Протокол составляется по каждому факту обнаруженного административного правонарушения уполномоченным на то должностным лицом. Вопрос о порядке составления протокола решается в каждом случае установления административной ответственности за правонарушения.

Физическому лицу или законному представителю  юридического лица, в отношении которых  возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему по их просьбе вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении (ст. 28.2 КоАП РФ).

Производство  по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое  производство подлежит прекращению  при наличии хотя бы одного из следующих  обстоятельств:

1) отсутствие  события административного правонарушения;

2)  отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправного действия (бездействия) возраста, предусмотренного Кодексом для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправное действие (бездействие);

3) действия лица  в состоянии крайней необходимости;

4)  издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;

5)  отмены закона, установившего административную ответственность;

6)  истечения сроков давности привлечения к административной ответственности;

7)  наличия по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении либо постановления о возбуждении уголовного дела;

8)  смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

По окончании  предварительной подготовки по делам  об административных правонарушениях  компетентные органы (должностные лица) вправе принимать следующие решения:

-  передать материалы для рассмотрения и решения вопроса о применении мер административного взыскания по подведомственности органам (должностным лицам);

-  передать  материалы  прокурору,  органу  предварительного следствия или дознания, если в действиях правонарушителя содержатся признаки преступления.

Рассмотрение  дел

Важнейшей составляющей производства по делу об административном правонарушении является стадия рассмотрения дела об административном правонарушении. На данной стадии осуществляется реализация материальных и процессуальных норм КоАП РФ⁶.

Вторая стадия производства по делу об административном правонарушении получила свое правовое закрепление в гл. 29 КоАП РФ, определяющей порядок подготовки и рассмотрения дела.

Стадия рассмотрения дела об административном правонарушении состоит из следующих этапов:

1.  Подготовка к рассмотрению дела.

2. Непосредственное  рассмотрение дела и принятие  по нему решения.

3. Доведение  принятого решения до сведения участников производства.

При получении  протокола об административном правонарушении и других материалов дела на рассмотрение на этапе подготовки к рассмотрению в соответствии с положением ст. 29.1 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, уполномоченные рассматривать материалы дела, выясняет следующие обстоятельства:

1. Относится  ли к их компетенции рассмотрение данного дела.

Если рассмотрение дела об административном правонарушении не относится к их компетенции, то в соответствии со ст. 29.4 КоАП РФ и выносится определение о передаче материалов дела на рассмотрение по подведомственности. Несоответствие подведомственности может быть выявлено не только на этапе подготовки к рассмотрению, но и в процессе самого рассмотрения дела. В этом случае по результатам рассмотрения дела выносится определение о передаче дела на рассмотрение по подведомственности в соответствии с положением п. 2 ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ.

2. Имеются ли  обстоятельства, исключающие возможность  рассмотрения данного дела.

Субъект административного права, на рассмотрение которому передано дело об административном правонарушении, не может рассматривать данное дело в случае, если он:

а) является родственником (положение ст. 1142 Гражданского кодекса РФ⁷ определяет, что близкими родственниками являются - супруг, супруга, родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и родные сестры, дедушка, бабушка, внуки):

-лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении;

-потерпевшего (под потерпевшим понимается физическое лицо, которому в результате административного правонарушения причинен имущественный или физический (телесный) ущерб, моральный вред);

-законного представителя физического или юридического лица;

-защитника или представителя.

б) лично, прямо или косвенно заинтересован в разрешении дела.

3. Правильно ли составлен  протокол об административном  правонарушении и другие протоколы, предусмотренные КоАП РФ, а также правильно ли оформлены иные материалы дела.

Наличие различного рода документов в деле об административном правонарушении обусловлено осуществлением процессуальных действий, предусмотренных КоАП РФ. К таким документам, в частности, можно отнести: протокол о применении к лицу мер обеспечения производства по делу; заключение эксперта; сведения, необходимые для разрешения дела, истребованные сотрудниками органов внутренних дел в соответствии со ст. 26.10 КоАП РФ.

4. Имеются ли обстоятельства, исключающие производство по 
делу об административном правонарушении.

При наличии хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу, выносится постановление о прекращении производства по делу согласно ст. 28.9, 29.9 КоАП РФ, с соблюдением требований, предусмотренных ст. 29.10 КоАП РФ.

5. Достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рас- 
смотрения по существу.

6. Имеются ли ходатайства и отводы.

Под ходатайством понимается официальная просьба лица, участвующего в производстве по делу об административном правонарушении, адресованная сотруднику, в производстве которого находится дело⁸. Исчерпывающий перечень лиц, которые вправе заявлять ходатайства, определен ст. 25.1-25.11 КоАП РФ.

В соответствии со ст. 29.4 КоАП РФ на этапе подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении в случае необходимости выносится определение и разрешаются следующие вопросы:

1. О назначении времени  и места рассмотрения.

ихо-их

Положение ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ определяет, что дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. Однако по ходатайству лица (подразумевается физическое лицо), в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту его жительства. Ходатайство указанным лицом должно быть подано в письменной форме и в соответствии с ч. 2 ст. 24.4 КоАП РФ подлежит немедленному рассмотрению.

Дело об административном правонарушении, по которому проведено административное расследование, рассматривается по месту нахождения органа, проводившего административное расследование. Дело об административном правонарушении в отношении несовершеннолетних, квалифицируемое по ст. 6.10 КоАП РФ «Вовлечение несовершеннолетнего в употребление пива и напитков, изготавливаемых на его основе, спиртных напитков или одурманивающих веществ» и по ст. 20.22 КоАП РФ «Появление в состоянии опьянения несовершеннолетних, а равно распитие ими пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции, потребление ими наркотических средств или тройных веществ в общественных местах», рассматривается по месту жительства.

Дело об административном правонарушении, влекущем лишение права управления транспортным средством, может быть рассмотрено по месту учета транспортного средства.

2. О вызове  лица, в отношении которого ведется  производство по делу об административном  правонарушении, потерпевшего, законного представителя физического и юридического лица, защитника и представителя, свидетеля, понятого, специалиста, эксперта, переводчика, об истребовании необходимых дополнительных материалов по делу, о назначении экспертизы.

Часть 2 ст. 25.1 КоАП РФ определяет, что дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено  лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица, о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела, либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

При рассмотрении дела об административном правонарушении, влекущем административный арест или административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина либо лица без гражданства, присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу, является обязательным.

Должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, вправе признать обязательным присутствие при рассмотрении дела лица, в отношении которого ведется производство по делу.

По положению  ст. 26.10 КоАП РФ, к сведениям, необходимым  для разрешения дела об административном правонарушении, относятся сведения, изложенные в документах. Указанные сведения могут быть добровольно представлены участниками производства по делу об административном правонарушении должностному лицу, в производстве которого находится дело, и приобщены к делу в качестве доказательств либо, при наличии признаков, указанных в ст. 26.6 КоАП РФ, - в качестве вещественных доказательств или истребованы должностным лицом.

В случае если при  производстве по делу об административном правонарушении возникает необходимость в использовании специальных познаний в науке, технике, искусстве или ремесле, должностное лицо, в производстве которого находится дело, выносит определение о назначении экспертизы (ст. 26.4 КоАП РФ).

Определение обязательно  для исполнения экспертами или учреждениями, которым поручено проведение экспертизы.

Приказом МВД  России утверждена Инструкция по организации производства судебных экспертиз в экспертно-криминалистических подразделениях органов внутренних дел Российской Федерации⁹. Инструкция определяет условия и порядок производства судебных экспертиз в экспертно-криминалистических подразделениях органов внутренних дел Российской Федерации в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации, Федерального закона «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации»¹⁰, иных законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов Министерства внутренних дел Российский Федерации.