Сущность и основные элементы государственного долга

1. Сущность и основные элементы  государственного долга

Государственный долг образуется в результате осуществления  государственными органами различных видов заимствований. Долг органов государственного управления является органичным элементом в системе финансовых отношений, структуре активов и пассивов экономики. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 97) "государственным долгом РФ являются долговые обязательства РФ перед физическими, юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права".

Долговые  обязательства - это сложная категория, отличающаяся, во-первых, по форме образования и обслуживания; во-вторых, по объектам долговых отношений; в-третьих, по срокам обязательств. Основные формы долговых обязательств РФ (ст. 98 Бюджетного кодекса) следующие: кредитные соглашения и договора; государственные ценные бумаги; договора о предоставлении гарантий РФ, договоров поручителей РФ; переоформленные долговые обязательства третьих лиц в госдолг РФ; соглашения и договора РФ о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств. Во временном разрезе выделяются: краткосрочные (до 1 года); среднесрочные (до 5 лет); долгосрочные (до 30 лет) обязательства. Для финансирования бюджетного дефицита государство прибегает к внешним и внутренним заимствованиям, в результате чего и формируется государственный долг. Увеличение долга происходит в результате капитализации процентов по ранее полученным кредитам. Кроме того, он увеличивается вследствие обязательств, принятых государством к исполнению, но по различным причинам не профинансированным в срок.

В настоящих условиях государственный  долг выдвинулся в центр экономических  проблем страны, что требует самого пристального внимания к этой экономической категории и проблемам, с ней связанным. В общей постановке в проблеме государственного долга можно выделить следующие основные аспекты: структура и динамика государственного долга; механизм управления, обслуживания и реструктуризации долга; влияние государственного долга на развитие экономики страны. Очевидно, что государство может и должно брать в долг на нормальных, естественных и разумных основах и условиях. Нормальный долг является реальным свидетельством доверия к государству со стороны кредиторов как физических, так и юридических лиц. Практически в эффективной, нормально развивающейся, стабильной экономике государственный долг не является ключевой проблемой развития и жизнедеятельности общества. Как правило, государственный долг возрастает на этапах активного экономического роста, имея в виду, что развивающаяся экономика, модернизируемое производство требуют определенных вложений, в том числе государственных.

Однако  госдолг растет и к стагнирующей экономике, в которой спад производства в течение длительного времени предопределяет все динамические процессы развития макроэкономики. В этом случае основным источником покрытия затрат государства являются монетарные каналы финансирования возрастающего государственного долга, что мы и имеем в настоящее время в переходной экономике России. Сложность объекта требует выработки определенного подхода к классификации состава долга, при этом возможно использование двух подходов: во-первых, использование принятой бюджетной классификации (в этом случае в структуре долга появляется ряд статей конъюнктурно-оперативного порядка) и, во-вторых, использование укрупненных долговых статей, близких по функциональному назначению, и в этом случае преобладают институциональные признаки долговых статей.

Основополагающим  для всех классификаций долга  является деление его на внешний и внутренний долг. Внутренний и внешний долги имеют существенные социальные отличия: внешний долг ассоциируется (и практически означает) с долгом человека, задолжавшего другим людям (долг страны другим странам). Внутренний долг - это долг самим себе. И тот и другой вид долгов - объективная реальность общественных отношений.

В соответствии с рекомендациями Международного валютного  фонда в качестве внутреннего долга рассматриваются обязательства органов госуправления, выраженные как в национальной, так и в иностранной валюте, держателями которых являются резиденты. Внешним долгом считается государственная задолженность перед нерезидентами. Практически факт отнесения владельцев долговых обязательств к резидентам или нерезидентам имеет первостепенное значение при определении структуры государственного долга. Данная ключевая классификация на практике дополняется еще рядом классификационных схем, к которым относятся: классификация долга по типу кредитора (держателя долгового обязательства) и по типу долгового обязательства. Классификация долга по типу кредитора играет важную роль при анализе государственной задолженности на функционирование всей экономики и ее отдельных сегментов. Так, при распространении операций с государственными долговыми обязательствами на вторичном финансовом рынке их распределение по категориям владельцев определяется как спецификой государственного заимствования, так и условиями функционирования кредитно-банковской системы (спрос на банковские ссуды, величина резервов банков, портфель государственных ценных бумаг и др.).

Принципиальная  классификация госдолга по типу кредитора имеет следующий вид:

-внутренний  долг (органам кредитно-денежного  регулирования, коммерческим банкам, другим членам государственного сектора, прочим финансовым учреждениям);

-внешний  долг (международным организациям, органам управления зарубежных  государств, прочая внешняя задолженность, включая банковские ссуды и авансы, кредиты поставщиков).

Классификация долга по типу долгового обязательства имеет важное аналитическое значение, так как она выявляет типы долговых активов и характеризует типы активов, которым располагают кредиторы:

-внутренний  долг (долгосрочные облигации, краткосрочные  облигации и векселя, Долгосрочные ссуды, не отнесенные к другим категориям, краткосрочные ссуды и векселя, не отнесенные к другим категориям);

-внешний  долг (аналогично перечню статей  внутреннего долга).

В категорию "государственный долг" включаются все признанные долги  Российской Федерации. Задолженность, формирующая государственный долг, возникает в результате заимствования в денежной форме, выпуска долговых обязательств для оплаты принятых на себя долгов других экономических субъектов, "безденежного" выпуска долговых обязательств. Погашение накопленного долга может происходить различными способами: денежными выплатами, обменом долгового обязательства на налоговые освобождения, отказом от уплаты, аннулированием задолженности кредиторов, принятие задолженности другим органом и др.

Государственный долг оценивается по номинальной  стоимости, так как он представляет собой сумму непогашенных обязательств, выплачиваемую при наступлении срока выплаты. Долг - это состояние (запас), а не движение (поток), так как он оценивается на определенную дату, а ее изменение в определенном периоде (между датами) происходит за счет чистого заимствования (заимствование минус погашение). Величина государственного долга в национальной части внешней задолженности зависит от динамики обменного курса. Если в период между датами определения величин задолженности обменный курс изменился, то переоценка суммы внешнего долга, выраженного в иностранной валюте, в рубли служит одним из факторов изменения общей величины государственного долга.

Это особенно важно в связи с тем, что структурно государственный  долг складывается из двух частей: основной долг и непогашенный долг, включающий кроме основного еще и проценты на долговые суммы. К этому надо добавить, что государственный долг - это не только объем заимствований госорганов, но и долги внебюджетных фондов всей уровней государственного управления.

Необходимо  также учитывать и федерально-региональную структуру государственного долга. На практике различают государственный долг, образовавшийся в результате бюджетной задолженности федерального правительства. Собственно этот долг и фигурирует во всех оценках ситуации с госзаимствованиями. Но более правильно было бы говорить о консолидированном  государственном долге,  включающем  задолженность региональных и муниципальных органов власти.

Наибольшие  проблемы связаны со структурой государственного внутреннего долга. Так, укрупненная разбивка внутреннего долга имеет следующий вид:

а) рыночные долговые обязательства в  виде эмиссионных ценных бумаг;

б) нерыночные обязательства, связанные  с исполнением федерального бюджета  и выпущенные для финансирования образовавшихся задолженностей.

К основным различиям этих двух групп  обязательств относится, во-первых, то, что первые из них имеют определенную программную форму, закладываются  в бюджетные проектировки на ряд лет, а, во-вторых, связаны с необходимостью решения текущих оперативных бюджетных проблем.

Число видов (форм, статей) государственного долга не является стабильным и имеет  тенденцию к увеличению (прежде всего за счет нерыночных инструментов). Обострение ситуации с бюджетом обусловливает и сдвиги в структурном построении внутреннего долга. К критическому сдвигу относятся, в частности, крупные пирамиды ГКО. Расходы бюджета по обслуживанию долга по ГКО фактически не учитывались в составе расходов федерального бюджета. Минфин сальдировал все обороты рынка ГКО, включая поступления от новых выпусков и сумм, направляемых на погашение старых выпусков.

Закон Российской Федерации "О государственном  внутреннем долге РФ" (1993г.) определил  разделение госдолга на две основные части (в основном по валютному кредитованию) - на внешний и внутренний долг, в связи с чем валютные заимствования и возникающие с связи с этим обязательства относятся к внешнему долгу, а рублевые заимствования - к внутреннему долгу. Примитивизм данного подхода соответствовал (в ограниченной мере) условиям первых лет реформирования. Процесс реформирования и развитие финансовых рынков с расширением проведения валютных операций потребовали поиска новых решений (как в аналитических, так и в практических целях для решения проблем классификации госдолга). Проблема особенно осложняется тем, что в настоящих условиях по ряду позиций внешний и внутренний долги представляют довольно гармоничный симбиоз, в частности, связанный даже с техническими проблемами, когда мы имеем практику сальдирования отдельных показателей (особенно по обслуживанию госдолга).

2. Роль государственного долга  в воспроизводственном процессе

Долговые  тенденции повлияли на уровень взаимосвязи  производства, распределения и потребления ВВП и нарушили их хрупкое динамическое равновесие. В частности, это нарушение привело к противоречиям структур распределения первичных (реальных) доходов населения, которые во многом явились причиной инвестиционного коллапса экономики страны. Рост госдолга привел к появлению ряда воспроизводственных ограничений, в частности, к ограничениям внутреннего спроса и предложения, экспортным ограничениям, ограничениям в сфере воспроизводства рабочей силы, в использовании накопления на расширенное воспроизводство.

Естественным следствием этих ограничений  является функционирование экономики России всех лет реформирования в условиях суженного (и все более сужающегося) процесса воспроизводства. Сужение воспроизводственного процесса привело к появлению специального механизма, а именно механизма межотраслевого перераспределения финансовых ресурсов с использованием неплатежей. По мере ослабления инфляции и сближения темпов роста относительных цен возросла роль механизма неплатежей в распределении финансовых ресурсов между отраслями промышленности и в балансировании структурных диспропорций. Это проявляется в относительном увеличении доходов, распределяемых посредством прироста задолженности (кредиторской и банковской) предприятий по сравнению с доходами, перераспределяемыми в результате изменения отраслевых цен. К долговой экономике Россия шла быстрыми шагами, совпадающими по темпам с просчетами в реформировании экономики: обвал цен, кризис неплатежей, инфляция, ликвидация оборотного капитала, спад производства, бюджетный дефицит, рост внешнего долга и в результате тупик общего дефолта. Влияние данных факторов привело к главному экономическому разлому - активному сужению воспроизводственного процесса, не соответствующему потребностям общества и экономики. В этой связи важен анализ роли госдолга в воспроизводственном процессе.

Оценка государственного долга в плане его влияния  на развитие экономики неоднозначна. Значительный госдолг оказывает  серьезное негативное воздействие  на экономику так как его рост (или же рост расходов по его обслуживанию) ведет к сокращению инвестиций в производительный капитал (особенно при использовании государственных заимствований на нужды текущего потребления государства через государственные Ценные бумаги). Значительные дефициты бюджета обусловливают нарастание госдолга и расходов на его обслуживание, что обостряет расходные проблемы государственного бюджета.

Однако необходимо учитывать, что государственный  долг (особенно его внутренняя вставляющая) является задолженностью населения  самому себе, а использование этой задолженности может обеспечить решение многих экономических проблем развития страны. Опыт многих стран показывает, что сам по себе дефицит бюджета и нормальный госдолг не являются негативными факторами, так как позволяют решить на определенных этапах развития сложные экономические проблемы. Однако данное соображение не относится к настоящей ситуации в экономике России.

Формирование  долговой экономики происходит и  активизируется в результате разрушения институциональной структуры экономических отношений, реальных институтов нормальной социально-рыночно ориентированной экономики. Формы проявления этого разрушения проявляются в следующем: катастрофическое сжатие бюджета страны; огромный рост теневой экономики; падение доли государственных доходов в ВВП; увеличение объемов неплатежей (во всех сегментах экономики); долларизация экономики; демонетизация и бартеризация экономики.

В нормальных рыночных условиях дефицит  возникает, когда уровень инвестирования в стране значительно превышает уровень накопления. И в данном случае оценка этого дефицита не является однозначной, так как зависит от конкретных ситуаций и целей, решаемых экономикой. Иногда дефицит является причиной превышения нормы окупаемости инвестиционной стоимости привлекаемого иностранного капитала. Применительно к российской экономике главной причиной дефицита является превышение потребления (особенно госрасходов) над реальными доходами бюджета. К данной ситуации классическая причина дефицита, а именно рост уровня инвестирования по отношению к накоплению, не имеет прямого отношения.

За  первую половину 1998 г. общий долг правительства  РФ увеличился на 5,4%, при этом внутренний долг - на 11% (628 млрд. руб.), а внешний - на 4,5% (129 млрд. долл.).

Обслуживание госдолга превратилось в один из важнейших элементов  государственных расходов, причем этот элемент неэластичен к налоговым поступлениям в бюджет. С учетом реальных затрат на финансирование оборота государственных ценных бумаг уже в 1996 г. он составлял 7% ВВП, что делало его третьим по величине после общих расходов на поддержание экономики страны (9% ВВП) и социальных расходов (8% ВВП). При этом выплаты на обслуживание государственного долга растут очень быстро, вытесняя из бюджета другие виды расходов.

При снижении прочих видов расходов активно  растут расходы на обслуживание долга, причем более активно - на обслуживание внутреннего долга. В результате возникает замкнутая порочная схема: нехватка доходов бюджета —> высокая доходность ГКО —> снижение налогооблагаемой базы —> падение сбора налогов.

Нельзя  не остановиться на таком аспекте, как  своеобразная "наркотическая" зависимость государственных финансов от заимствований. Как правило, поступающие заимствования, и особенно средства нерезидентов, были "горячими" (спекулятивными). Так, например, деньги иностранных инвесторов приходили на российский сверхрискованный рынок лишь в надежде на доход в 70-180% годовых. Поэтому можно было легко прогнозировать, что они моментально будут вывезены в случае сокращения ставки по ГКО (что произошло в середине 1997 г.) либо при потере доверия к государству (что произошло в августе 1998 г.). Сочетание усилий правительства по снижению доходности с ростом неуверенности в его способности платить по обязательствам из-за недобора налогов делало паническое бегство игроков неизбежным, что и произошла после ухудшения общей ситуации на мировом финансовом рынке.

Условия реструктуризации долга бывшего  СССР, определенные соглашениями Правительства РФ с Лондонским и Парижским клубами, в конце 1996 г. - начале 1997 г. казались вполне приемлемыми (учитывая наметившиеся в то время тенденции). Но, как оказалось, это было чисто внешнее, достаточно поверхностное впечатление (период платежа был определен в 18 лет - до 2020 г., общий период реструктуризации - 24 года, процентные платежи по консолидированным сумам основного долга начисляются по рыночным ставкам плюс маржа - ставка LIBOR + 13/b LIBOR).

Переход в цивилизованную форму расплаты по долгам можно оценить положительно, однако некоторые параметры этой расплаты являются достаточно жесткими (так, в 1998-1999 гг. 50% начисленных процентных платежей выплачиваются наличными, в 2000 г. - 60% наличными, оставшаяся часть капитализируется и переоформляется в процентные векселя). Если к этим условиям добавить выплаты по внешнему долгу самой России, которые значительно возрастают, так как к этой категории долга относится не только обслуживание займов периода реформирования (с 1992 г.), но и выплаты процентов (при этом надо иметь в виду в основном краткосрочно-среднесрочный характер этих займов), то становится очевидным, что положение в этой сфере тревожное, причем растянутое на многие годы.

Предпринимаемые правительством меры пока не приносят ожидаемых результатов. Особенно сомнительными выглядят усилия по замещению внутреннего долга внешним. Хотя последний и оказывается дешевле по доходности размещаемых обязательств, но он несравнимо дороже по своей политической цене. Если в условиях неспособности государства обслуживать внутренний долг правительство и ЦБ могут применить широкий арсенал мер, включающий его реструктуризацию, девальвацию национальной валюты, применение отсрочек и пр., то при внешнем банкротстве государства выбор будут делать внешние кредиторы с другим набором мер - от ареста счетов до принуждения России к демонтажу национального суверенитета в сфере торговли, землепользования, распоряжения природными ресурсами и пр.

3. Система управления государственным  долгом

В последние годы наметились качественно  новые тенденции в сфере управления госдолгом, что было обусловлено форсированным переходом к рыночным механизмам его формирования и обслуживания (в отличие от долга СССР). Главные черты новых тенденций - мобилизация ресурсов с помощью займов и других государственных обязательств, использование налоговой системы, активных методов реструктуризации заимствований и организации обслуживания долга. Система управления госдолгом должна иметь два режима функционирования:

а) управление в нормальном режиме воспроизводственного процесса;

б) кризисное управление в условиях обостряющегося дефицита бюджета, спада  производства, сокращения возможностей привлечения новых заимствований.

Водораздел  между этими режимами лежит в  плоскости оценки ключевых составляющих государственных заимствований: накопление госдолга, система платежей, тенденции новых заимствований.

Нормальный  режим связан, во-первых, с обеспечением стабилизации долговых параметров; во-вторых, с наличием бездефицитного бюджета (нулевой первичный дефицит); в-третьих, с созданием условий для сближения  усредненной реальной ставки процента по долгу и темпу прироста ВВП, прекращением роста отношений «долг  – ВВП»; в-четвертых, с нормализацией  процесса сокращения краткосрочных  обязательств по долгу, по отношению к среднесрочным и долгосрочным обязательствам.

Кризисное управление госдолгом связано с функционированием  экономики на грани дефолта, что  мы имеем с конца 1998 г. в экономике  страны.

Проблема  долга возникает не тогда, когда  он уже образуется и существует, а тогда, когда рост долга становится неуправляемым, а процесс его  выплаты начинает затрудняться, оказывая давление на весь процесс функционирования государства, процессы поддержания  экономики страны в нормальном состоянии. В этом случае возникает необходимость  в поиске решения следующих проблем:

общая оценка эффективности политики заимствований  государством средств, особенно в связи  с нарастанием напряженности  в обслуживании долга;

определение предельно допустимых размеров государственного долга с учетом особенностей данного  этапа развития экономики и предела  размеров долга с учетом этих особенностей;

анализ и  оценка методов финансирования бюджетного дефицита и возможных источников его покрытия;

определение направлений и мер по стабилизации размеров государственного долга; оценка влияния госдолга на перспективы  развития экономики страны, учитывая общие трудности реформационного  процесса.

В последние  годы делаются позитивные попытки регулирования  государственных заимствований. Особенно важным является установление предельных объемов государственного долга РФ и предельных объемов государственных заимствований РФ. Так, в соответствии с Бюджетным кодексом (ст. 106) установлено, что предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию, погашению государственного внешнего долга РФ.

Государственный долг представляет собой сложное  экономико-финансовое образование, особый финансовый механизм, требующий использования  системы методов для его регулирования. К ключевым из них можно отнести:

стабилизационные  инструменты в государственном  долге, управление динамикой долга;

уменьшение  государственного внутреннего долга;

реструктуризация  задолженностей экономических субъектов (предприятий и организаций) бюджету;

контроль  за заимствованиями субъектов РФ;

сокращение  государственного долга путем недофинансирования бюджетной сферы; снижение стоимости  обслуживания государственного долга.

Основным  методом управления госдолгом является оптимизация государственных заимствований. Данный подход выходит за рамки понятия "метод регулирования, представляя собой практически программу по оптимизации заимствований, в рамках которой осуществляется маневр внутренними и внешними займами.

Оптимизационный подход касается как формирования долга, так и его обслуживания, включая  следующие меры: обесценение эквивалентности  текущих долгов и будущих налогов; сохранение баланса в эмиссионной  деятельности и сборе налогов  с процессом наращивания долга и размерами его обслуживания; реализация политики стабилизации долга в увязке с процессом инвестирования; проведение мер по трансформации политики роста долга в ограничительную политику, стабилизирующую рост долга.

Эффективным методом является удлинение государственного внутреннего долга. данный метод является одним из ключевых в системе управления государственным долгом и связан с процессом замещения "коротких" и "дорогих" долгов на "длинные" и "дешевые". Реализация данного метода предполагает сокращение привлеченных средств путем размещения государственных краткосрочных обязательств, а также снижение доходности по государственным ценным бумагам.

Реструктуризация задолженностей экономических субъектов (предприятий  и организаций) бюджету. Данный метод в нормальной экономической ситуации должен применяться в ограниченных масштабах (индивидуально). Однако системный кризис, в котором кризис неплатежей является одним из основных, обусловливает необходимость активного использования данного метода, чтобы не допустить полной остановки разваливающегося реального сектора производства, поскольку долги многих предприятиях многократно превышают годовые объемы реализации продукции и перешли в категорию безнадежных.

Сложность использования  данного метода связана с тем, что списание или прощение долгов со стороны государства подрывает  государственную налоговую и  финансовую политику. Под данный метод есть правовое обеспечение: постановление Правительства РФ "О порядке проведения в 1998 г. реструктуризации задолженности юридических лиц перед федеральным бюджетом" от 14 апреля 1998 г. № 3954.

Ключевые  составляющие данного метода: ускоренная процедура банкротства, обращение  взыскания на дебиторскую задолженность  должников бюджету, пересчет пеней, отнесение долгов на определенную дату.

Контроль за заимствованиями субъектов РФ. В настоящее время регионы активно проводят политику заимствований, однако многие из них зачастую не в состоянии платить по уже имеющимся обязательствам по внешним долгам. Неконтролируемый рост региональных заимствований приводит к росту дефицита расширенного правительства. Это обусловливает необходимость выработки эффективных способов и решений по обеспечению контроля со стороны федерального центра за этим процессом.

Организационная подсистема управления госдолгом включает:

а) Федеральную  службу (агентство) по управлению госдолгом;

б) функционально-ориентированные  структурные подразделения по управлению госдолгом в Минфине РФ и ЦБ РФ;

в) организационно-методическое обеспечение управления госдолгом, включающее разработки по прогнозированию  госдолга, организации системы учета  госдолга (в рамках государственных  финансов), методических разработок по структуре долга, расчетных схем обслуживания долга и др.

В компетенцию  Федеральной службы (агентства) по управлению госдолгом входят: Установление норм и правил, регулирующих рынки инструментов долга; определение первичных дилеров; регулирующие и координирующие функции по отношению к регионам, осуществляющим эмиссию обязательств на внутренних и внешних рынках; подготовка предложений по увеличению госдолга (объемам, выплате процентов и др.); Подготовка аналитических материалов по оценке состояния государственного долга; Подготовка нормативно-методических материалов по работе с госдолгом. Важнейшим направлением деятельности службы по управлению госдолгом является управление дюрацией государственных обязательств, в частности: управление и контроль за процентными выплатами по долгу; регулирование ликвидности рынка долговых инструментов; координация функций по формированию валютной структуры долга; управление кассовыми потоками.

4. Стратегия государственных заимствований

Практика  показывает необходимость выработки  и реализации стратегии умеренного увеличения государственного долга, основанной, во-первых, на снижении реальной стоимости его обслуживания; во-вторых, на согласовании динамики долга с темпами экономического роста.

Экономика России уже перешла все  мыслимые критические пороги по наращиванию  долга, и поэтому имеет смысл выработать прогноз выхода (выползания) из "долговой ямы", глубина которой такова, что ставит под сомнение многие позитивные проектировки развития экономики России в ближайшей перспективе.

Учитывая  сложность объекта, правильным было бы говорить о стратегии управления долгом в целом, так как отдельные его элементы имеют определенную специфику регулирования различными механизмами с использованием разных инструментов. Высокая степень неопределенности развития данной системы (долга) и ее регулирования предопределяет необходимость тщательного анализа отдельных ее составляющих и выбора наиболее эффективных инструментов для решения этой задачи.

Стратегия государственного долга и адекватная ей стратегия в области финансирования дефицита государственного бюджета выступают элементами, балансирующими всю схему бюджетной стратегии в целом.