Структурные подразделения

1. Понятие «Орган  местного самоуправления»

В соответствии с Конституцией Российской Федерации  местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130). При определении понятия местного самоуправления в Федеральном законе № 131 – ФЗ акцент делается на деятельности населения и (или) органов местного самоуправления, решающих вопросы местного значения. Отсюда следует два вывода.

Во – первых, органы местного самоуправления наряду с отдельными гражданами, населением всего муниципального образования  или его частим являются основными субъектами в системе местного самоуправления. При этом в силу того. Что органы местного самоуправления формируются на основе волеизъявления населения, граждане считаются первичными субъектами местного самоуправления, а органы – вторичными.

Во – вторых, поскольку местное самоуправление – одна из форм осуществления народом  своей власти, то все органы местного самоуправления (как выборные так  и не выборные) должны приобрести свои властные полномочия через процедуру, прямо или косвенно связанную  с проявлением воли граждан на выборах. Значит другими (не выборными) органами местного самоуправления могут  считаться не любые структуры, решающие вопросы местного значения, а лишь те, которые сформированы органами или должностными лицами, получившими  свои полномочия на муниципальных выборах.

Именно эти  две возможности формирования органов  местного самоуправления – непосредственно  на выборах или путем образования  представительным органом – отражены теперь в Федеральном законе «Об  общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» № 131- ФЗ. В  статье 2 этого закона органами местного самоуправления называются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом  муниципального образования, наделенные собственными полномочиями по решению  вопросов местного значения. Как видим, в этом определении указан еще  один важный признак – самостоятельность  органа в виде наличия у него собственных  полномочий по решению вопросов местного значения. В процитированной статье 2 ничего не сказано о том, каким  образом должно происходить наделение  собственными полномочиями, но в статье 34 об органах местного самоуправления содержится ключевое положение о  том, что все органы (обязательные, необязательные и иные) должны быть предусмотрены уставом муниципального образования.

Если обратиться к положениям статьи 44 об уставе муниципального образования, то увидим, что в уставе обязательно следует определить:

·  наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления,

·  структуру и порядок их формирования.

·  срок полномочий,

·  основания и порядок прекращения полномочий,

·  виды ответственности,

·  подотчетность и подконтрольность.

Следовательно, чтобы структурная единица в  поселении получила статус органа местного самоуправления. В уставе поселения  для неё должны быть установлены  все названные выше параметры.

Исключение составляют вновь созданные муниципальные  образования. Правовой статус органов  местного самоуправления в них может  быть установлен не в уставе, а в  ином нормативно-правовом акте, например в решении местного референдума. Важно, что бы перед формированием  каждого органа (перед выборами или  наделением полномочий иным способом) этот статус был ясен для голосующих жителей или депутатов представительного  органа.

Еще одним признаком  органом местного самоуправления является их организационная обособленность из системы органов государственной  власти. Так, в части 4 статьи 35 Федерального закона № 131- ФЗ повторена конституционная  норма о том, что органы местного самоуправления не входят в систему  органов государственной власти.

Таким образом, можно выделить следующие критерии отнесения структурной единицы, входящей в систему муниципального управления поселения, к органу местного самоуправления этого поселения:

·  Орган сформирован путем избрания населением поселения на муниципальных выборах. Либо избрания депутатами из своего состава (для главы муниципального образования) либо образован представительным органом поселения;

·  орган указан в уставе как входящий в структуру органов местного самоуправления;

·  в уставе поселения определены наименование органа, порядок его формирования, собственная компетенция, подотчетность. Подконтрольность и другие вопросы организации и деятельности органа, позволяющие ему принимать самостоятельные решения в рамках своей компетенции и участвовать тем самым в решении вопросов местного значения поселения;

·  орган наделен собственными полномочиями по решению вопросов;

·  не предусмотрено, что формирование органа, назначение его должностных лиц происходит органами и (или) должностными лицами органов государственной власти (подконтрольность может быть предусмотрена только по исполнению отдельных переданных государственных полномочий).

Таким образом, не любые структурные единицы  или должностные лица. Участвующие  в решении вопросов местного значения, можно считать органами местного самоуправления. Например, депутатская  комиссия, отраслевой департамент, бюджетное  учреждение, управление, межведомственные рабочие группы и тому подобные структуры, как правило, не имеют правового  статуса местного самоуправления. Эти  структуры не обладают самостоятельными полномочиями по решению вопросов местного значения, их полномочия производны от полномочий иных органов, в состав которых  данные структуры входят. Полномочия данных структур установлены не уставом  муниципального образования, а иными  нормативными актами, например положениями  об органах, в состав которых эти  структуры входят, и положениями  о данных структурах.

В практической деятельности муниципалитетов бывали случаи, когда документы и решения, подписанные руководителем комитета по управлению муниципальным имуществом, созданного и действующего как подразделение  местной администрации, были признаны судом не имеющими юридической силы из-за отсутствия правого статуса  органа местного самоуправления у данного  комитета.

Важно, чтобы  статус органа местного самоуправления получили те организационные структуры  в системе местного самоуправления данного поселения, которые созданы  для принятия самостоятельных решений, касающихся непосредственно граждан, общественных объединений, субъектов  хозяйственной деятельности, а также  органов публичной власти, то есть любых физических или юридических лиц, находящихся на территории этого поселения.

Для малых поселений  может быть достаточно, чтобы статус органа имели глава поселения, местная  администрация и представительный орган, а также контрольный орган, в том числе единоличный (например, ревизор), при условии его формирования. Несмотря на то, что названные органы могут состоять из структурных единиц, созданных с целью обеспечения  деятельности этих органов, подготовки проектов и их решений, сами решения  будут принимать и подписывать  органы, в полномочиях которых  это входит согласно уставу поселения.

Для более крупных  поселений, а также муниципальных  районов и городских округов  статус органа местного самоуправления могут получить также финансовый орган, комитет по управлению имуществом, территориальные подразделения  местной администрации, созданные  в отдельных населенных пунктах  данного поселения или района и другие органы. Такие органы будут  относиться к категории иных в  структуре органов метисного  самоуправления данного муниципального образования. Компетенция каждого  из них должна быть зафиксирован в уставе, тогда они будут в праве сами принимать и подписывать решения в рамках своей компетенции.

2. Понятие «Структура  органов местного  самоуправления»

Это понятие  введено в юридическую практику статьёй 131 Конституции РФ в таком  контексте: «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Участие населения  в определении структуры органов  местного самоуправления есть проявление учета исторических и иных местных  традиций, а также конкретных сложившихся  в поселении условий по организации  «своей» власти. Местные традиции, как известно, отличались в разных частях России. Можно было созывать казачий круг или сход, избирать городского главу или совет старейшин.

Реализация права  граждан на самостоятельное определение  структуры органов местного самоуправления может происходить с использованием двух механизмов:

·  Прямое волеизъявление на местном референдуме (муниципальном образовании с численностью населения 100 человек – на сходе граждан);

·  Опосредованное волеизъявление через выборных лиц (депутатов представительного органа), которые разрабатывают структуру органов, фиксируют её в проекте устава муниципальных образований, хотя изменение структуры органов местного самоуправления может потребоваться и в процессе муниципального управления при изменении внутренних или внешних условий функционирования данного муниципального образования.

При использовании  термина «структура органов местного самоуправления» важно не сужать его содержания до простого перечня  органов. К сожалению, в Федеральном  законе № 131-ФЗ термин «структура органов  местного самоуправления» четко  не определен, а в некоторых положениях употребляется как перечень органов. Например, согласно положению ч.6 статьи 34 Федерального закона №131-ФЗ в решении о структуре органов местного самоуправления, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

1.  структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

2.  порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

На самом деле структура органов в поселении считается определенной, если в уставе поселения установлено:

·  перечень действующих в этом поселении органов (как коллегиальных, так и единоличных);

·  способ их формирования (избрания или иной способ наделения полномочиями);

·  компетенция каждого из этих органов;

общим положением о структуре органов местного самоуправления посвящены нормы  статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ. Изменения структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования (пункт 7 названной статьи). 

Согласно положению  части 2 этой же стать 34, в структуру  органов местного самоуправления входят:

·  представительный орган муниципального образования,

·  глава муниципального образования,

·  местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган,

·  иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. (Исключением является избирательная комиссия муниципального образования, которая в соответствии с избирательным законодательством и действующей редакцией Федерального закона № 131-ФЗ имеет статус муниципального органа, не входящего в структуру органов местного самоуправления )

Возможность предусмотреть  в уставе поселения какие-то иные (кроме перечисленных) органы местного самоуправления в принципе расширяют свободу выбора организационной схемы муниципального управления. Разнообразие организационной структуры достигается также выбором различных способов перераспределения полномочий по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления, созданными в одном поселении, а также различными способами перераспределения полномочий между структурными единицами внутри одного орган. Все это в принципе позволяет учесть особенности (политические, территориальные, экономические, социокультурные и т. п.) конкретного муниципалитета, чтобы отразить их в структуре органов.

Например, наличие  в структуре органов наемного профессионального менеджера (управленца) в качестве главы местной администрации  может позволить уравновесить расклад  сил в поселении. К эффективности  муниципального управления может привести избрание или назначение лица (органа), ответственного за местное развитие, за инвестиционную привлекательность  или за общественную безопасность в  поселении. 

3.  Основные модели организации местного самоуправления

Федеральный закон  № 131 – ФЗ устанавливает ряд ограничений  на структуру органов местного самоуправления. В частности он вводит обязательность наличия органов местного самоуправления трех видов:

·  Представительного органа

·  Главы муниципального образования

·  Местной администрации

При этом в поселениях с численностью жителей. Обладающих избирательным правом, мене 100 человек  представительный орган не формируется, а его функцию выполняет сход граждан (часть 3 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ). Глава такого малого поселения и исполнительно-распорядительный орган все равно являются обязательными.

Согласно части 3 статьи 34 наименования трех обязательных органов устанавливаются законом  субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Существующие  ограничения в структуре органов  местного самоуправления связаны также  с обязательностью разделения представительной и исполнительной власти. В Федеральном  законе № 131-ФЗ местная администрация  названа исполнительно – распорядительным органом, а для представительного установлена исключительная компетенция. Кроме того, в этом законе содержится запрет на совмещение одним лицом полномочий руководителя (председателя) представительного органа и главы местной администрации для муниципальных образований всех типов, кроме сельских поселений. Тем самым уже на федеральном уровне введено определенное разграничение полномочий между представительным и исполнительным органом.

Дополнительным  механизмом реализации организационной  обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной  власти является запрет на наличие  у одного лица депутатских мандатов разного уровня и на совмещение должностей. Так, в соответствии со статьей 40 Федерального закона № 131-ФЗ выборные должностные лица местного самоуправления, а значит, депутаты представительных органов поселений не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, занимать иные государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы.

Основные модели структуры органов местного самоуправления, предлагаемые федеральным законодателем, представляю в рисунках 1 – 5. Различие в моделях связано:

во-первых, с  разделением муниципальных образований  на разные типы (поселение, муниципальный  район, городской округ),

во вторых, с установлением различного порядка формирования и статуса органов и должностных лиц, т.е. с различным распределением их полномочий внутри муниципального образования. 

На рисунке 1 показана модель структуры, предусмотренная  частью 3 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ для сельских поселений. Модель отличается тем, что лицо, имеющее  статус главы поселения, возглавляет  одновременно представительный и исполнительный органы поселения, исполняя полномочия:

·  главы муниципального образования

·  руководителя представительного органа

·  главы местной администрации (исполнительно-распорядительного органа).

Достоинство модели состоит в экономии бюджетных  средств на заработной плате двух должностных лиц местного самоуправления, в сглаживании возможных конфликтов и противоречий между исполнительной и представительной властью в  поселении, в учете дефицита квалифицированных  кадров.

Модель реализуется  следующим образом: жители поселения  в муниципальных выборах избирают представительный орган, а глава  поселения избирается:

а) либо всеми  жителями поселения на муниципальных  выборах;

б) либо депутатами из своего состава.

Замечу, что не все сельские поселения обязаны  иметь такую структуру органов. Но если жители и (или) представительный орган поселения посчитают её приемлемой для своего поселения, в  уставе сельского поселения должны появиться нормы, регулирующие описанную  модель, а значит, предусматривающие  тройное совмещение полномочий одним  должностным лицом.

Такая модель организации  муниципальной власти, очевидно предпочтительна  для небольших поселений. Для  крупных сельских поселений может  быть выбрана другая из основных моделей, за исключением пятой.

На рисунке 2 изображена модель структуры органов  местного самоуправления, названная  традиционной, т.к она была достаточно распространенной до недавнего времени. Её суть состоит в том, что жители избирают на муниципальных выборах представительный орган поселения (или муниципального образования другого типа) и главу поселения. Лицо получившее полномочия главы поселения, становится и главой местной администрации, совмещая, таким образом, статус высшего должностного лица (политическая должность) и статус руководителя исполнительно-распорядительного органа (хозяйственная должность). (В сельском поселении, где живу я, используется именно такая модель организации муниципальной власти.)

Изображенная  на рисунке 3 модель структуры органов  не запрещалась прежним законодательством, но была мало распространена. Особенность  этой модели состоит в том, что  избранный всем населением глава  муниципального образования занимается в основном политическим задачами, исполняя полномочия председателя представительного  органа, в то время как хозяйственными задачами поселения занимается лицо, назначенное по контракту. Реализация этой модели состоит в том, что  на муниципальных выборах жителями избирается и представительный орган  и глава муниципального образования, который затем возглавляет представительный орган. При этом руководить местной  администрацией будет профессиональный управляющий – менеджер, нанятый  по контракту, который заключается  по результатам конкурса. 

Согласно части 5 статьи 37 ФЗ № 131. в муниципальных  образованиях любого типа число членов конкурсной комиссии и порядок проведения конкурса устанавливает представительный орган местного самоуправления. При  этом в поселении все члены  конкурсной комиссии назначаются представительным органом местного самоуправления этого поселения, а в муниципальных районах и городских округах при формировании конкурсной комиссии участвуют органы государственной власти субъектов РФ.  

Изображенная  на рисунке 4 модель структуры органов  является новшеством Федерального закона № 131-ФЗ. Представительный орган, как  обычно, избирается жителями на муниципальных  выборах, но статус главы муниципального образования получает избранный  из состава депутатов председатель этого органа. Все что связано  с исполнительной властью в системе  муниципльного управления, не отличается от предыдущего варианта, т.е. главой местной администрации является профессиональный управляющий – менеджер, нанятый по контракту, который заключается по результатам конкурса.

Представленная  на рисунке 5 модель структуры органов  местного самоуправления предлагается Федеральным законом № 131 – ФЗ только для муниципальных районов. Для того чтобы она была принята  и зафиксирована в уставе муниципального района, её должны поддержать представительные органы двух третей поселений, входящих в состав муниципального района в  течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы.

Для реализации этой модели представительный орган  района не избирается непосредственно  жителями района на муниципальных выборах, а формируется путем делегирования  глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав этого района. Глава муниципального района избирается из состава сформированного  представительного органа и исполняет  полномочия председателя представительного  органа. Главой местной администрации  является профессиональный управляющий  – менеджер, нанятый по контракту, который заключается по результатам  конкурса.

Анализ представленный на рисунках 1 – 5 моделей структуры органов местного самоуправления позволяет сделать следующие выводы.

1.  Формирование представительного органа традиционным способом путем избрания всеми жителями может осуществляться в муниципальном образовании любого типа. Но для муниципальных районов допустим теперь и иной способ – путем делегирования представителей поселений, входящих в состав муниципального района (глав и депутатов представительного органа указанных поселений) (рисунок 5).

2.  избрание высшего должностного лица – главы муниципального образования для муниципального образования любого типа – возможно двумя способами:

1)  населением на муниципальных выборах;

2)  представительным органом местного самоуправления из своего состава.

В первом случае глава муниципального образования  может наделяться полномочиями:

а) главы местной  администрации, а значит возглавлять  исполнительный орган и заниматься конкретными проблемами муниципального хозяйства;

б) председателя представительного органа местного самоуправления, т.е. возглавлять орган, решающий в основном политические задачи.

Если избранный  населением глава муниципального образования  получит полномочия главы местной  администрации, это автоматически  приведет к тому, что председателем  представительного органа будет  избираться один из депутатов (вариант  на рисунке 2).

Если же избранный  населением глава муниципального образования  получит полномочия председателя представительного  органа местного самоуправления, то назначение главы администрации должно происходить  по контракту с участием конкурсной комиссии – вариант «Сити –  менеджера» (вариант на рисунке 3). Хочу заметить, что наличие профессионального  управленца («Сити-менеджера»), назначаемого по контракту на должность главы  местной администрации, и раннее не запрещалось Федеральным законом  о местном самоуправлении 1995 года № 154 – ФЗ, поскольку этот закон  представлял большую свободу по формированию структуры органов местного самоуправления каждому муниципалитету. Состав конкурсной комиссии и порядок её создания должны были определяться на муниципальном уровне. Такая структура местного самоуправления не получила широкого распространения.

При втором способе  избрания главы муниципального образования  из состава депутатов, когда жители избирают на муниципальных выборах  только представительный орган местного самоуправления, Федеральный закон  № 131-ФЗ допускает только один вариант  полномочий, функций и статуса  такого лица – возглавлять представительный орган. А это, в свою очередь, приводит к назначению главы администрации  по контракту (рисунок 4). Однако такое  ограничение не распространяется на сельские поселения.

Та же конкурсная процедура назначения главы местной  администрации – менеджера используется в тех муниципальных районах, где представительный орган формируется  из представителей поселений. Глава  муниципального района в этом случае автоматически наделяется полномочиями председателя представительного органа.

3.  Глава местной администрации по федеральному закону №1 31 –ФЗ может приобретать свои полномочия двумя способами:

1.  получив предварительно полномочия главы муниципального образования путем избрания всем населением на муниципальных выборах. В этом случае глава местной администрации будет одновременно иметь статус высшего должностного лица муниципального образований;

2.  назначение по контракту, который заключается по результатам конкурса. В этом случае статус высшего должностного лица – главы муниципального образования получит лицо, избранное представительным органом из своего состава и являющееся его председателем.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия, и др.) не является по закону обязательным элементом в системе местного самоуправления и относится к категории иных органов. Формирование этого органа является пока редким явлением в Российских муниципалитетах.  

В принципе, контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения находится в исключительной компетенции представительного органа (часть 10 статьи 35 ФЗ № 131). Кроме такого общего контрольного полномочия федеральный законодатель предлагает теперь создать специальный орган с целью контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, включая контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом., находящимся в муниципальной собственности (статья 38 ФЗ № 131).

Федеральным законом  № 131 – ФЗ предлагается два способа  формирования контрольного органа:

1.  на муниципальных выборах;

2.  представительным органом муниципального образования.

Один из этих способов должен быть выбран и конечно, зафиксирован в уставе муниципального образования. Органы и должностные  лица местного самоуправления обязаны  представлять в контрольный орган  муниципального образования по его  требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся  их компетенции.

В муниципальной  практике пока ещё не ушли однообразия  организационной структуры местного самоуправления, присуще недавнему  советскому прошлому, когда важнее всего была строгая иерархическая  подчиненность органов для поддержания сверх централизованной системы управления всех уровней включая местный. На повестке дня стоит совершенствование организационной структуры с цель учета особенностей муниципального образования и инновационных подходов к управленческой деятельности.