Структура государственного долга

     ВВЕДЕНИЕ

     Вопрос  о государственном долге связан с самим фактом непосредственного  участия государства в экономической  жизни общества. Участие это в  современных условиях определяется задачей создания антиинфляционного  механизма экономического роста, суть которого состоит в обеспечении  полной занятости и стабильного  уровня цен.

     Необходимость государственного вмешательства обусловлена  тем, что само по себе действие закона стоимости, понуждая хозяйствующие  субъекты добиваться максимальной прибыли  путем сокращения затрат капитала и  повышения качества продукции, не в  состоянии разрешать макроэкономические проблемы. Напротив, механизм распределения  ресурсов, основанный на стихийном  внутриотраслевом и межотраслевом  переливе капитала, приводит к нарушению  макроэкономического равновесия, к  несоответствию между совокупным спросом  и совокупным предложением.

     Идея  государственного долга как некой  общественной ноши возникает, потому что  долги правительства, в конечном счете, являются долгами налогоплательщиков. Однако на основе данного подхода  государственный долг как проблема не существует, за исключением той  его части, которая принадлежит  иностранцам, поскольку все граждане государства, вместе взятые, являются и держателями государственного долга, и должниками по нему.

     Поэтому очевидно, что нарастание внутреннего  долга менее опасно для национальной экономики по сравнению с ростом ее внешнего долга. Утечки товаров и  услуг при погашении внутреннего  долга не происходит, однако возникают  определенные изменения в экономической  жизни, последствия которых могут  быть весьма значительны. Это связано  с тем, что погашение государственного внутреннего долга приводит к  перераспределению доходов внутри страны.

     Актуальность  рассматриваемой темы делает ее дальнейшее исследование необходимым и своевременным. Кроме того, для урегулирования задолженности на общегосударственном уровне необходим серьезный анализ структуры долга, возможностей по его погашению, срочности и целесообразности ведения переговоров по его реструктуризации. При решении проблемы государственного долга необходимо также активно использовать теоретические наработки в этой области.

     В экономической литературе тема государственного долга России является дискуссионной. Единой методики оценки долгового бремени  и его влияния на экономику  Российской Федерации не существует; предложения по оптимизации величины внешней и внутренней задолженности  также различны. Здесь следует  отметить, что точные суммы перечислений по обслуживанию и погашению внешнего долга России недоступны даже в Минфине, так как разными долгами занимаются различные подразделения и информацию никто официально не сводит.

     Очевидно, что именно несогласованность оценок и экономических воззрений авторов  позволяет разрабатывать новые  рекомендации по совершенствованию  управления государственным долгом.

     Формирование  методологии изучения нерешенных вопросов по этой теме позволит отойти от формального  подхода к изучению государственного долга, сводящемуся только к сопоставлению  данных о его размере, создаст  возможность результативного использования  полученных выводов в процессе управления экономикой.

     Цель  реферативной работы – исследование сущности государственного долга, основных показателей структуры и динамики долга и его влияния на экономику России, определение методов оптимизации внешней и внутренней задолженности Российской Федерации.

     Задачами  исследования являются:

1. раскрытие экономической сущности государственного долга и его составляющих;
2. анализ современного состояния внешнего и внутреннего долга РФ;
3. оценка влияния государственного долга на экономику России.

      1 ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО  ДОЛГА

     1.1   Государственный долг: понятие, сущность, виды

     Государственный долг - совокупность дефицита государственного бюджета за определенный период. Это экономическое определение государственного долга. В Бюджетном кодексе Российской Федерации дано юридическое определение. К государственному долгу Российской Федерации относятся долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшее в результате государственных заимствований Российской Федерации. А также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерации, и долговые обязательства, возникшее в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц. Основными причинами образования государственного долга являются дефицит бюджета и наличие свободных денежных средств у физических и юридических лиц. Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в виде обязательств по:

• кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;
• государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;
• бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• государственным гарантиям Российской Федерации;
• иным обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством Российской Федерации на государственный долг Российской Федерации.

     Долговые  обязательства Российской Федерации  могут быть краткосрочными (менее  одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет включительно).

     Государственный долг можно классифицировать по различным  критериям. Государственный долг подразделяется на капитальный и текущий. Капитальный государственный долг - вся сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты, которые должны быть, выплачены по этим обязательствам. Текущий долг включает расходы государства по выплате доходов кредиторам и погашению обязательств, срок которых наступил.

     По  уровню управления государственный  долг делится на:

1. государственный долг Российской Федерации;
2. государственный долг субъекта Российской Федерации (представляет собой совокупность долговых обязательств субъекта);
3. муниципальный государственный долг (представляет собой совокупность долговых обязательств муниципального образования).

     По  валютному критерию государственный  долг делится на внешний и внутренний: рублевые долги относятся к внутреннему долгу, а валютные – к внешнему. В международной практике есть и другое определение внешнего долга - как совокупного долга нерезидентам, а внутреннего долга – как совокупного долга резидентам.

     В объем государственного внешнего долга  РФ включаются:

1. номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерацией, обязательства по которой выражены в иностранной валюте;
2. объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией, и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченных под государственные гарантии Российской Федерации.
3. объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте.

     В объем государственного внутреннего  долга РФ включаются:

1. номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;
2. объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерации, и обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;
3. объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным от Российской Федерации;
4. объем обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте Российской Федерации.

     Размеры и структура государственного внутреннего  долга даны в программе государственных  внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Федерации  и муниципальных образований. Программа  входит в число документов, представляемых одновременно с проектом бюджета  на очередной финансовый год.

     Предельные  объемы внутреннего долга утверждаются законом о бюджете на соответствующий  финансовый год (федеральным законом, законом субъекта федерации или  местным органом власти). Предельный объем может быть превышен правительством РФ, если это снижает расходы по обслуживанию государственного долга. В законе о бюджете утверждается также предельный объем заемных  средств, направляемых Россией, субъектами Федерации или муниципальными образованиями  на финансирование бюджета соответствующего уровня.

     Для субъекта Федерации этот предел не должен превышать 30% доходов бюджета  на текущий финансовый год без  учета финансовой помощи из федерального бюджета и заемных средств, привлеченных в текущем году. Для муниципальных  образований он не должен превышать 15% доходов местного бюджета без  участия финансовой помощи вышестоящих  бюджетов и заемных средств в текущем году.

     Предельный  размер расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального долга не должно превышать 15% объема расходов бюджета соответствующего уровня. Если эти расходы превышают 15%, то могут быть применены следующие санкции:

1. ревизия бюджета субъекта Федерации;
2. передача исполнения бюджета субъекта РФ под контроль министерства финансов, или местного бюджета под контроль органа, исполняющего бюджет субъекта;
3. иные меры.

     В России действует единая система  учета и регистрации государственного долга. Субъекты Федерации и муниципальные  образования регистрируют свои долговые обязательства в Министерстве финансов РФ, которое ведет государственную  долговую книгу.

     Размер  и структура внешнего долга России отражены в программе внешних  заимствований РФ и предоставляемых  Россией государственных кредитов. Эта программа входит в состав документов, предоставляемых одновременно с бюджетом на следующий финансовый год. В ней дается перечень внешних  заимствований на очередной финансовый год с указанием цели, источников, сроков возврата, объема заимствований. Программа отражает все займы и гарантии, величина которых превышает 10 млн. долл. на весь срок займа. Она утверждается Федеральным собрание РФ.

     Правительство РФ может осуществлять внешние займы, не включенные в программу, если это  приводит к сокращению расходов по обслуживанию внешнего долга. В нее  включаются соглашения о займах, заключенные  в предыдущие годы.

     Предельный  объем внешнего государственного долга, пределы внешних заимствований  России на очередной финансовый год утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

     Предельный  размер государственных внешних  заимствований не должен превышать  годовой объем платежей по обслуживанию и погашению внешнего долга РФ. Правительство может превышать  размер внешних заимствований, если это ведет к сокращению расходов по обслуживанию внешнего долга. 
 

2 ОСНОВНЫЕ ФАКТОРЫ ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ХАРАКТЕР И НАПРАВЛЕНИЯ ДОЛГОВОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА 2012-2014ГГ.

2.1 Макроэкономические  условия реализации долговой  политики 

     В соответствии со сценарными условиями  и основными параметрами  прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2012-2014 гг. реализация долговой политики в предстоящий период будет  осуществляться в условиях ускорения  темпов роста национальной экономики, постепенного снижения инфляции, умеренного роста цен на нефть и относительной  стабильности курса рубля.

     Таблица 2.1 -  Основные макроэкономические показатели в 2012-2014 гг.1

     Подавляющую часть нефтегазовых доходов бюджета  планируется направлять на финансирование расходов и лишь незначительную долю – на пополнение Резервного фонда: в 2012 г. – 3,3%, в 2013 г. – 1,0%, в 2014 г. – 0%.

     Пополнение  Фонда национального благосостояния (ФНБ) в предстоящий период не планируется. Динамика объемов суверенных фондов представлена на графике 2.1.

    Дефицит федерального бюджета сохранится на протяжении всего планового периода, увеличиваясь в абсолютном выражении  в 2012-2013 гг. и снижаясь в 2014 г. В относительном выражении в первые два года дефицит составит 2,7% ВВП, а в 2014 г. снизится до уровня 2,3% ВВП.

    Основным  источником финансирования дефицита федерального бюджета в 2012-2014 гг. выступят государственные заимствования. При этом планируется, что в среднем на 90% дефицит будет покрываться за счет государственных внутренних заимствований, объем валового привлечения по которым составит свыше 2 трлн. руб. ежегодно. 

График 2.1 -  Объем Резервного фонда и  Фонда национального благосостояния 

Таблица 2.1 -  Источники финансирования дефицита федерального бюджета 2012-2014 гг.

    По  состоянию на 1 июля 2011 г. объем государственного долга Российской Федерации составил 4,6 трлн. руб., в том числе государственный внутренний долг – 3,6 трлн. руб., государственный внешний долг – 36,8 млрд. долл. США (эквивалентно 1,0 трлн. руб.). В предстоящий период  объем государственного долга будет ежегодно возрастать, достигнув к концу 2014 года уровня 12 трлн. руб. или 17% ВВП. При этом объем внешних обязательств государства вырастет почти в 2 раза, составив около  2,0 трлн. руб., внутренних – в 2,8 раз, достигнув почти 10 трлн. руб.

     График 2.2 -  Динамика объема государственного долга РФ

     Низкие  показатели государственного долга  выгодно отличают Россию от значительного  большинства как развитых стран, так и государств формирующихся рынков (график 2.3). При этом, однако, кредитные рейтинги, присвоенные России ведущими международными агентствами (BBB с позитивным прогнозом от Fitch, Вааl со стабильным прогнозом от Moody’s и ВВВ со стабильным прогнозом от Standard&Poor’s), свидетельствуют о том, что наша страна явно недооценена.

     График 2.3 -  Долговая нагрузка и кредитные  рейтинги некоторых стран

     Исходя  из параметров, заложенных в прогнозе социально- экономического развития Российской Федерации в 2012-2014 гг., и с учетом  планируемых объемов заимствований, в предстоящий период значения показателей долговой устойчивости Российской Федерации будут по-прежнему вне опасных зон (таблица 2.3).

     Вместе  с тем, по ряду параметров имеющийся  «запас прочности» не может рассматриваться как безусловный в плане обеспечения долговой устойчивости РФ.

     Во-первых, темпы роста государственного долга и, соответственно, расходов на его обслуживание являются весьма высокими (график 2.4). Так, по сравнению с 2008 годом в 2011 году расходы на обслуживание государственного долга РФ вырастут в абсолютном выражении в 2,3 раза или в 1,4 раза в процентном отношении к расходам федерального бюджета.

     Во-вторых, имеются риски ухудшения макроэкономической ситуации, что соответствующим образом  скажется и на показателях долговой устойчивости. В соответствии с бюджетными проектировками расчеты уровня ВВП  и доходной базы федерального бюджета  на период 2012-2014 гг. осуществлены исходя из благоприятного сценария, предполагающего высокий уровень цен на нефть и их ежегодный рост: 93 долл. США в 2012 г., 95 долл. США в 2013 г. и 97 долл. США в

     Таблица 2.3- Показатели долговой устойчивости РФ (бюджетная позиция)

     2014 г. Однако, учитывая фактическое  нахождение нефтяных цен на  уровне своих исторических максимумов, нельзя исключать также развития  событий, при которых фактическая  цена на нефть опустится существенно  ниже уровня, заложенного в прогнозе  социально- экономического развития  Российской Федерации на предстоящий  период.

     Возможное падение цены на нефть на 10 долл. США ведет к появлению выпадающих доходов федерального бюджета в сумме порядка 0,5 трлн. руб. и, соответственно, росту бюджетного дефицита на 1% ВВП. При таком сценарии все показатели долговой устойчивости заметно ухудшаются.

     В-третьих, весьма вероятным является сценарий, при котором в планируемом  периоде Россия может лишиться одного из важнейших факторов финансовой стабильности – «подушки безопасности» в лице Резервного фонда._

     График 2.4 -  Динамика роста расходов на обслуживание государственного долга РФ, % к предыдущему году 

     Его объем, ожидаемый к 1 января 2013 г., составит 1,6 трлн. руб. при условии, что цена на нефть в 2012 году не опустится ниже 93 долл. США за баррель, а пополнение составит 164,0 млрд. руб. Однако в случае развития макроэкономической ситуации в 2012 году по худшему сценарию, нам не только не удастся достичь планируемых объемов Резервного фонда, но и придется направлять на выполнение в 2013 году расходных обязательств как чистые поступления от заемных источников, так и значительные средства из самого Резервного фонда вплоть до его полного исчерпания. Отсутствие «подушки безопасности» существенно повысит уязвимость государственного бюджета, приведет к росту стоимости заимствований и, следовательно, к увеличению расходов на обслуживание госдолга.

     Согласно  результатам проведенного стресс-тестирования долговых показателей России, в случае установления и сохранения в предстоящий период фактических цен на нефть на уровнях на 50 долл. США ниже прогнозируемых, уже в 2013-2014 гг. показатель «государственный долг к ВВП» превысит 20- 21%. Это фактически «отбросит» Россию в ситуацию 2004 года, когда страна еще не имела суверенных кредитных рейтингов инвестиционной категории от всех трех ведущих международных рейтинговых агентств.

     В-четвертых, согласно расчетам, в случае развития негативного сценария, при котором цена на нефть упадет до 60 долл. США за баррель и останется на этом уровне в течение года, дефицит федерального бюджета превысит 5% ВВП. Это потребует изыскания дополнительных источников его финансирования. Потенциально, в качестве таковых могут рассматриваться средства ФНБ, поступления от приватизации и повышения налогов. Однако использование средств ФНБ лишит «подушки безопасности» хронически дефицитный бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации, доходы от продажи госимущества носят конъюнктурный характер, а увеличение налогового бремени на экономику крайне нежелательно в связи с возможными негативными социальными последствиями.

     В условиях реализации неблагоприятного сценария основным источником покрытия дефицита федерального бюджета станут госзаимствования. Принимая во внимание, что объемы последних уже установлены на беспрецедентно высоком уровне, речь идет о накоплении существенных бюджетных рисков, связанных, как минимум, со значительным ухудшением для Российской Федерации, как суверенного заемщика, финансовых условий заимствований на рынках капитала и резким ростом долговой нагрузки на федеральный бюджет, а, при самом негативном развитии  событий, о невозможности привлечения заемных ресурсов в необходимых объемах на приемлемых условиях.

     Таким образом, такой фактор государственных  заимствований как низкий текущий уровень государственного долга требует постоянного мониторинга. Пока он позволяет проводить политику наращивания госзаимствований, не опасаясь кардинального ухудшения состояния долговой устойчивости Российской Федерации. При развитии макроэкономической ситуации по сценариям, близким к утвержденному прогнозу социально-экономического развития страны, в предстоящий период показатели долговой устойчивости Российской Федерации останутся на относительно безопасных уровнях. При планируемых объемах заимствований долговая нагрузка на федеральный бюджет будет оставаться в пределах параметров, позволяющих надлежащим образом осуществлять обслуживание государственного долга, будут сохранены предпосылки для поддержания суверенных кредитных рейтингов на инвестиционном уровне.

     Тем не менее, учитывая высокую зависимость  российской экономики и состояния федерального бюджета от конъюнктуры мировых сырьевых рынков, поддержание умеренной долговой нагрузки является стратегической задачей.

     Ее  решение будет означать сохранение важнейшего конкурентного преимущества нашей страны. Разумная заемная политика будет создавать условия для роста возможностей в частном секторе, обеспечит инвестиционную привлекательность национальной экономики в целом.

     2.3 Состояние внутреннего рынка капитала

     До  кризиса 2008 года, то есть в условиях устойчивого профицита федерального бюджета, внутренние заимствования составляли относительно небольшую величину – 170-250 млрд. руб. в год. Выпуск облигаций федеральных займов (ОФЗ) осуществлялся, исходя из скорее технических (поддержание функционирования рынка, создание безрисковой кривой доходности и пр.), чем финансовых соображений.

     Ситуация  принципиально  изменилась с 2009 года, когда внутренний рынок стал рассматриваться в качестве основного источника финансирования бюджетного дефицита.

     За  последние 10 лет внутренний рынок  государственных ценных бумаг продемонстрировал  устойчивый рост, превратившись в  ключевой сегмент финансового сектора  страны: по объему обращающихся ценных бумаг на рынок ОФЗ сегодня приходится значительная доля – 37% – всего долгового рынка России (Графики 5 и 6). При этом только за последние 2,5 года объем рынка ОФЗ увеличился с 1,1 до 2,5 трлн. руб., то есть более чем в 2 раза (график 2.7).

     График  2.5- Капитализация долгового рынка РФ 

График  2.6 - Структура российского облигационного рынка 

     Существенно улучшились (для заемщика-эмитента) ценовые параметры заимствований. Доходность рыночного портфеля госбумаг снизилась в 2009-2011 гг. с 11,6% до менее 7,2% при среднем сроке до погашения ОФЗ равном3,5 года (График 8). Кривая ОФЗ более ликвидна на отрезке 2-7 лет и менее – на коротком и длинном концах (график 2.9). 

График 2.7 Объем  рынка ОФЗ в 2009-2011 гг., млрд. руб.

График 2.8 Изменение кривой доходности ОФЗ в 2009-2011 гг. 

     По  оценке экспертов, ОФЗ приобрели  статус общепринятого эталона долгового рынка, относительно которого осуществляется ценообразование и  торговля другими облигациями. Кривая доходности ОФЗ является ориентиром  для всех инвесторов в рублевые инструменты (привлекательность любой  корпоративной или муниципальной бумаги оценивается в терминах соотношения с доходностью ОФЗ).

График 2.9 -  Объем вторичной торговли ОФЗ  в 2011 г., млрд. руб. 

     Сложившаяся структура рынка ОФЗ уже обеспечила его участникам возможность торговли фьючерсами на гособлигации: с февраля 2011 года на РТС, а с марта 2011 года на ММВБ запущена торговля фьючерсными контрактами на корзину ОФЗ, позволяющими инвесторам хеджировать процентные риски, связанные с вложениями в госбумаги. Пока объем торгов фьючерсами на ОФЗ составляет незначительную величину (менее 1%) от объема их вторичной торговли, однако объем открытых позиций постоянно увеличивается. В июне 2011 г. их сумма превысила 1,7 млрд. руб.

     Отличительной особенностью внутреннего долгового  рынка является его высокая волатильность. За последние 3 года средняя доходность 10-летних российских государственных облигаций составила 8,53% при стандартном отклонении 1,37%. За тот же период средняя доходность 10-летних казначейских облигаций США составила 3,23%, а стандартное отклонение - 0,40%, что в три раза меньше диапазона колебаний российских облигаций.

     Подобная волатильность, нехарактерная для активов инвестиционного уровня,

     негативно влияет на инвестиционную привлекательность  внутреннего рынка