Стратегическое планирование социально-экономического развития территории

18

Стратегическое планирование социально-экономического развития территории (на примере муниципального образования «г. Екатеринбург»)

18

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение                                                                                                                                                                         3

1      Теоретико-методологические основы исследования стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования             

2      Организационно-правовые основы стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования             

3   Опыт стратегического планирования в муниципальном образовании город Екатеринбург                                         

Заключение                                                                                                                                                          65

Список использованных источников и литературы                                                                      68

Введение

Неравномерность экономического развития территорий и усиливающаяся социальная дифференциация населения, глобальные и локальные социально-экономические изменения побуждают искать новые методы и варианты ответов на складывающиеся вопросы. Наличие стратегии позволяет сделать механизм управления городом более прозрачным, дает возможность жителям, представителям всех хозяйствующих, финансовых, научных структур принимать участие в выборе решений и их успешной реализации.

Целью данной работы является определение теоретико-методологических основ стратегического планирования  в муниципальных образованиях, а также выявление практических проблем в процессе осуществления стратегического планирования на примере муниципального образования города Екатеринбурга.

Данная цель обусловила постановку следующих практических задач:

1)                 Выявить и рассмотреть основные элементы стратегического планирования на муниципальном уровне;

2)                 охарактеризовать принципы и этапы стратегического планирования;

3)                 рассмотреть основные элементы стратегических планов как основных результирующих документов стратегического планирования;

4)                 проанализировать нормативно-правовые основы стратегического планирования социально-экономического развития территории по уровням правового регулирования (федеральный, региональный, местный);

5)                 описать применяемые инструменты стратегического планирования;

6)                 проанализировать систему стратегического планирования в муниципальном образовании г. Екатеринбург, обозначив субъекты, объекты, цели, показатели их достижения, этапы разработки, институциональные основы, условия внешней и внутренней среды;

7)                 выявить проблемы связанные с организацией, содержанием и реализацией стратегического планирования в городе Екатеринбурге, дать рекомендации и предложения по их устранению.

Объектом исследования является система стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования. Полигоном исследования послужил Екатеринбург - типичный представитель городов-миллионников.

Предметом исследования являются отношения, тенденции и механизмы, возникающие в процессе разработки и реализации стратегии муниципального развития.

Базой исследования являются данные из периодических источников и сети Интернет, а также законодательные и нормативные акты Российской Федерации и ее субъектов, акты муниципальных образований в области стратегического планирования, в частности, акты органов местного самоуправления муниципального образования город Екатеринбург.

1 Теоретико-методологические основы исследования стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования

Необходимость стратегического планирования развития городов была вызвана, прежде всего, невозможностью в краткосрочной и среднесрочной перспективе решить сложные социальные и экономические проблемы, а также сделать более предсказуемыми риски предпринимательской деятельности. Многие городские стратегии в России, разработанные в 2008 - 2010 годах, имеют антикризисную направленность.

Предмет нашего исследования можно также рассматривать как часть системы планирования на местном уровне, включающей три основных вида планирования бюджетное, территориальное планирование и, собственно, планирование социально-экономическое развития.

К подсистемам обеспечения системы стратегического планирования социально-экономического развития территорий относятся кадровая, финансовая, информационная и прочие системы.

Целевая подсистема заслуживает отдельного внимания. Помимо целей социально-экономического развития территории, следует обозначить цели управляющей системы стратегического планирования. На муниципальном уровне они включают:

• выработку общего понимания происходящих в экономике изменений и единой позиции по отношению к ним;

• определение вектора развития социо-экономики муниципального образования;

• определение формата совместной работы по укреплению экономического потенциала жителей города и местных предприятий;

• содействие субъектам экономической политики в принятии ими конкретных решений, позволяющих повысить целенаправленность и скоординированность действий.

С одной стороны, стратегия должна помочь местному бизнесу получить представление о деятельности властей в сфере экономики, приоритетных направлениях, которые будут поддерживаться и стимулироваться. С другой стороны, стратегия должна нацелить работу многочисленных институтов, занятых реализацией экономической и социальной политики. То есть стратегическое планирование рассматривается как средство координации усилий и достижения взаимопонимания.

В общем виде стратегическое управление городами предполагают следование принципам целенаправленности, социальности, комплексности, эффективности, минимизации риска, баланса интересов, легитимности, демократичности, профессионализма, принципа «первого руководителя», партнерства, единства объекта стратегического управления, единства субъекта стратегического управления, трактовки стратегического плана как единства целей и средств достижения.

Для разработки стратегий города используют схожие подходы, перенимая друг у друга схемы построения стратегии. В основе большинства западных подходов лежит теория конкурентности М.Портера и активное участие в разработке стратегии города высших учебных заведений.

В муниципальных структурах применяются следующие алгоритмы стратегического планирования.

Алгоритм стратегического планирования, разработанный экспертами РНЦГМ и Института социально-экономического проектирования РАН и реализованный при формировании стратегического плана г. Тольятти Самарской области: 

1. Анализ внутренних закономерностей развития города.

2. Анализ стартовых условий развития города, обусловленных факторами местного характера:

1)   качество жизни населения;

2) величина и эффективность использования накопленного (стартового) на территории социально-экономического потенциала;

3) экологическая обстановка на территории города;

4) экономическая ситуация;

5) состояние системы городского самоуправления;

3. Анализ внешних факторов, определяющих перспективное социально-экономическое развитие города.

4. Разработка системы государственных минимальных социальных стандартов и их оценка:

1)   система минимальных муниципальных социальных стандартов;

2)   предложения по системе муниципальных стандартов качества жизни.

5. Интегральная оценка исходной социально-экономической ситуации.

6. Выявление и систематизация предпосылок и ограничений перспективного развития города (на основе результатов исследований пп. 1, 3, 5).

7. Генерация вариантов стратегического выбора города (информационной базой являются пп.4, 6).

8. Комплексная оценка вариантов стратегического выбора города (экспертная оценка).

9. Определение варианта (вариантов) стратегического выбора города.

Основными документами в сфере комплексного социально-экономического развития муниципального образования являются концепция и разрабатываемый на ее основе стратегический план социально-экономического развития. Стратегические планы, являющиеся одним из видов планов, представлены различными вариантами. Но всякий стратегический план содержит два необходимых компонента:

1) стратегический проект, представляющий собой набор элементарных стратегий и

2) стратегическую программу, определяющую способы реализации проекта.

Сопоставляя два элемента стратегического плана – стратегический проект и программу – следует отметить, что более подвижной, изменчивой ее частью является именно программа, а не проект.

2 Организационно-правовые основы стратегического планирования социально-экономического развития муниципального

Правовой основой использования методов стратегического планирования и прогнозирования социально-экономического развития является Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» № 115-ФЗ. Закон определяет программы социально-экономического развития «как систему целевых ориентиров и планируемых эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров».

Функцией контроля над разработкой стратегических документов в субъектах РФ с 2002 года закреплена за одним из департаментов Минэкономразвития РФ.

Законодательством РФ установлено, что государственные органы власти субъектов РФ формируют нормативные правовые акты, определяющие порядок решения вопросов в рамках распределенных полномочий, в частности это касается утверждения областными актами программ социально-экономического развития.

Основным документом, определяющим подход исполнительной власти в лице Минрегионразвития России к стратегическому планированию регионального развития, является «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации», являющаяся теоретическим документом, представляющим достаточно подробную и обстоятельную модель регионального развития в видении центра с позиции управления региональным развитием. Второй документ — проект «Требований к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ» (Приказ Минрегионразвития РФ от 27.02.2007 № 14), а также письмо Минрегионразвития России от 28.10.2005 № 6831-ВА/20 в органы исполнительной власти субъектов РФ — предлагает регионам некоторый унифицированный методического характера взгляд федерального центра на формат и содержание региональных стратегий как документов, представляемых для согласования в МВК при Минрегионе России.

Законодательство и нормативная правовая база федерального уровня не содержат прямого требования о применении стратегического планирования в качестве метода государственного планирования, также как не определено требование по установлению органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления порядка применения метода планирования.

В Свердловской области сделаны следующие шаги по формированию правовой базы стратегического планирования:

Постановлением областного Правительства определены задачи стратегического характера государственных органов исполнительной власти области и органов местного самоуправления, определен план разработки нормативных правовых актов стратегического характера.

Создана организационная структура стратегического планирования, позволяющая в т. ч. реализовывать стратегические проекты на условиях государственно-частного партнерства (Фонд развития, соглашения о сотрудничестве).

Областным министерствам поручено разработать планы по развитию объектов бюджетной сферы инженерной инфраструктуры инвестиционных площадок.

Определены задачи «увязать» стратегию области, инвестиционные площадки с разрабатываемой схемой территориального планирования, разработать концепцию бюджетной, налоговой политики и развития налогового потенциала на период до 2020 г.

Оценка деятельности исполнительных органов государственной власти области осуществляется с учетом выполнения стратегических задач.

Практикуется установка контрольных параметров экономических и социальных показателей развития на среднесрочную перспективу как на областном, так и на муниципальном уровне.

Основными муниципальными правовыми актами, регламентирующими разработку, принятие и представление прогноза социально-экономического развития города Екатеринбурга, являются:

•              Положение «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муниципальном образовании «город Екатеринбург», утвержденное Решением Екатеринбургской городской Думы от 22.04.2003 № 38/2 (с изм.): регламентирует сроки, процедуры представления и рассмотрения бюджета города;

•              Положение о порядке составления Прогноза социально-экономического развития муниципального образования «город Екатеринбург», утвержденное Постановлением Главы Екатеринбурга от 21.12.2007 № 5908 (с изм.): определяет основу и содержание Прогноза, порядок и сроки подготовки и представления материалов в предварительный и уточненный прогнозы, форму представления материалов и перечень сведений, необходимых для составления прогноза и представляемых отраслевыми и территориальными подразделениями Администрации города;

•              Положение о муниципальной статистической информации в муниципальном образовании «город Екатеринбург», утвержденное Постановлением Главы Екатеринбурга от 13.03.2008 № 870 (с изм.): определяет порядок формирования, сбора, предоставления и использования муниципальной статистической информации в муниципальном образовании «город Екатеринбург».

  В основе программ социально-экономического развития лежат взаимоувязанные по целям, задачам, ресурсам, срокам и исполнителям мероприятия; все они должны содержать механизм эффективного управления результатами и специально разработанную систему индикаторов (показателей) измерения достижения запланированных целей.

В данном исследовании проведена оценка качества стратегического планирования в городе Екатеринбурге с применением методики, подготовленной в 2001 г. МЦСЭИ «Леонтьевский центр».

Данная методика оценки качества стратегического планирования позволяет оценить:

                  процесс стратегического планирования и систему стратегического партнерства;

                  непосредственный результат стратегического планирования – стратегический план (содержание и форма);

                  конечные результаты стратегического планирования – улучшения в экономике и качестве жизни населения города, происходящие вследствие реализации стратегического плана.

На основе разработанной методологии и изученных нормативно-правовых основ стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования, в следующей главе мы осуществим оценку данного процесса в муниципальном образовании город Екатеринбург.

3 Опыт стратегического планирования в муниципальном образовании города Екатеринбурга

Идея разработки стратегического плана развития Екатеринбурга в администрации города появилась еще в начале 90-х годов, однако, в условиях экономической и политической нестабильности реально опереться в планировании было практически не на что. Толчком для разработки стало постановление Главы города Екатеринбурга от 28.06. 2000 г. № 674 «О процессе стратегического планирования в г. Екатеринбурге». Непосредственным инициатором этого процесса и основным субъектом – заказчиком стратегического планирования выступила городская власть. Принцип «первого руководителя», следование которому означает «включенность» в ход работ по формированию концепции «первых лиц» субъекта управления был реализован благодаря общему руководству организацией и разработкой Стратегического плана развития Екатеринбурга Главой города А.М. Чернецким и председателем  городской Думы Я.П. Силиным.

В 2008 году был создан Комитет стратегического планирования, который продолжил эту работу и приступил к организации работы по подготовке проекта новой редакции Стратегического плана. К этому времени с появлением Программного совета субъект-исполнитель стратегического планирования сформировался в виде четкой организационной структуры. Принятая в Екатеринбурге схема стратегического планирования подразумевает, что Программный совет является единственной легитимной структурой, осуществляющей экспертизу стратегических направлений, программ и проектов, в силу принципиально максимальной представленности в нем общественности. Любой горожанин, занимающий активную гражданскую позицию, или творческий коллектив, имеющий уже готовые разработки, или желающий поучаствовать в написании или экспертизе плана, могут реализовать свои намерения, подав соответствующее заявление.

К субъектам стратегического управления города относятся также представители науки (многие из них известные ученые), которые принимали непосредственное участие в разработке плана. Научное сопровождение Стратегического плана обеспечивали д.г.н., профессор Е.Г. Анимица и к.э.н., профессор В.С. Бочко.

Стратегический план г.Екатеринбурга до 2015 г.г. концентрируется на 8 ключевых, наиболее важных и приоритетных для города направлениях, выявленных на основе анализа конкурентных преимуществ Екатеринбурга, оценки сильных и слабых сторон его развития с учетом тенденций развития России и мирового сообщества. Таким образом, объектом стратегического планирования выступают социальная, экономическая, экологическая и пространственная сферы города. Согласно плану к 2020 году Екатеринбург должен войти в состав мировых городов, к коим пока нельзя причислить ни один российский мегаполис.

Цель стратегического планирования сформулирована в плане как интеграция «в некое согласованное единое целое взаимообусловленные главных целей и задач развития города, его конкурентных возможностей, важнейших стратегических направлений развития и основных организационных действий».

Миссия Екатеринбурга на обозримую перспективу определена в плане как «трансформация города из исторически сложившегося индустриально-хозяйственно-научного центра в современный многофункциональный центр с элементами мирового города, ядром которого станет научно-производственно-финансово-информационный комплекс, способный интегрировать Екатеринбург в глобальную экономику, встроить в новейшие инновационные национальные и региональные процессы и создать комфортную среду обитания для его жителей.».

В ходе разработки Стратегии развития Екатеринбурга можно выделить  четыре этапа, последний (пятый) этап относится к адаптации плана новым условиям. К самому процессу разработки старались подходить комплексно, разделив его на 3 составляющих: методология, собственно формирование Стратегического плана и механизм его реализации. Главной задачей городская власть считала создание условий и возможностей для участия в работе над планом всех жителей города.

На первом этапе основная работа была направлена на формирование тематических (рабочих) групп по направлениям социально-экономического развития города (всего 26 групп). На этом же этапе тематическими группами был обобщен и осмыслен мировой и российский опыт стратегического планирования в городах, проанализированы стартовые возможности и условия развития Екатеринбурга, выявлены позитивные и негативные тенденции его развития, предложены  различные цели, задачи и основные направления стратегии развития города на период до 2015г.

На втором этапе был определен методический подход к стратегическому планированию, проведены аналитические работы по выявлению «сильных» и «слабых» сторон   развития города, предложены главная цель и основные стратегические направления. Научные творческие коллективы и Координационный Совет в течение 2001 г. собирали, анализировали и обобщали материалы, необходимые для составления стратегического плана развития Екатеринбурга на ближайшие 10 лет по важнейшим направлениям  развития города. В ходе исследования были определены 8 приоритетных направлений, охватывающих социальную, экономическую, экологическую и пространственную сферы, а на их основе предложены 27 программ, которые должны реализовываться через систему конкретных проектов.

Третий этап разработки стратегии развития Екатеринбурга заключался в составлении стратегического плана города на основе углубленного исследования узловых проблем развития Екатеринбурга, т.е. собственно написание текста стратегии (2002). Начало третьего этапа, который заключался в обеспечении единства, теоретического, методологического, методического и организационного формирования стратегии развития Екатеринбурга связано с постановлением Главы города от 13.03.2002 г. № 250 «Об утверждении календарного плана мероприятий по разработке Стратегического плана развития города на 2002 г.».

Был создан новый авторский коллектив, включающий ученых-специалистов практически во всех областях знаний о человеке и его деятельности, профессионалов из Администрации и городской Думы, предпринимателей и общественности (всего около 200 человек).

Четвертый этап - утверждение Стратегического плана (2003г.) и разработка стратегических проектов (2003-2009гг.).

Пятый этап – актуализация и пролонгация Стратегического плана и стратегических проектов (2010г.).

Цель и подцели стратегии развития города корреспондируют с основными положениями «Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года», подготовленной в 2000 г. Центром стратегических разработок, а также с идеями «Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (1996 г.). Основополагающие принципы развития Екатеринбурга находятся в русле требований Европейской Хартии Городов, а также Программы устойчивых городов Центра ООН по изучению населенных пунктов (HABITAT).

В процессе формулирования миссии, определении целей и показателей их достижения в Екатеринбурге проявилась проблема неопределенности субъекта и объекта стратегического планирования. Примечательна также размытость представлений о субъекте стратегических усилий в плане.

Не сформулированы в стратегическом плане показатели достижения генеральной стратегической цели (показатели сформулированы только по направлениям стратегического плана), не сформулированы, по крайней мере в самом документе, контрольные параметры.

Необходимо включить отсутствующие в плане показатели для оценки инвестиционного риска территории.

Проблема доступности и достоверности информации проявляется в отсутствии региональной и муниципальной статистики, а также адекватной системы учета и системы показателей планирования и соответствующего мониторинга экономических субъектов и экономической территории.

Проблема постоянного наблюдения реализации Стратегического плана выражается в недоступности некоторых необходимых инструментов мониторинга. Здесь помимо статистических проблем возникает проблема адекватного учета и систематизации (автоматизации) учета данных.

У государства пока отсутствуют четкие приоритеты и позиции в рамках содействия развитию крупных городов. Не выстроена система «федеральная стратегия – региональная стратегия – стратегия города – генеральный план города – программы и проекты реализации». Нормативная правовая база требует совершенствования в части применения метода стратегического планирования, в первую очередь, на федеральном уровне, заключающегося в:

− определении нормативным правовым актом применяемого фактически метода стратегического планирования как государственного метода планирования;

− разработке и внедрении порядка применения стратегических планов;

− определении порядка применения стратегических планов в бюджетном планировании и установления функционального взаимодействия с применяемыми целевыми программами;

− формировании схемы территориального планирования;

− формировании процедур и процессов взаимодействия стратегического, территориального и бюджетного планирования;

− определении порядка формирования прогнозов социально-экономического развития;

− устранении противоречий в федеральном законодательстве относительно применения программ социально-экономического развития.

Представляется также целесообразным развитие на федеральном уровне методической базы по использованию инструментов стратегического планирования и определение основ взаимодействия федеральных, региональных и местных властей в процессе стратегического планирования, а именно необходимо:

− установить требование для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по разработке порядка применения стратегического планирования;

− совершенствовать регламент и процедуры взаимодействия органов управления в процессе стратегического планирования;

− определить порядок согласования, критерии для согласования, регламент взаимодействия в процессе согласования документов стратегического планирования федерального, регионального и муниципального уровней управления;

− определить порядок формирования прогнозов социально-экономического развития в Российской Федерации и регламент взаимодействия органов управления в процессе составления прогнозов;

− разработать методические рекомендации по применению метода стратегического планирования в органах государственной власти субъектов РФ и в органах местного самоуправления.

Создаваемая методика стратегического планирования должна обязательно учитывать опыт как субъектов федерации, так и муниципалитетов.

18

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Муниципальное образование — это сложная система, существующая в условиях нестабильности внешней среды. К настоящему времени в России сложился определенный опыт стратегического управления городами. Объектом стратегического планирования на городском уровне помимо муниципального хозяйства, может выступать группа объектов, включающая инфраструктуру, население, экологию, совокупность организаций. Субъектами-заказчиками стратегического управления чаще выступают органы местного самоуправления ввиду не сформировавшегося гражданского общества и отсутствия инициативы со стороны общественности. В муниципальных структурах могут применять разные алгоритмы стратегического планирования. Общая методология стратегического планирования в городах предполагает проведение предпланового анализа, SWOT- анализа, определение миссии и целей, формулировку показателей и способов достижения целей, разработку конкретных(ой) программ(ы) для стратегического плана, реализацию стратегического плана и  мониторинг достижения целей.