Субъекты трудового права. 11

ВВЕДЕНИЕ

Индивидуальное жилищное строительство является одним из самых распространенных видов использования земель в нашей стране.

В соответствии с данными  органов кадастрового учета, в Российской Федерации к началу 2009 года совокупная площадь земель, занятых объектами  индивидуального жилищного строительства, составляла не менее 831 тысячи га[1]. В Московской области на 1 января 2008 года больше половины общей площади зон жилой застройки населенных пунктов Подмосковья приходилось на земельные участки, выделенные для целей индивидуального жилищного строительства.

Помимо Московской области, значительное количество земельных  участков, предоставленных гражданам  в целях строительства индивидуальных жилых домов, приходится на южные  регионы страны: Краснодарский край, Ростовскую область, Ставропольский край. К числу регионов с высокими показателями в отношении земельных участков, занятых объектами индивидуального  жилищного строительства, эксперты относят также Кемеровскую, Свердловскую и Иркутскую области.

Земельные участки для  дачного строительства активно  выделялись в центральных регионах страны, вокруг крупных городов. На территории Московской области такие  земельные участки на 1 января 2008 года занимали не менее одной седьмой  части площади учтенных застроенных  земель сельскохозяйственного назначения этого региона[2]. Помимо Московской области дачные земельные участки выделялись еще в 55 субъектах Российской Федерации. Наиболее значительное число земельных участков выделенных под цели дачного строительства в этих регионах

3

приходится на Новгородскую, Ленинградскую, Иркутскую и Ростовскую области, а также Республику Саха (Якутию).

Процессы урбанизации  способствуют росту числа земельных  участков с указанными видами использования. Эксперты органов кадастрового учета  отмечают увеличение спроса на указанные  земельные участки. Представляется, что наметившаяся в 90-е годы XX века тенденция роста числа земель, выделяемых под индивидуальное жилищное и дачное строительство, сохранится еще не одно десятилетие. В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением  Правительства Российской Федерации  от 17 ноября 2008 года № 1662-р[3], в ближайшие годы в стране должны начать формироваться «новые территориальные центры роста». В основу развития регионов страны положен принцип монополярности, что, среди прочего, предполагает появление новых мест расселения во всех регионах России.

В настоящее время земельные  участки, предоставленные под указанные  цели, нередко характеризуются практически  идентичными друг другу правовыми  режимами[5]. Однако, между данными видами землепользования законодательством проводится разграничение, установлен различный порядок предоставления, декларируется различное использование.

4

На современном этапе  правое регулирование некоторых  вопросов, связанных с предоставлением  и дальнейшим использованием земельных  участков в целях индивидуального  жилищного и дачного строительства, вызывает определенные нарекания и  дискуссии. Представляется, что многие аспекты индивидуального жилищного  и дачного строительства в  части предоставления и пределов использования земельных участков должным образом не урегулированы: в законодательстве присутствуют дефекты  в виде пробелов и противоречий. Недостаточная четкость и проработанность  некоторых законодательных положений  и терминов способствуют формированию юридически некорректной правоприменительной  практики. В условиях повсеместно  отсутствующих правил землепользования и застройки населенных пунктов, а также нормативов организации  и застройки территорий дачных некоммерческих объединений, существует потребность  в уточнении полномочий правообладателей по использованию принадлежащих  им земельных участков.

В данных условиях становится важным четкое и научно обоснованное представление об основных и дополнительных целях использования

земельных участков, которые  были выделены ранее или будут  предоставляться под цели индивидуального  жилищного и дачного строительства.

Изложенное выше придает  актуальный характер исследованию вопросов, связанных с земельными отношениями  в сфере индивидуального жилищного  и дачного строительства. Названное  обстоятельство предопределило выбор  темы диссертационного исследования.

Основные положения, выносимые  на защиту:

1. Разграничение правовых  режимов земельных участков для  строительства индивидуальных жилых  домов и земельных участков  для строительства дач, а также  расположенных на них объектов  недвижимости получило правовое  закрепление во времена СССР  и, в значительной степени,  было обусловлено установками  идеологического характера (в  частности, запретом для гражданина  и его семьи иметь в собственности  или в пользовании более одного  жилья).

В настоящее время в  законодательстве сохранился дифференцированный подход к правому регулированию  отношений в сфере индивидуального  жилищного и дачного строительства. Между тем, существующее разграничение  этих двух видов использования земельных  участков во многом лишено смысла, поскольку  сам подход не отражает современных  социально-экономических реалий. Принимая во внимание закрепленный или допускаемый  законом объём прав по использованию  данных земельных участков их правообладателями, можно говорить о том, что на практике различия между правовыми режимами этих земельных участков довольно незначительны.

2. Рассматривать индивидуальное  жилищное и дачное строительство  как очень близкие, но самостоятельные  виды использования земельных  участков возможно, если исходить  из понимания о различной правовой  природе строительства жилого  дома на таких земельных участках.

В рамках индивидуального  жилищного строительства создание жилого дома - это императивная обязанность  правообладателя земельного участка. Возведение жилого дома в рамках дачного  строительства как вида использования  земельного участка должно рассматриваться  как право, а не обязанность владельца  земельного участка. Данное обстоятельство представляется краеугольным камнем для разграничения правовых режимов указанных земельных участков.

3. При сохранении существующего  разграничения представляется необходимым  уточнить на федеральном уровне  пределы полномочий правообладателей  по использованию земельных участков, выделяемых для индивидуального  жилищного строительства.

Обозначенная задача может  быть решена путем законодательного закрепления понятия земельного участка, выделенного для строительства  индивидуального жилого дома. Автор  предлагает следующие определение: земельный участок для индивидуального  жилищного строительства (усадебный  земельный участок) - земельный участок, предоставленный или приобретенный  физическим или юридическим лицом  в целях строительства и (или) эксплуатации на нём индивидуального жилого дома, с правом возведения хозяйственно-бытовых строений и сооружений, а также с правом использования незастроенной части в целях выращивания декоративных, сельскохозяйственных, а равно иных растений и культур.

Указанная норма-дефиниция  может быть включена в Земельный  кодекс Российской Федерации или  в Федеральный закон «Об индивидуальном жилищном строительстве в Российской Федерации», разработка и принятие которого предлагается некоторыми исследователями[6].

4. Между положениями Земельного  кодекса РФ и Федерального  закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ  «О садоводческих, огороднических  и дачных некоммерческих объединениях  граждан» в части определения  основной цели использования  земельного участка присутствует  противоречие. Толкование Земельного  кодекса РФ позволяет говорить, что основной целью использования  дачного земельного участка является  строительство жилого дома или  жилого строения. Вместе с тем,  трактовка положений Федерального  закона «О садоводческих, огороднических  и дачных некоммерческих объединениях граждан» допускает иное понимание основной цели использования такого земельного участка. Речь идет об отдыхе, который, выступая в качестве основной цели использования, не предполагает императивно-обязательного возведения указанных объектов недвижимости.

Наиболее простое решение  обозначенной коллизии видится в  отказе от использования в законодательстве словосочетания «дачное строительство» и заменой его словосочетанием  «дачное хозяйство», как более  подходящим к смысловому содержанию легального определения дачного  земельного участка.

5. Ограничение прав коммерческих  организаций в отношении владения  ими дачными земельными участками  должно быть прямо оговорено  в законе.

Складывающаяся судебная практика, признающая невозможность  для коммерческой организации быть собственником дачного земельного участка, противоречит ряду положений  гражданского и земельного законодательства. Подход, основанный на тезисе о неправомерности  владения коммерческой организацией земельным  участком, разрешенное использование  которого носит некоммерческий характер, нельзя признать верным, поскольку  он вступает в коллизию с социально-экономической  политикой государства. Ограничения  для коммерческих организаций в  отношении дачных земельных участков представляются обоснованным только в  части их бесплатного предоставления юридическому лицу из земель, находящихся  в публичной собственности.

В целях надлежащего правового  регулирования обозначенного вопроса  диссертант предлагает дополнить ст. 15 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» следующим положением: «Юридическим лицам, не являющимся дачными  некоммерческими объединениями  граждан, дачные земельные участки  не предоставляются. Приобретение прав на дачные земельные участки юридическими лицами, не являющимся дачными некоммерческими объединениями граждан, допускается на основании сделок в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, или в результате изменения вида разрешенного использования в порядке, предусмотренном земельным и градостроительным законодательством».

6. Выделение дачных земельных  участков должно осуществляться  только из состава земель населенных  пунктов или с одновременным  переводом земельных участков  в названную категорию.

В настоящее время, действующее  законодательство позволяет выделять дачные земельные участки из состава  земель сельскохозяйственного назначения без перевода выделяемых земельных  участков в категорию земель населенных пунктов.

Между тем, дачное строительство (хозяйство), как вид использования  земельного участка, имеет несельскохозяйственный характер. Данное обстоятельство отмечалось исследователями еще в советский период нашей истории. Представляется, что приоритет должен отдаваться землям сельскохозяйственного назначения как средству производства в сельском хозяйстве, а не территориям, предназначенным для застройки дачными поселками.

Для реализации обозначенного  решения, потребуется исключить  из названия и п. 2 ст. 81 Земельного кодекса  Российской Федерации слова, связанные  с дачным строительством, а Федеральный  закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» дополнить положением о  необходимости включения в границы  населенного пункта дачных земельных  участков, выделяемых из состава земель сельскохозяйственного назначения.

В отношении ранее выделенных дачных земельных участков, которые  находятся в составе категории  земель сельскохозяйственного назначения, принятие решений о включении  их в границы населенного пункта может осуществляться по ходатайству  правообладателей данных земельных участков или по инициативе органов местного самоуправления в порядке и на условиях,предусмотренных действующим земельным и градостроительным законодательством.

7. Правовые основания  строительства жилых домов в  рамках индивидуального жилищного  и дачного строительства должны  быть едиными.

В настоящее время, действующее  законодательство устанавливает различные  правовые основания для возведения жилых домов на усадебных и  дачных земельных участках. Для строительства  жилого дома на усадебном земельном  участке законом предписывается получать разрешение на строительство, а после завершения работ по строительству - разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. В рамках же дачного строительства, получения указанных разрешений не требуется. С точки зрения своей  обоснованности, такой дифференцированный подход к объектам аналогичным по своему фактическому и юридическому существу, представляется сомнительным. Указанное разграничение выглядит еще менее обоснованным, если дачный земельный участок находится  в границах земель населенного пункта и вне пределов территории соответствующего некоммерческого объединения. В  рассматриваемом случае более правильным законодательным решением видится  унификация правовых оснований возведения и ввода в эксплуатацию жилых  домов. Разрешения на строительство  и ввод объекта в эксплуатацию должны оформляться как в рамках индивидуального жилищного строительства, так и в рамках дачного строительства.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ  РАБОТЫ.

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы диссертации, указывается на состояние её научной разработанности, определяется предмет и цель исследования, его теоретическая, методологическая и информационно-практическая основы, научная новизна диссертации и ее практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов и структуре исследования, а также основные положения диссертации, выносимые на защиту.

В первой главе «Возникновение и развитие индивидуального жилищного и дачного строительства как видов использования земельных участков» исследован ряд теоретических вопросов, касающихся содержания категорий индивидуального жилищного и дачного строительства как видов использования земельных участков, а также дан обзор исторических и социально-экономических аспектов, которыми было обусловлено возникновение и дальнейшее существование этих видов землепользования.

В первом параграфе «Социально-экономические предпосылки возникновения и развития индивидуального жилищного и дачного строительства как видов использования земельных участков» освещены основные социально-экономические аспекты, связанные с возникновением и последующим развитием индивидуального жилищного и дачного строительства в качестве видов использования земельных участков.

15

Использование земельных  участков для строительства жилых  домов -результат появления крупных  поселений, где стали формироваться  социальные группы, жизнь которых  не была непосредственно связана  с ведением сельского хозяйства - ремесленники, торговцы, чиновники  и т.п. В отличие от феодального  и крестьянского сословий, городским  жителям земельный участок был необходим для размещения жилого дома и подсобных строений. Для них земельный участок не служил источником средств к существованию или средством производства.

Вместе с тем в России, в отличие от стран Западной Европы, до середины XVII века какие-либо существенные различия между городскими и сельскими  поселениями практически отсутствовали[7]. Это обстоятельство предопределило основной характер жилищной застройки большинства городов нашей страны. Усадебный тип застройки преобладал в городах России вплоть до середины XX века и, кроме возведения на участке жилого дома, предполагал наличие при доме сада.

Использование земли в  рекреационных целях связано  с дальнейшими процессами урбанизации, индустриализацией экономики и  формированием среднего класса. В  России появление дачи, в современном  понимании этого слова, как места  летнего отдыха, было зафиксировано  к середине XIX века. До конца XVIII века под «дачей» понимался земельный  участок («небольшая поземельная собственность» по В.И. Далю), переданный лицу во владение, как правило, от государя. Во второй половине XIX века загородный отдых становится непременным атрибутом жизни  всех более или менее обеспеченных слоев населения крупных городов  европейской части России: Петербурга, Москвы, Киева, Варшавы. К началу 20-го столетия, вокруг Москвы уже существовали целые дачные поселки.

Октябрьская революция 1917 года привела к кардинальным изменениям земельных и имущественных отношений  в стране. Последствия

16

постреволюционных социальных потрясений, годы Гражданской войны  и курс на построение общества нового типа отразились на рассматриваемых  видах использования земли.

Именно в рамках марксистко-ленинской  идеологии в законодательстве постепенно происходит «размежевание» правовых режимов  жилых домов в городских поселениях и дачных местностях, а позднее  и земельных участков, выделяемых под их строительство. Довольно долго  государством всемерно поощряются коллективные формы использования земли, а  индивидуальное землепользование граждан  рассматривается как пережиток  уходящий эпохи, который должен исчезнуть  в среднесрочной перспективе  в процессе развития социалистического  общества. Считалось, например, что  содержание собственных домов и  дач станет экономически невыгодным. Одновременно принимались меры по ограничению  индивидуального жилищного строительства, в том числе посредством запрета  на отвод новых усадебных земельных  участков в крупных городах и  поселках.

Активная индустриализация страны, вызвавшая рост многих городов  и появление новых поселений  при промышленных и иных объектах народного хозяйства, а также  последствия Великой Отечественной  войны, обуславливали острую нехватку жилья в СССР. После Великой  Отечественной войны в целях  скорейшего разрешения жилищной проблемы в стране был взят общий курс на многоэтажное строительство.

Качественно новый этап в  существовании индивидуального  жилищного и дачного строительства  как видов использования земельных  участков, безусловно, связан с социально-экономическими преобразованиями 90-х годов XX века. Многие ограничения, связанные с  владением и использованием земельных  участков, а также иным недвижимым имуществом, были отменены. Массовый характер приватизации гражданами земельных  участков, раннее предоставленных им или их объединениям, наделение местных  органов власти широкими полномочиями по распоряжению землей, находящейся  в публичной собственности, а  также

17

рост благосостояния определенных групп населения, привели к существенному  увеличению площади земель застроенных  объектами индивидуального жилищного  и дачного строительства.

Именно в 90-е годы XX века, во многом, как результат поспешности  проводимых реформ и преобразований, зародилось большинство проблем  и дискуссионных вопросов правового  регулирования земельных отношений, связанных с индивидуальным жилищным и дачным строительством.

Второй параграф «История правового регулирования индивидуального жилищного и дачного строительства» содержит ретроспективный обзор и анализ правового регулирования вопросов предоставления и использования земельных участков, выделяемых под цели строительства индивидуальных жилых домов и дач, за период с 20-х по 90-е годы XX века включительно.

В результате анализа нормативно-правовых актов тех лет, сделан вывод, что  строгое разграничение правовых режимов дачных и усадебных земельных  участков, с возведенными на них  объектами недвижимости, отсутствовало  до 60-х годов XX века, а само правовое разграничение во многом было обусловлено  установками идеологического характера. Своеобразной «отправной точкой» для  разграничения этих видов использования  земельных участков стал Гражданский  кодекс РСФСР 1922 года, который запретил советскому гражданину и его семье  владеть более чем одним жилым  домом (жилым помещением). Наметившуюся тенденцию к «размежеванию» правовых режимов жилого дома и дачи закрепило  в 1927 году Постановление ВЦИК и СНК  РСФСР «О дачных поселках». Именно данным Постановлением, по существу, было установлено  основное функциональное назначение дач - быть местом летнего отдыха, а не местом жительства. Разграничение правовых режимов земельных участков для  индивидуального жилищного и  дачного строительства было закреплено в конце 1960 года. Выделение новых  земельных участков под дачное строительство  гражданам было запрещено, как и  продажа им дачных строений, принадлежащих  государственным и общественным организациям.

18

С 1961 года дачные земельные  участки могли предоставляться  только дачно-строительным кооперативам, им же принадлежали строения, возведенные  на данных земельных участках.

Сравнительно-правовой анализ советского земельного законодательства и земельного и градостроительного законодательства Российской Федерации, позволяет говорить о довольно заметной преемственности в правовом регулировании  отношений по предоставлению и использованию  усадебных и дачных земельных  участков.

В третьем параграфе «Понятие индивидуального жилищного и дачного строительства в современном российском законодательстве» диссертант анализирует основные термины и понятия, связанные с индивидуальным жилищным и дачным строительством, которыми оперирует действующее законодательство и правоприменительная практика, с точки зрения их смыслового и фактического наполнения, а также соотношения между собой.

Как виды использования земельных  участков индивидуальное жилищное и  дачное строительство имеют много  общего. По мнению автора, в настоящее  время в правовых режимах земельных  участков, предоставленных под указанные  цели, присутствует больше совпадающих  признаков, чем существенных отличий. На практике это нередко приводит к почти полной идентичности правовых режимов дачных и усадебных земельных  участков, что было обоснованно отмечено Конституционным Судом РФ[8]. Между тем, законодательство декларирует известное разграничение правовых режимов данных земельных участков, в том числе по порядку предоставления и пределам использования.

Однако, по причине крайней  схожести правовых режимов земельных  участков, необходимость такого законодательного разграничения индивидуального  жилищного и дачного строительства  вызывает у диссертанта определенные сомнения.

19

В целях дальнейшего уяснения объективной обоснованности и целесообразности сохранения существующего разграничения  правовых режимов усадебных и  дачных земельных участков или же отсутствия таковой, автором очерчен  круг основных вопросов, которые нуждаются  в детальном исследовании и более  подробном рассматриваются в  следующих главах.

Вторая глава  «Правовое регулирование предоставления земельных участков для индивидуального  жилищного и дачного строительства» посвящена некоторым вопросам, связанным с предоставлением земельных участков под указанные цели: соотношению существующих категорий земель с рассматриваемыми видами использования земельных участков, институту нормирования размеров земельных участков, а также потенциально возможным правообладателям. Кроме того, в рамках данной главы рассмотрен сам порядок предоставления усадебных и дачных земельных участков заинтересованным лицам.

В первом параграфе «Земельные участки, выделяемые для индивидуального жилищного и дачного строительства» диссертант рассматривает допустимое соотношение закрепленных Земельным кодексом РФ категорий земель с индивидуальным жилищным и дачным строительством как видами разрешенного использования земельных участков, а также вопросы нормирования этих земельных участков.

Автор полагает, что органами власти при выделении земельных  участков для целей индивидуального  жилищного и дачного строительства  далеко не всегда выдерживается должное  соотношение между категорией земли  и видом разрешенного использования  земельного участка внутри категории.

Между тем, после введения в действие Земельного кодекса РФ (ниже -ЗК РФ), предоставление земельных  участков под жилищное строительство, в том числе индивидуальное, правомерно только из состава земель населенных пунктов. Из состава земель иных категорий  усадебные земельные участки

20

могут выделяться только с  их одновременным переводом (изменением категории) в категорию земель населенных пунктов. Данное утверждение справедливо  и в отношении земель сельскохозяйственного  назначения. Земельные участки, предоставленные  под цели индивидуального жилищного  строительства из состава земель иных категорий до вступления в силу ЗК РФ, должны переводиться в земли  населенных пунктов.

В отличие от усадебных  земельных участков, предоставление и дальнейшее нахождение дачных земельных  участков в настоящее время правомерно как в составе земель сельскохозяйственного  назначения, так и в составе  земель населенных пунктов. В случае одобрения проекта Федерального закона «О внесении изменений в законодательные  акты Российской Федерации в части  уточнения правового режима использования  садовых, огороднических и дачных земельных  участков», разработанного Министерством  регионального развития Российской Федерации[9], дачные земельные участки должны выделять только из состава земель населенных пунктов. Со своей стороны, диссертант поддерживает указанное предложение разработчиков законопроекта, поскольку размещение на землях сельскохозяйственного назначения жилых домов и других объектов, которые не связаны с производством, хранением и первичной переработкой сельскохозяйственной продукции, нарушает принцип целевого использования земель.

Предоставление земельных  участков для индивидуального жилищного  и дачного строительства в  настоящее время также правомерно из состава земель водоохранных зон, а равно в случаях, когда в  границы этих зон попадает часть  земельного участка.

Запрет на выделение земельных  участков под жилищное и дачное строительство, как и запрет на приватизацию ранее  предоставленных земельных участков, действует только в случае, если такие земельные

21

участки полностью или  частично находятся в первых и  вторых поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для  целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Между тем указанный  запрет нередко носит декларативный  характер, а его применение на практике затруднено, поскольку отсутствуют  утвержденные проекты зон санитарной охраны и их точные границы в отношении  конкретных водоёмов.

Сформировавшийся еще  в советский период истории институт регулирования размеров земельных  участков, выделяемых гражданам для  целей индивидуального жилищного  и дачного строительства (так  называемое «нормирование»), воспринят  законодательством стран СНГ, включая  Россию.

В подходе к вопросу  о нормировании усадебных и дачных земельных участков, который реализован в ЗК РФ, обнаружена некоторая логическая непоследовательность. Устанавливая принцип  нормирования при бесплатном предоставлении гражданам в собственность земельных  участков под рассматриваемые виды использования, закон ничего не говорит  о размерах земельных участков, которые  могут предоставляться в этих целях на возмездной основе. Данное замечание также справедливо  и в случаях предоставления земельных  участков на праве аренды. Представляется, что принцип рациональности использования  земли в совокупности с ограниченностью  пригодных к застройке земель, обуславливают необходимость нормирования земельных участков для дачного  и индивидуального жилищного  строительства как в случаях  их возмездного предоставления в  собственность, так и в случаях  предоставления на правах аренды. Решение  обозначенных вопросов возможно в рамках правил землепользования и застройки, принятие которых предусмотрено  действующим градостроительным  законодательством.