Стадии аккредитования дипломатических представителей

Содержание

Введение

1. Зарождение российской дипломатии и дипломатической службы
2. Дипломатическая реформа Петра I: переход к европейской модели дипломатической службы
3. Дипломатическая служба в после петровские времена
4. Внешнеполитический аппарат российской империи конца XIX — начала XX в.

Заключение

Список  литературы 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

                              Введение

      Дипломатическая служба в системе государственного управления сформировалась в определенное время (эпоха Возрождения) и в определенном месте (итальянские города-государства). Именно здесь появились первые постоянные дипломатические представительства. Милан и Мантуя в 1375 г. обменялись послами-резидентами, чтобы лучше согласовывать свои действия против Вероны. В дальнейшем подобные представительства все чаще осуществляются на взаимной и регулярной основе, сначала между итальянскими государствами, а затем и другими странами.

      С течением времени такие организационные формы восприняли другие страны, каждая из которых внесла в дипломатическую службу свои черты, характеризующие культуру и особенности национальной дипломатии. Но общим для всех внешнеполитических служб было:

- наличие государственных внешнеполитических канцелярий;

- формирование класса оплачиваемых из государственной казны чиновников, профессионально занимающихся обеспечением внешнеполитической деятельности государства;

- распространение системы взаимных постоянных дипломатических представительств;

- появление особого типа дипломатической корреспонденции и дипломатических архивов.

      Важным  моментом в становлении дипломатической  системы стала так называемая «папская революция» начала XI в., положившая начало четкому разделению светских и церковных функций. Утверждение светского начала в ренессансном миропонимании проложило путь новому порядку властвования, в котором на суверенитет, то есть верховную власть, претендует не только папа римский и император Священной Римской империи, но и множество светских правителей. Естественно, что в таких условиях каждый король тщательно заботился, чтобы его представления о собственном статусе были признаны не только при его дворе, но и при дворах других коронованных особ. Таким образом, королевский посол в новой дипломатической системе выступал в роли герольда королевского суверенитета.

      Параллельно складывается система международных отношений, основанная на принципах равновесия. В XVI—XVII вв. поиск равновесия становится основным содержанием внешней политики практически всех ведущих европейских государств. Соблюдение равновесия требовало гибких коалиций и союзов, достоверного знания о намерениях и возможностях правителей и их государств. Осуществление подобной политики могла обеспечить лишь хорошо развитая, профессионально организованная система взаимных и постоянных дипломатических представительств, руководимых из центра соответствующими канцеляриями. Такая система впервые сложилась в Италии.

      Политика  равновесия, таким образом, с одной стороны, стимулировала появление организованной и постоянной дипломатической службы, а с другой стороны, именно эффективная дипломатия сделала возможным осуществление политики равновесия. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Зарождение  российской дипломатии и дипломатической службы

      Становление профессиональной дипломатической  службы в России происходило по мере расширения и укрепления централизованного государства. Исторические рамки этого процесса охватывают XV—XVII вв. и в целом совпадают с общеевропейскими. С возвышением Московского княжества особое место заняла Боярская дума, состоявшая из представителей феодальной знати. С XV в. она превратилась в постоянный совещательный орган. Это отражено в потоке дипломатических документов, появившихся во времена правления Ивана III (1462—1505). Прием иностранных дипломатов, ведение переговоров, составление документации по посольским делам — все находилось в ведении Боярской думы.

      По  мере централизации власти Боярская дума стала мешать государю проводить самодержавную внешнюю политику. Поэтому в правление Василия III возник частный совет государя, своего рода кабинет, состоявший из доверенных лиц царя — Ближняя дума. Она готовила решения и выносила их на утверждение Боярской думы. Именно «ближние думцы» чаще всего упоминаются как личные представители царя во время переговоров с иноземными дипломатами. Этот обычай сохранялся и в XVII в. Глава дипломатического ведомства боярин А.Л.Ордин-Нащекин писал царю Алексею Михайловичу (1645—1676): «В Московском государстве искони, как и во всех государствах, посольские дела ведают люди тайной Ближней думы».

      Кроме Боярской и Ближней думы существовало и другое учреждение, которое в своей деятельности соприкасалось с посольскими делами — это Казна. В XV — начале XVI в. Казенный двор, располагавшийся на территории Московского Кремля, был одним из первых учреждений по внешним связям и одновременно хранилищем дипломатических документов. Здесь бояре и казначеи принимали послов.¹

      С XV — первой половины XVI в. в дипломатических сношениях России отмечено участие представителей нового сословия — дьяков и их помощников — подьячих. С 80-х годов XV в. документы говорят о выделении категории посольских дьяков . Они присутствовали на приемах, выступали с речами от имени великого князя, записывали ход переговоров. Дьяки принимали грамоты от иностранных послов, были постоянными членами «ответных» комиссий, нередко сами выезжали за границу в составе посольства. При их участии писались наказы, они же ведали дипломатической документацией. Дворцовые дьяки занимались размещением и устройством иностранных дипломатов.

      По  мере расширения функций центральной  власти появляются новые учреждения — приказы — структуры, аналогичные итальянским «канцеляриям». Возникновение приказа по внешним делам — Посольского приказа, большинство историков относят к периоду правления Ивана IV (1533—1584). Посольский приказ обладал обширными полномочиями, помимо внешних сношений, ведал иностранными купцами, занимался выкупом и обменом пленных, управлял рядом территорий, заведовал почтой, сбором таможенных и других налогов. Такие обширные функции затрудняли работу посольского приказа, вызывали определенное недовольство. Не случайно Ордин-Нащекин (1667—1671) сокрушался, что они «мешают посольские дела с кабацкими».

      Службу  в Посольском приказе несли дьяки  и их помощники — подьячие. Служащие располагались по карьерной лестнице, ведущей от подьячих («молодых», «средних» и «старых») к дьякам. «Старые» подьячие, как правило, возглавляли появившиеся в приказе территориальные отделы — повытья. Три повытья занимались сношениями со странами Европы, два — с азиатскими государствами. Дьяки принимали привезенные послами грамоты; вели предварительные переговоры; присутствовали на приемах иностранных дипломатов; проверяли проекты ответных грамот; составляли наказы послам и приставам, направляемым для встречи иностранных послов. Они же возглавляли посольства. В XVII в. учреждаются первые постоянные дипломатические представительства России в Швеции (1634) и Речи Посполитой (1673).

      Параллельно складывалась и система рангирования дипломатов. С XVI в. в документах упоминаются:

• великие послы — аналог чрезвычайного и полномочного посла;
• легкие послы — аналог чрезвычайного и полномочного посланника;
• посланники — аналог полномочного посланника;
• посланные — посланник с одноразовым поручением;
• посланцы — скорые курьеры;
• гонцы — курьеры с чрезвычайным поручением.

      С самого начала в Посольском приказе на высоком уровне находился отдел переводов. Устные переводы осуществляли толмачи, письменные — переводчики. Часто их набирали из иностранцев, находящихся на российской службе, или побывавших в плену русских. В конце XVII в. 15 переводчиков и 50 толмачей осуществляли переводы с латыни, итальянского, польского, волошского, английского, немецкого, шведского, голландского, греческого, татарского, персидского, фарси, арабского, турецкого и грузинского языков.

Нередко для изучения иностранных языков и приобретения навыков дипломатического этикета выходцев из боярских семей  посылали на выучку за границу. Это заложило достаточно прочные основы системы подготовки дипломатических кадров. Характеризуя положение в этой сфере, английский исследователь Р.Лэнгхорн отмечает, что в XVIII в. «только в России, где существовала мощная переводческая служба, вопрос о подготовке дипломатических кадров был поставлен на широкую государственную ногу». Даже форма одежды дипломатов и дипломатических служащих стала соответствовать европейскому стандарту.

      В России появляются все виды дипломатической документации: верющие (верительные) грамоты — документ, удостоверяющий представительный характер дипломата и аккредитующий его в иностранном государстве опасные грамоты, обеспечивающие свободный выезд и въезд посольства; ответные грамоты — документ, вручаемый иностранным послам при их отбытии из страны пребывания; наказы, постатейно разъясняющие статус, цель и задачи посольства, предписывающие сбор необходимой информации, дающие возможные варианты ответов на вопросы и речей; посольские отчеты — статейные списки, в которых всесторонне анализируются и подводятся итоги работы посольства по каждой статье наказа.

      Особое  место в российской дипломатии принадлежит архивному делу. Регулярная систематизация дипломатических документов проводится с начала XVI в. Наиболее распространенной формой фиксирования дипломатической информации стали столбцы — скрепленные подписью должностного лица, подклеенные одна к другой по вертикали полосы бумаги, и посольские книги — переписанные в специальные тетради близкие по темам посольские документы. Документы систематизировались по годам, странам и регионам, хранились в бархатных, дубовых и окованных ящиках, осиновых коробах и холщовых мешках.

      Посольский  приказ постепенно превращается в один из ведущих центров культурной жизни государства: становится инициатором написания официальной истории России; выписывает целый ряд иностранных изданий; снабжает Европу информацией о происходящих в России событиях и получает взамен соответствующие материалы из других стран. Примечательным явлением стали «Куранты» — специальный информационный выпуск Посольского приказа для царя и Думы.

Тем не менее формирование того, что мы сейчас называем дипломатической службой, а именно — государственной службы внешних сношений и системы постоянных дипломатических представительств России в других странах произошло лишь во времена правления Петра I. 
 
 
 

2. Дипломатическая реформа Петра I: переход  к европейской  модели дипломатической  службы

      Прежде  всего, следует иметь в виду, что до Петра I в России и Западной Европе существовали, несмотря на внешнее сходство, принципиально разные модели профессиональной дипломатической службы. Западная модель функционировала в условиях секуляризации, светского государственного устройства. Модель же допетровской дипломатической службы базировалась на «симфонии» светской и церковной властей. В условиях такой «симфонии» митрополиты православной русской церкви и подчиненный им клир были ближайшими советниками русских правителей по международным делам, оказывали существенное влияние на внешнеполитический курс государства.

      В рамках «симфонии» не могла не ощущаться  универсальность христианского  сознания. Россия того времени была больше озабочена поиском царства «вечного», чем созданием сильного суверенного государства. Это отражалось и на идеологии, формах и методах средневековой российской дипломатии. Цели русской дипломатии в основном ограничивались наблюдением за сношениями с заграницей. Поощрение этих сношений, их развитие и стимулирование не приветствовались ни церковью, ни русскими правителями. Дипломатические отношения устанавливались лишь после тщательной проверки их «необходимости» с точки зрения религиозных идеалов.²

      Только  с приходом к власти Петра I утверждается понимание дипломатии как системы  взаимоотношений между суверенными государствами, основанной на взаимном обмене постоянными дипломатическими представителями, воплощающими суверенитет своего правителя. Петр I радикально реформирует государственную власть и государеву службу, осуществляет секуляризацию государственного устройства, подчиняет церковь государственному Синоду, переходит на принципы господствующей в то время в Европе концепции дипломатической системы. Все это позволило включить страну в европейскую дипломатическую систему, превратить Россию в активный фактор европейского равновесия.

      Радикальные реформы Петра I сводились к целому ряду нововведений:

- громоздкий административно-государственный аппарат был заменен более компактной и эффективной администрацией;

- Боярскую Думу сменил административный Сенат;

- был упразднен сословный принцип формирования центральной власти, в большей степени начал действовать принцип профессиональной пригодности. В практику вводится «Табель о рангах»;

- европеизируется система рангирования дипломатических служащих,   появляются   полномочные   и   чрезвычайные послы, чрезвычайные посланники, министры, резиденты, агенты;³

- обязательно взаимное информирование русских представительств за рубежом о важнейших военных и политических событиях, переговорах, соглашениях.

      Проводились и другие преобразования. Вскоре после вступления в Северную войну, например, Посольский приказ Петр I преобразовал в особую дипломатическую канцелярию — Посольскую походную канцелярию. Новшество заключалось в том, что ведение всех внешнеполитических дел царь, находясь в походе, брал на себя.⁴

Структура коллегии выглядела  следующим образом:

      Присутствие — орган, принимавший окончательные  решения. Присутствие состояло из восьми членов Коллегии во главе с президентом и его заместителем, собиралось на свои заседания, по крайней мере, четыре раза в неделю;

      Канцелярия  — исполнительный орган, состоявший из двух отделений: секретного, непосредственно занимавшегося вопросами внешней политики, и административно-финансового.

      По  мере совершенствования центрального внешнеполитического ведомства учреждаются новые постоянные российские дипломатические и консульские представительства:

- дипломатические миссии появляются в Австрии, Англии, Голландии, Испании, Дании, Гамбурге, Польше, Пруссии, Мекленбурге, Турции, Франции, Швеции;

- консульства располагаются в Бордо (Франция) и Кадисе (Испания);

- дипломатические агенты и аудиторы направляются в Амстердам (Голландия), Данциг (ныне Гданьск), Брауншвейг (Германия);

- временные миссии направляются в Китай и Бухару;

- специальный представитель назначается при калмыцких ханах.

      Проведенные реформы способствовали включению  России в европейскую дипломатическую  систему, существенно повысили действенность  дипломатической службы и авторитет  России на международной арене.

      В целом же (при всем рационализме и разумности новых структур государственной  администрации петровской России) эффективность политического механизма России оставалась невысокой. В значительной степени это определялось недостаточным уровнем квалификации дипломатических служащих. Не случайно Петр I стремился к внедрению в государственную службу России элементов камералистики, которая к тому времени получила достаточно широкое распространение в ряде западных стран. Положительным примером служил опыт Пруссии и Австрии, где камералистика, как система обучения административной карьере, уже заняла прочное место. Статус и карьерное продвижение государственных чиновников стали определяться «Табелью о рангах». Хотя по-прежнему все важнейшие посты в дипломатическом аппарате замещались представителями потомственных и личных дворян. Для дворянских детей предусматривалось обязательное школьное образование. Многих талантливых молодых людей направляли за границу для дальнейшего обучения. Причем не только в европейские страны, но и в страны Востока для изучения турецкого, персидского и арабского языков.

      При поступлении на работу в Коллегию иностранных дел необходимо было сдать, как сейчас говорят, специальный квалификационный экзамен. Это правило соблюдалось достаточно строго: дипломатия стала рассматриваться не только как искусство, но и как наука, требующая особых знаний, умений и навыков. В результате Россия смогла сформировать достаточно эффективный административный аппарат системы дипломатической службы. Все свое время и силы чиновники внешнеполитического ведомства отдавали службе, жили в основном на жалованье. Причем размеры оклада зависели от ранга, должности, выслуги лет, образования. В большинстве своем они не имели крепостных крестьян, в лучшем случае владели небольшими имениями.

Известный дипломат того времени А.И.Остерман анализируя сильные и слабые стороны сложившейся российской системы дипломатической службы, в своих предложениях по усовершенствованию деятельности Коллегии иностранных дел настаивал на необходимости отбора к иностранным делам людей только из а) знатных и честных домов, «дабы они другим служили примером ревностной службы»; б) из «доброго житья» «дабы от скудости ни в какое погрешение не впали»; в) из знакомых с политическими науками «дабы, имея постоянно дело с иностранными министрами, не имели стыда перед ними, чисто и честно себя держали». Это должны быть умные и соответствующим образом обученные люди, на которых можно положиться. Только от таких служащих, а не от иностранцев, писал он, можно ожидать «верности и большего трудолюбия».

Такую позицию разделяли многие — роль профессионализма и высокой воспитанности  на дипломатической службе трудно оспаривать. Тем не менее, на практике ситуация складывалась не всегда так. Например, среди 135 чиновников аппарата Коллегии иностранных дел насчитывалось 40 представителей разных национальностей и иностранных подданных — немцы, французы, итальянцы, поляки, турки, грузины, лифляндцы, эстляндцы, калмыки и др. Такое положение сохранялось на протяжении всей второй половины XVIII в. Нуждаясь в людях, хорошо знающих иностранные языки, правительство набирало на службу иноземцев, следуя в этом отношении старой практике Посольского приказа.

3. Дипломатическая служба в после петровские времена

      После Петра I сфера деятельности русского Посольского приказа была значительно сужена. Уже к началу 20-х годов в его компетенции остались: а) архивные дела, причем известной давности, ибо все текущие дела, а также наиболее важные документы и книги, необходимые для оперативной работы переводились в Петербург; б) некоторые финансовые дела; в) курирование калмыцких и малороссийских дел; г) прием иностранных духовных лиц. О своей деятельности Приказ должен был еженедельно докладывать в столичную Коллегию. В 1726 г. Екатерина I учредила состоящий из преданных ей людей Тайный совет. Главы иностранной и военных коллегий вошли в его состав. Совет стал играть определяющую роль в выработке и проведении внешнеполитического курса. Коллегия иностранных дел, по сути превратилась в исполнительную канцелярию при нем.⁵

      Такая тенденция реформирования российского  дипломатического протокола была не случайной. Во второй половине XVIII в. в Европе все более отчетливо проявлялось стремление монархов к единоличному правлению. Со временем (особенно в период правления Екатерины II) укрепление абсолютизма привело к ломке многих структур центрального аппарата государственной власти, ликвидации многих коллегий. В исключительном положении оказались только коллегия иностранных дел. Екатерина II ревностно относилась к этому ведомству, всячески стремилась поднять его статус и авторитет до европейского уровня. Число служащих коллегии во второй половине XVIII в. достигло 230 человек. В январе 1779 г. был издан указ, определивший штат коллегии иностранных дел, оклады президента (канцлера) и вице-президента (вице-канцлера). Число переводчиков, протоколистов и прочих канцелярских чинов и служителей в штате не оговаривалось. На них выделялась определенная сумма «для найма потребного числа людей», оклады которым предлагалось определять «соразмерно трудам и способностям каждого, равно как и из остатков ее делать им награждение за отменное прилежание и успехи в знании, для них нужном, приобретаемые».

      Одновременно  со штатом центрального аппарата был утвержден штат загранучреждений. Как правило, он был небольшим — 2—3 человека. В обязательном порядке в них входили глава представительства и его секретари.

      Звание  посла было присвоено лишь русскому представителю в Варшаве. Большинство  же русских представителей за границей именовались министрами второго  ранга. Некоторые представители  назывались министрами-резидентами. Министры второго ранга и министры-резиденты  осуществляли представительские и политические функции. К министрам были приравнены также генеральные консулы, следившие за соблюдением интересов российских купцов и за развитием торговых отношений. Надлежащее исполнение функций послов, министров и генеральных консулов обеспечивали специально подготовленные люди — представители правящего сословия, получившие необходимые знания в области внешних сношений.

      Императрица, настаивала на соблюдении коллегиального порядка решения дел в коллегии иностранных дел. Доклады, как правило, составлялись руководством коллегии по наиболее важным вопросам внешней политики. Авторами доношений (донесений) были российские представители за границей, они же составляли периодические реляции — отчеты о деятельности своего представительства. Сообщения и указы касались внутриведомственных вопросов. В эти же годы большое внимание стало уделяться дипломатическому протоколу и этикету, вопросам дипломатической тайны. Императрица требовала, чтобы, кроме «министров департамента иностранных дел, никто из прочих членов Коллегии не ходил в дома чужестранных министров, не имел с ними разговоров о делах, никого из них в своем доме не принимал и ни под каким видом не вел с ними переписки или пересылки» .

      После присоединения в 1783 г. Крыма к России было положено начало институту консульств. В Средиземноморье и во многих странах Европы вскоре возникает довольно развитая сеть российских генеральных консульств, консульств, вице-консульств. Их возглавляли наиболее уважаемые дипломаты, квалифицированные и высокопоставленные служащие Коллегии иностранных дел. Причем главами консульств могли быть не только русские, но и иностранные подданные.

      Дипломатическому  и консульскому представителю в  то время было непросто поддерживать связь со своим правительством. Обычно писались реляции на высочайшее имя  и депеши канцлеру или вице-канцлеру. Реляции были, как правило, лаконичными, депеши более пространными, освещались не только политические, но и культурные, экономические события. Из центра за границу направлялись высочайшие рескрипты  и предписания канцлера и вице-канцлера. Послу при отправлении к месту  назначения дава¬лась подробная инструкция. В центр из-за рубежа поступали также донесения тайных агентов и неофициальных представителей — купцов и путешественников.Во второй половине XIX в. преобразования в системе высших и центральных органов власти были продолжены. Нововведения коснулись и Министерства иностранных дел, возглавляемого с 1856 по 1882 г. князем А.М.Горчаковым. Под его руководством министерство было освобождено от ряда несвойственных ему функций цензуры политических публикаций, управления окраинами империи, церемониальных дел. Развитие международных связей в политической и экономической сферах требовало значительного расширения сети зарубежных представительств. К началу 90-х годов XIX в. за границей функционировало 6 посольств и 26 миссий, 25 генеральных консульств, 86 консульств и вице-консульств Российской империи.

Главные задачи внешнеполитического  ведомства и его  структур определялись следующим образом:

—  политические сношения с иностранными государствами;

—  покровительство  в чужих краях русской торговле и вообще русским интересам;

—  ходатайство  о законной защите русских подданных  по их делам за границей;

— содействие удовлетворению законных требований иностран¬цев по их делам в      России;

—  издание  «Ежегодника МИДа», в котором  публиковались важ¬нейшие документы текущей политики — конвенции, ноты, протоколы.

      Существенные  изменения произошли и в практике подбора и воспитания дипломатических  кадров, повлекшие заметное обновление состава дипломатического корпуса за границей. Отказались от практики предоставления дипломатических постов иностранцам. Повысились требования к образовательному уровню служащих. С 1859 г. поступление на дипломатическую службу требовало наличия диплома о высшем гуманитарном образовании. Претендент на должность должен был в совершенстве владеть двумя иностранными языками, обладать глубокими познаниями в области истории, географии, статистики, политэкономии, международного права. В то время это предполагало окончание либо Александровского лицея, либо Училища правоведения, либо Юридического факультета Университета, либо Лазаревского института восточных языков. Учитывалось и то, что при Министерстве иностранных дел существовала «Ориентальная школа», в которой помимо подготовки драгоманов (переводчиков со знанием восточных языков) осуществлялось преподавание редких европейских языков — новогреческого, сербского, болгарского, албанского, румынского, венгерского.⁶

      Совершенствовалась  и система дипломатической переписки. В практику дипломатической корреспонденции  между посольствами и центром  окончательно вошел русский язык. Была учреждена срочная дипкурьерская  связь.

4. Внешнеполитический аппарат российской империи конца XIX — начала XX в.

      Внешнеполитический   аппарат   Российской   империи   конца XIX  — начала XX в. отражал  особенности в основном уже свершившегося на Западе перехода от неограниченной монархии к буржуазно-парламентской монархии, а в 1917 г. — к республике. Царская дипломатия стремилась приспособить механизм принятия государственных решений к вызовам международной политики с учетом роста напряженности между двумя блоками — Антантой и Тройственным союзом. Тем не менее, наука констатирует, что система административно-бюрократического управления Российской империи, в том числе в сфере внешних сношений, к началу XX  в. не претерпела существенных изменений. Исторические особенности развития России придавали внешнеполитическому механизму   некоторые   «национальные»   черты:   гипертрофированная роль самодержавия; социальная однородность состава кадров дипломатической службы; ограниченное до минимума влияние общественного мнения на принятие тех или иных внешнеполитических решений. Существенные трудности создавала неповоротливость и медлительность  бюрократических  процедур,   безынициативность чиновников.